A második Orbán-kormány 2010-es megalakulása után egy, a korábbiakhoz képest jelentősen átalakított kormányzati struktúra kialakítása mellett döntött. Jelen tanulmány e struktúra legfőbb vonásait, jellemzőit, számadatait, szervezeti és személyzeti változásait mutatja be a kereteket kijelölő új jogi környezet bázisán. A kiindulópontot a központi államigazgatási szervezetrendszeren belül az új miniszteriális felépítés vizsgálata jelenti, vagyis a tárcák száma csökkentésének előnyei, kockázatai, az egyes tárcák megszüntetésének, illetve visszaállításának okai, illetve a kormányzati szerkezet jogi és politikai szempontú megközelítési lehetőségei. A tanulmány törzsanyagaként a reaktivált állami vezetői struktúra és viszonyrendszer kerül górcső alá, melynek keretében meghatározásra és elemzésre kerül az állami vezetők köre, jogviszonyuk típusa és jellege, megbízatásuk keletkezésének és megszűnésének korábbi ciklusokhoz képest megfigyelhető főbb szabályai, újdonságai, a parlamenti képviselőséggel való összeférhetetlenség szabályai és gyakorlata, valamint a miniszteriális összlétszám eddigi alakulása. A tanulmány arra is vállalkozik, hogy feltérképezze és összegezze a politikai és szakmai vezetők körében, kiváltképp az új államtitkári struktúrában a kormányzat 2010. nyári felállása óta eltelt három esztendő változásait, átalakulásait, hangsúlyeltolódásait.
A kormányzati működés 2010-es átalakításának egyik kiindulópontja a miniszteriális struktúra[2] radikális átalakítása volt, melynek keretében a korábbi, átlagosan tizenhárom tárcával működő kormányokhoz képest a tárcák száma mintegy harmadával, nyolcra csökkent le. Egy-egy minisztérium alá több, korábban önálló tárcajogosultsággal bíró terület került, ezáltal kvázi alágazattá válva. A nyolcból három (BM, KÜM, HM) klasszikus, öt (KIM, NEFMI/EMMI, NGM, NFM, VM) pedig - ahogyan a Gallai-Molnár szerzőpáros is nevezi - ún. "integrált" (a köznyelvben a kormányzat által került "csúcs" jelzővel illetett) minisztérium lett.[3] A cél az egyszerűsítés volt, vagyis, hogy kevés, átfogó jellegű minisztérium jöjjön létre. Ennek vitathatatlan előnye, hogy egységesebb és hatékonyabb kormánypolitika megteremtésére nyújt lehetőséget. Az említett szerzőpáros szerint az átalakítástól a kormányzat egyfelől a bürokráciacsökkentést remélte, másfelől az összevonás a hagyományos lobbiérdekek kordában tartását, az ágazati érdekek kormány alatti szinten történő ütköztetését is célozta, mindemellett pedig a kormány, és leginkább a kormányfő tehermentesítését szolgálta.[4] A tárcák összevonása Szalai András szerint is lehetőséget teremt arra, hogy a miniszteri lobbit háttérbe szorítsák, aminek segítségével a viták egy szinttel lejjebb, államtitkári szintre tolódhatnak.[5] Hátrányként jelentkezik ugyanakkor, hogy relatíve bonyolulttá válik a szerteágazó feladatkörű nagy, olykor mamut méretű szervezetek irányítása, illetve megvan a veszélye, hogy a "csak" alágazatokká váló korábbi önálló ágazatok némiképp leértékelődnek. Nem elhanyagolható kockázatot jelent továbbá a miniszter és a szakpolitikai államtitkárok viszonyának bizonytalansága, kérdéses ugyanis, hogy mekkora mozgásteret tudnak kialakítani maguknak.[6] Ehhez kapcsolódik, hogy a szakpolitikai területekért viselt miniszteri felelősség kontúrjai sem láthatóak egyértelműen, hiszen kérdéses, hogy miként viseli a felelősséget a tárcavezető az egyes alá tartozó államtitkárok által vezetett szakterületekért?[7]
A megelőző Bajnai-kormányhoz viszonyítva - az önálló egészségügyi; szociális és munkaügyi; önkormányzati; oktatási és kulturális; közlekedési, hírközlési és energiaügyi; környezetvédelmi és vízügyi tárcákon túl - a miniszteriális struktúrát érintő, két legrelevánsabb változás - miképpen Müller György is hangsúlyozza - kétségtelenül a Pénzügyminisztérium (PM)[8] és a Miniszterelnöki Hivatal (MeH) megszüntetése. Megfigyelhető, hogy a pénzügyivel szemben már az első Orbán-kormány alatt is egyértelműen a gazdasági tárca kapott prioritást. Müller szerint a pénzügyi reszort gazdasági tárcához történő áthelyezésének indoka vélhetően az egyoldalú költségvetési beállítódás kifejezett elkerülése volt, ugyanakkor megítélése szerint ennek komoly kockázatai lehetnek. Amíg ugyanis a Pénzügyminisztérium nem feltétlenül csak fiskális szempontokra koncentrál, és a tárcák részérdekeivel szemben figyelemmel tud lenni a kormánypolitika általános szempontjaira is, addig a Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM) önmagában is ágazati érdekeltséggel bír, ekként pedig maga
