Az önkormányzati hatalomgyakorlás klasszikusan közvetett és közvetlen módon valósulhat meg. A közvetett önkormányzati működés az általános és egyenlő választójog, illetve a titkos és közvetlen szavazás alapján megválasztott települési képviselőkből álló képviselő-testületen keresztül valósul meg. A képviselő-testület, illetve a polgármester megbízatási ideje általában négyéves ciklusokra vonatkozik, de kelet-közép-európa államainak közjogi berendezkedésében találkozhatunk olyan megoldásokkal is, amelyek rövidebb ciklusokat szabályoznak. Ugyancsak eltérés fedezhető fel a képviselői mandátum (feladat) ellátásának módjában - a szabad, illetve a kötött mandátum -, és ebből következően a visszahívhatóság (utasítás, számonkérés) kérdésében is.
A közvetlen önkormányzati hatalomgyakorlás a főszabály szerinti közvetett hatalomgyakorláshoz képest kivételesen valósul meg. Fő jellemzője, hogy általában igen változatos jogintézmények hatáskörével gyakorolható, de a régió országaiban mégis észlelhető egyfajta tendencia, amely azonosságot mutat fel az intézményesített közvetlen közhatalom-gyakorlás módjaiban. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája elveinek következetes alkalmazása bizonyos egységességet teremt Európa országainak önkormányzati rendszerében; általában nemcsak a Chartához csatlakozó országokéban, hanem más jogállamokéban is.
A helyi önkormányzatok szakirodalma a közvetett működés tekintetében egységes, mert ez alatt a képviseleti szerv működését kell érteni, amelyen keresztül a települési választópolgárok a helyi önkormányzáshoz való kollektív jogukat gyakorolják. Ezzel szemben a közvetlen hatalomgyakorlás eszközei, formái már nem tekinthetők egységesnek: egyes külföldi szakirodalmak pusztán a helyi népszavazást sorolják ide, mások a többi participációs alakzatot is, például a népi kezdeményezést, a közmeghallgatást, a különböző speciális hatáskörű fórumokat - ez utóbbi formákat természetesen csak akkor, ha az adott állam közjogi szabályozásának a részét képezik. A változatosság oka az, hogy az intézmények közvetlensége általában, de nem kizárólagosan a döntéshozatalban ragadható meg: azok a formák tartoznak ide, amelyek hatáskörgyakorlásával önkormányzati döntés érhető el.
A közvetlen intézményrendszer körébe tartozó formák között azonban léteznek olyanok is, amelyek a döntéshozatal szempontjából nem minősülnek a kifejezés valódi értelmében felfogott közvetlen intézménynek, valamint léteznek olyanok is, amelyek a közvetlenséggel szemben kifejezetten közvetett módú hatalomgyakorlást tesznek lehetővé. Az önkormányzati hatalomgyakorlási intézményrendszer közvetett és követlen alakzatai körében - az eddigi kutatásaim eredményei alapján - a jelenleg uralkodó csoportosításhoz képest újszerű csoportosítást végeztem egy korábbi publikációmban,l így itt most nem tárgyalom a közvetettséget és közvetlenséget megalapozó intézményi tulajdonságokat, sajátosságokat. E tanulmánynak nem része a hatalomgyakorlás közvetettségének és közvetlenségének a beható vizsgálata, így a "klasszikus" csoportosításokhoz igazodva, a közvetlen intézményrendszer égisze alatt mutatom be a - magyar jog számára recipiálására is alkalmas - kelet-közép-európai hatalomgyakorlási (döntéshozatali, nyomásgyakorlási, kontrollálási és kezdeményezési) közösségi formákat.
A régió országainak közjogi berendezkedésében végzett kutatások alapján kijelenthető, hogy e térség is rendelkezik bőséggel olyan megoldásokkal, amelyek fontolóra vétele, sőt adaptálása a magyar jog számára kifejezetten előnyös lehetne. Nem kell az "etalonnak" nevezhető nyugati demokráciákig menni ahhoz, hogy választ találjunk a jelenleg üres, joghézagos, szabályozást, esetleg újraszabályozást, modifikációt igénylő önkormányzati kérdéseinkre, területeinkre. A régió országai közül Lengyelország, Szlovákia, Csehország, Szlovénia, Lettország, Litvánia és Észtország közjogi szabályozásában mutatkoznak olyan vonások, amelyeknek a magyar joghoz illeszkedő átvétele - a jelenlegi helyzetről történő elmozdulást elősegítve - egy-egy önkormányzati jogintézményre megfelelő lehet.
