A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata mindig is sajátos hatásköre volt a magyar Alkotmánybíróságnak. Sajátosságát mindenekelőtt az adja, hogy a magyar Alkotmánybíróság (amely az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve)[1] vizsgálati mércéje jelen esetben nem az Alaptörvény, hanem egy (jelen bevezető gondolatok keretében még minden további jelző nélkül használt) nemzetközi szerződés.[2] Ugyan az Alkotmánybíróság más eljárásainak keretében is találkozik nemzetközi szerződésekkel (ideértve különösen a nemzetközi szerződések alkotmányosságának előzetes vizsgálatát,[3] valamint a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányosságának vizsgálatát),[4] azonban ezen eljárások esetében az Alkotmánybíróság már az Alaptörvényhez "méri" a nemzetközi szerződést. Jelen tanulmány keretei között kifejezetten az Alkotmánybíróság ezen sajátos hatáskörének vizsgálatára kerül sor - elsősorban az Alkotmánybíróság újabb, az Alaptörvény és a 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) hatálybalépését követő gyakorlata alapján.[5]
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés f) pontján alapuló hatáskörében eljárva "vizsgálja a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközését", amely megfogalmazást lényegében megismétli az Abtv. 32. § (1) bekezdése is.[6] Az Abtv. 37. § (2) bekezdése pedig kifejezetten lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság közjogi szervezetszabályozó eszközök és jogegységi határozatok nemzetközi szerződésbe ütközését is vizsgálhassa. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) 2021. január 1. napjától kezdődően immáron arra is lehetőséget biztosít azonban a Kúriának, hogy ne csak "jogegységi határozatot", hanem "jogegységi határozat hatályú" határozatot hozzon, amelyben megállapítja a Kúria valamely, a Bírósági Határozatok Gyűjteményében közzétett határozatától való eltérést, és a bíróságokra kötelező jogszabály-értelmezést állapít meg.[7] Amíg azonban a bíróságokra kötelező "jogegységi határozat" intézménye magából az Alaptörvényből fakad,[8] addig a "jogegységi határozat hatályú" kúriai határozatok közvetlenül nem vezethetőek vissza az Alaptörvényre.
Legalábbis kérdéses, hogy vajon az Alkotmánybíróság az Abtv. 37. § (2) bekezdését értelmezhetné-e akként, hogy a Kúria jogegységi határozat hatályú határozatainak nemzetközi szerződésbe ütközése is vizsgálható legyen. A kétely oka, hogy az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint "[a]z Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés f) pontja értelmében kizárólag jogszabály (és nem pedig egyedi bírói döntés) nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata kérhető, az Alkotmánybíróságnak pedig nincs hatásköre az Abtv. 27. §-a szerinti eljárásban a bírói döntés nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára."[9] Álláspontunk szerint a válasz igenlő, amelynek oka, hogy a Bszi. 41/D. §-a szerinti kúriai jogegységi határozat hatályú határozata kettős természetű. Egyfelől, egy ilyen kúriai döntés szükségképpen egy konkrét egyedi ügyben születő bírói döntés, amelynek nemzetközi szerződésbe ütközése az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasz eljárásban valóban nem kérhető. Másfelől azonban a jogegységi panasz hatályú határozatok az adott jogszabályi rendelkezés alapján utóbb eljáró bíróságok számára kötelezőek, és ekként jogi természetüket tekintve hasonlítanak az Abtv. 37. § (2) bekezdésében is nevesített jogegységi határozatokra, amelyeknek a nemzetközi szerződésbe ütközése ugyanakkor vizsgálható. Azáltal pedig, hogy sem az Alaptörvény, sem pedig az Abtv. nem szól arról (tehát nem csupán nem teszi kifejezetten lehetővé, hanem nem is tiltja), hogy az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogegységi hatályú kúriai határozatok Alaptörvénnyel való összhangját, illetőleg nemzetközi szerződésbe ütközését, az Alkotmánybíróság általános funkcióiból[10] és az Alaptörvény rendelkezéseiből,[11] teleologikus értelmezéssel meglátásunk szerint egyenesen következik, hogy az Alkot-