61/62
is verseng a forrásokért.[9] A másik említett legfontosabb változás, hogy a korábbi MeH helyett a kormány(fő) háttérapparátusa feladatainak addig egy szervezeten belüli ellátására két külön szervezet, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) és a Miniszterelnökség (MES) jött létre. Előbbi a kormányzaton belüli szakmai-közigazgatási koordinációért, utóbbi pedig - főként 2012 nyarától - a politikai koordinációért felel. A KIM voltaképp - mint annak jogutódja - a korábbi MeH feladatainak nagy részét, az igazságügyi területet, illetve a területi igazgatás egyes feladatait fogja össze. A Miniszterelnökség a korábbi, MeH-en belül működő Miniszterelnöki Kabinetiroda jogutódjaként a miniszterelnök közvetlen munkaszervezete. Müller felhívja a figyelmet, hogy a korábbi egységes MeH szétválasztása ugyanakkor nem teljesen egyértelmű kontúrokkal ment végbe, ami magában rejti a hatékonyságot csökkentő párhuzamosságok, illetve az egymással való versengés kockázatát, mint például a kommunikáció területén.[10] Ennek megszervezésében az eredeti elképzelés szerint külön lett volna választva a kormány KIM-ből koordinált kommunikációja a miniszterelnök Miniszterelnökségből koordinált kommunikációjától. Szervezetileg az előbbihez tartozott 2011 őszéig a kormányszóvivő (és a nemzetközi kommunikáció), utóbbihoz pedig a miniszterelnöki szóvivő, mint miniszterelnöki biztos. Utóbbi tisztséget végül 2012 nyarán szüntették meg. Ma tehát szervezetileg egy helyen, a Miniszterelnökségen fogják össze a kormány belföldi és nemzetközi, illetve a miniszterelnök kommunikációját.
Ami a visszaállításokat vagy reaktiválásokat illeti, e tekintetben a legfontosabb változást a 2006-2010 között megszüntetett Belügyminisztérium visszaállítása jelentette, kiváltképp, hogy élére - az első polgári kormányzáshoz hasonlóan - Pintér Sándor személyében egy karizmatikus, nagy befolyással bíró személy került kinevezésre. A miniszteriális struktúra átalakítását érintően végül fontos jelezni egy régi/új intézmény, nevezetesen a miniszterelnök-helyettes intézményének a reaktiválását is. 1989 októberétől egészen 2010 májusáig csak miniszterelnököt helyettesítő miniszter kijelölésére volt lehetőség. A 2010. május 25-i alkotmánymódosítás keretében a magyar közjogi rendszerbe - 1989-es kivezetése után - visszavezetett alkotmányos funkció értelmében a miniszterelnök a miniszterek közül miniszterelnök-helyettest jelöl ki. 2010. november 16-án kiegészítették ezt a szöveget azzal, hogy a miniszterelnök mindezt rendeletben teheti meg. Az új Alaptörvény pedig voltaképp ezt a régi/új szabályozást veszi át annyi módosítással, hogy külön is kimondja, hogy egy vagy több miniszterelnök-helyettes kijelölésére van lehetőség. A második Orbán-kormányban két miniszterelnök-helyettes, egy általános (politikai), Semjén Zsolt, illetve egy szakmai helyettes, Navracsics Tibor került kijelölésre. Sajátosság, hogy noha az általános helyettes az első helyen kijelölt helyettes, a kormányüléseken - a kormány ügyrendje[11] szerint - mégis a szakmai helyettes helyettesíti a miniszterelnököt. Müller szerint érdemes elgondolkodni azon is, hogy vajon miért volt szükség ilyen kis létszámú kormány működése mellett két helyettesre is, hiszen a minisztériumok számának lecsökkentése ezt nem indokolta. A helyettesek kijelölése inkább a kormányzati működés szempontjából fontos miniszter kiemelésére, illetve a vezető kormánypárttal együttműködésben lévő kisebb szövetséges pártnak tett szimbolikus gesztusként értékelhető.[12]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