A helyi önkormányzatokra vonatkozó lengyel alkotmányi szabályozás egyaránt tartalmazza a közvetett és a közvetlen - helyi népszavazási - módon megvalósuló hatalomgyakorlási formát. Ezt nem minden ország alkotmányi szabályozása követi, mert általában csak a képviselő-testületi működés képezi az alkotmányi szabályozás részét, míg a közvetlen formákat, illetőleg az azokra vonatkozó alapvető részletkérdéseket más törvények rögzítik.
Az alkotmányi szabályozás értelmében a helyi önkormányzati egységek jogalkotó és végrehajtó szerveken keresztül teljesítik feladataikat.2 A jogalkotó szervekbe való választás általános, közvetlen és egyenlő, a szavazás titkos. A jelölés és a választások lefolytatásának elveit és szabályait, valamint a választás érvényességi feltételeit törvény állapítja meg.3 Az önkormányzattal bíró közösség tagjai népszavazáson keresztül dönthetnek a közösségre vonatkozó ügyekben, ideértve a közvetlenül választott helyi önkormányzati szerv visszahívását. A helyi népszavazás lefolytatásának elveit és szabályait törvény állapítja meg.4
A közvetett helyi demokrácia alapintézményének, a képviselő-testület helyi népszavazáson keresztül történő visszahívásának jogát a szabad mandátumelv érvényesülése mellett biztosítja a lengyel jogalkotó, a Sejm. Kifejezett utasításról vagy beszámoltatásról hallgatnak a szabályok, de a visszahívás lehetőségének garantálása minőségi fokot jelent a helyhatósági működések során. A visszahívás nem külön-külön a képviselők, hanem a testület mint egész szerv tekintetében értelmezendő.
Az 1990. évi helyi önkormányzati törvény szerint helyi népszavazást kell tartani a képviselő-testület visszahívásának (feloszlatásának), helyi adók bevezetésének és mértékük meghatározásának kérdésében, valamint mindazon tárgykörökben népszavazást lehet tartani, amik a képviselő-testület hatáskörébe tartoznak.
A döntéshozatalban való közösségi részvétel másik alapvető formája a - magyar jogban is szabályozott - közmeghallgatás jogintézménye. Tényállása hasonlít a honi közmeghallgatáshoz: a képviselő-testület közmeghallgatást tarthat, amelyen az állampolgárok és a helyi szervezetek közérdekű ügyekben kérdést és javaslatot intézhetnek az apparátushoz.5
A két participációs forma mellett egyéb állampolgári tanácskozások is léteznek a lengyel önkormányzatiságban, jellemzőjük azonban az, hogy megvalósulásuk a helyi szabályozások által behatárolt. Léteznek további részvételi formák is, mint például az állampolgári tanácskozások, összejövetelek, mégis, a helyi népszavazás az a forma, amelynek viszonylag erős hatáskörével érdemi beleszólási, kontrollálási lehetőségük van a választópolgároknak a helyi önkormányzatuk ügyeibe. Hazánk önkormányzatiságában is már rengeteg alkalommal merült fel - hol pusztán elméleti szinten, hol egyre inkább a gyakorlatban is megvalósítandó - a visszahívó, feloszlató helyi népszavazás kérdése. A bevezetése és az ellenzése mellett egyaránt felsorakoztathatók érvek. A bevezetése melletti érv a helyi önkormányzáshoz való jog terjedelméből és a helyi önkormányzás jogalanyából indul ki: amennyiben a helyi önkormányzás alanya a települési választópolgárok közössége, úgy őket nemcsak a megválasztás, hanem a visszahívás joga is érdemben meg kell, hogy illesse. Az ellene szóló érv általában olyan tényezőkre épül, amelyek jogon kívüliek, annak ellenére is, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog korlátozását a visszahívás lehetőségének tilalmi listára helyezése jelenti. A jogon kívüli tényezők között a politikai kultúrát kell megemlíteni, miszerint a politikai kultúra hiánya kaotikus állapotot idézne elő az önkormányzati képviselet működésében abban az esetben, ha a választópolgárok megszereznék a feloszlatás jogát. A magyar politikai kultúra valós vagy vélt hiányának következményeit tovább nem vizsgálva elmondandó, hogy a lengyel jogalkotó viszont megadta ezt a lehetőséget a települések választópolgárainak. Az ilyen erős jogosítványokkal rendelkező helyi népszavazás az egyéb részvételi formák szerepének csökkenését jelentheti, hiszen ha igazi - vagy legalábbis ahhoz közelítő - hatalomgyakorlás valósulhat meg a helyi népszavazással, akkor más demokratikus alakzat szerepe, hatásköre csökkenő tendenciát fog jelezi.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