- 1/2 -
mánybíróságnak van hatásköre a jogegységi hatályú határozatok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára is. A kérdés gyakorlati jelentősége nem elhanyagolható: ha az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatná felül a Kúria valamely, a bíróságokra nézve kötelező értelmezési keretet biztosító határozatát, akkor az végső soron azt eredményezné, hogy egyes esetekben a Kúria de facto leronthatná az Alkotmánybíróság határozatainak erga omnes erejét.[12]
A (fentiek szerint tág értelemben vett) jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata során kérdésként vethető fel az is, hogy az Alkotmánybíróság vajon vizsgálhatja-e egy (már) nem hatályos jogszabály (közjogi szervezetszabályozó eszköz, jogegységi határozat, jogegységi hatályú határozat) nemzetközi szerződésbe ütközését. A kérdés vizsgálata már csak azért is indokolt, mert az Abtv. 64. § e) pontja értelmében az Alkotmánybíróság végzésben utasítja (és nem pedig mérlegelési jogkörben eljárva utasíthatja) vissza az indítványt (az alkotmányjogi panasz és az Abtv. 25. §-a szerinti bírói kezdeményezés kivételével) a vizsgált jogszabály hatályvesztése esetén.[13] Az Abtv. 32. §-a szerinti nemzetközi szerződésbe ütközés ugyanakkor egy sui generis eljárás, amely sem alkotmányjogi panasznak, sem az Abtv. 25. §-a szerinti bírói kezdeményezésnek nem tekinthető (utóbbinak még akkor sem, ha adott esetben a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát bíró is kezdeményezheti, és hétköznapi szóhasználattal ezt az eljárást is "bírói kezdeményezésnek" nevezzük). Más kérdés, hogy egy, az Abtv. 32. §-a szerinti, az egyedi ügyben eljáró bíró által kezdeményezett nemzetközi szerződésbe ütközés során ténylegesen előállhat olyan élethelyzet, hogy az adott egyedi ügyben alkalmazott jogszabály már hatályát veszíti, ám azt a konkrét, folyamatban lévő ügyben még változatlanul alkalmazni kell. Ilyen esetekben az indítványozó bíró szándéka egyértelműen arra irányul, hogy az indítvány megalapozottsága esetén ne kelljen alkalmaznia a meggyőződése szerint nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályi rendelkezést - amely jogi helyzet változatlanul fennáll akkor, ha a vizsgálandó jogszabály hatályvesztése ellenére azt az Alkotmánybíróság eljárására okot adó egyedi ügyben továbbra is alkalmazni kell. Ilyen körülmények között pedig az Alkotmánybíróság eljárására okot adó jogi környezet változatlanul fennáll. Megítélésünk szerint az Abtv. 64. § e) pontjának megfogalmazásbeli pontatlansága a nemzetközi jogban is jól ismert Kompetenz-Kompetenz elv[14] segítségével oldható fel, nevezetesen azzal, hogy a jogalkotó szándéka nyilvánvalóan arra irányult az Abtv. 64. § e) pontjának szövegezésekor, hogy az Alkotmánybíróság az eljárását csak olyan esetekben folytassa tovább, amikor az eljárás folytatására okot adó körülmények változatlanul fennállnak. Az Alkotmánybíróság végső soron pedig akár alkotmányos követelménnyel is rögzíthetné, hogy nem alkalmazandó az Abtv. 64. § e) pontja az Abtv. 32. §-a szerinti bírói kezdeményezések esetén akkor, ha a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályi rendelkezést annak hatályvesztése ellenére az Alkotmánybíróság eljárására okot adó egyedi ügyben változatlanul alkalmazni kell. Ennek oka, hogy az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdéséből adódóan közvetlen alaptörvényi parancs a nemzetközi jog és a magyar jog összhangjának biztosítása,[15] a szerződések jogáról szóló 1969. évi bécsi egyezmény pedig maga is kifejezetten rögzíti, hogy "[e]gyetlen részes fél sem hivatkozhat belső jogának rendelkezéseire annak igazolásául, hogy elmulasztotta a szerződést teljesíteni".[16]
Ahogyan arra már utaltunk, mind az Alaptörvény, mind az Abtv. lakonikusan "nemzetközi szerződést" említ a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatával összefüggésben, anélkül, hogy ahhoz bármilyen formai vagy tartalmi szűkítést fűzne. Kizárólag nyelvtani értelmezéssel ez alapján joggal vethető fel annak a lehetősége, hogy az Alkotmánybíróság adott esetben a magyar jog valamely szabályának bármely nemzetközi szerződésbe ütközését megállapíthatja, azaz az indítványozók számára kizárólag a lelkesedésük és kitartásuk szab határt olyan nemzetközi szerződések felkutatásában, amelynek valamely rendelkezésével ellentétes a magyar jog támadott szabálya. Az Alaptörvény és az Abtv. helyes értelmezése ugyanakkor meglátásunk szerint egyértelműen az, hogy csak a Magyarországot nemzetközi jogi értelemben véve kötelező nemzetközi szerződésekbe ütközés vizsgálatára lehet az Alkotmánybíróságnak hatásköre. Ezt támasztja alá az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdésének azon félmondata is, amely kifejezetten Magyarország "nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében" írja elő a nemzetközi jog és a magyar jog összhangjának biztosítását. Egy Magyarországot nem kötelező nemzetközi szerződéssel a magyar jog valamely szabálya ugyan kétségtelenül állhat tartalmi ellentétben, ám ez a tartalmi ellentét az Alkotmánybíróság eljárására okot adó normakollíziót bizonyosan nem okoz. Lényegében erre a következtetésre jutott az Alkotmánybíróság a 3157/2018. (V. 16.) AB határozatában, amelynek alapját egy olyan bírói kezdeményezés jelentette, ahol az indítványozó bíró a magyar jog szabályának[17] az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EJEE) hátrányos megkülönböztetés tilalmát kimondó 14. cikkébe ütközését állította. Az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésbe ütközést állító indítványt azért utasította el, mert az EJEE 14. cikke az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) irányadó gyakorlata alapján mindig "járulékos jellegű" jogot biztosít, amelyet csak más, az EJEE-ben szereplő joggal összefüggésben lehet felhívni, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának önálló felhívását lehetővé tevő 12. kiegészítő jegyzőkönyvet pedig Magyarország (bár aláírta, de) nem ratifikálta.[18]
A "nemzetközi jogi értelemben véve kötelező" kifejezés szemérmesen eltakarja a magyar jogrendszer egy régi adósságát, nevezetesen a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény hatálybalépését megelőzően Magyarország által vállalt, ám a magyar belső jogrendszer részévé nem tett nemzetközi szerződéses kötelezettségek pontos jogi helyzetének tisztázását. A 2005. évi L. törvény 7. § (1) be-
- 2/3 -
kezdése értelmében az Országgyűlés vagy a Kormány a nemzetközi szerződés szövegének ismeretében adhat felhatalmazást az adott nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére, amely felhatalmazást a szerződés szövegével együtt a kihirdető jogszabály tartalmazza.[19] A 2005. évi L. törvény hatálybalépését megelőző magyar gyakorlatból ugyanakkor a jogszabályban történő kihirdetésen túl egyaránt hozható példa az adott nemzetközi szerződés Magyar Közlönyben történő közzétételére,[20] mint ahogy arra is, hogy valamely, Magyarországot nemzetközi jogi értelemben kötelező nemzetközi szerződés még ilyen közvetett formában sincs jelen a magyar jogrendszerben, a kihirdetés vagy közzététel teljes hiánya miatt.[21] Miközben ezek a Magyarország által nemzetközi jogi értelemben érvényesen és hatályosan vállalt, ám belső jogi értelemben sajátos jogi helyzetű nemzetközi szerződések számos gyakorlati jogi problémát okozhatnak,[22] alkotmányjogi értelemben a jogi helyzet ugyanakkor ennél lényegesen egyszerűbb: a nem megfelelően kihirdetett nemzetközi szerződés is nemzetközi jogi értelemben véve kötelezettséget teremt Magyarország számára, ekként az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdése értelmében az ilyen nemzetközi szerződésekkel is biztosítani kell a magyar jog összhangját. Ebből pedig meglátásunk szerint egyenesen következik, hogy az Alkotmánybíróság adott esetben a magyar jog valamely szabályának egy nem (megfelelően) kihirdetett nemzetközi szerződésbe ütközését is vizsgálnia kell, sőt figyelemmel az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdésére, ilyen esetekben a konkrét nemzetközi szerződés kihirdetésének elmaradása miatt az Alkotmánybíróságnak egyenesen mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet kellene megállapítania.[23]
A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata során (legalábbis elvben) az adott nemzetközi szerződés "időállapota" is befolyásolhatja az Alkotmánybíróság vizsgálatát. Egy nemzetközi jogi értelemben még nem hatályos nemzetközi szerződés ugyan formálisan már a magyar jogrendszer része lehet a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerését (és a 2005. évi L. törvény szerinti eljárásrend alapján a kihirdetését) követően, ám az Alkotmánybíróság hatáskörének gyakorlása szempontjából az indítvány a nemzetközi szerződés hatálybalépését megelőzően még idő előttinek tekinthető.[24] Abban az esetben azonban, ha a nemzetközi szerződés hatálybalépése még az Alkotmánybíróság eljárásának folyamatban léte alatt megtörténik, az Alkotmánybíróság eljárásának akadálya elhárul, és az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésbe ütközésre irányuló vizsgálatát lefolytathatja. Eljárásjogi szempontból kérdéses ugyanakkor, hogy a nemzetközi szerződés hatálybalépését az Alkotmánybíróságnak hivatalból kell észlelnie, vagy arra vonatkozóan az indítványozónak kell külön nyilatkozatot tennie. Figyelemmel arra, hogy a vizsgált jogszabály hatályvesztését az Alkotmánybíróság az eljárása során hivatalból észleli,[25] ezért meggyőződésünk szerint ezzel analóg módon, az Alkotmánybíróságnak hivatalból kell észlelnie a vizsgált nemzetközi szerződés hatálybalépését (vagy éppen hatályvesztését) is, szükség esetén a Kormány vagy az illetékes miniszter megkeresésével.[26] Abban az esetben pedig, ha utóbb, az Alkotmánybíróság eljárásának folyamatban léte alatt az adott nemzetközi szerződés már bármely okból nem kötelezi tovább Magyarországot (legyen szó akár a nemzetközi szerződés megszűnéséről, akár a nemzetközi szerződés megszüntetéséről), az Alkotmánybíróság eljárása okafogyottá válik.[27]
Evidenciának tűnhet, hogy amikor az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésbe ütközés, mint sui generis eljárás keretei között jár el, az Alkotmánybíróság vizsgálatának mércéje mindig egy nemzetközi jogi értelemben vett nemzetközi szerződés, azaz az "államok között írásban kötött és a nemzetközi jog által szabályozott megállapodás".[28] Az Alkotmánybíróság újabb gyakorlata szerint az Európai Unió szerződéses eredetű jogforrásai (tipikusan, de nem kizárólagosan az Európai Unióról szóló Szerződés, az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés és az Alapjogi Charta) az Alkotmánybíróság hatásköreinek gyakorlása szempontjából nemzetközi szerződésnek minősülnek,[29] ekként azokkal összefüggésben a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata elviekben lehetséges.[30] Önmagában az a tény, hogy a valamely tagállam nemzeti jogalkotásának uniós jogba ütközését elsősorban az Európai Bíróság vizsgálhatja (mindenekelőtt kötelezettségszegési eljárás keretében), még nem szükségképpen zárja ki a tagállami alkotmánybíróságok, így jelen esetben a magyar Alkotmánybíróság eljárását. Az Európai Bíróság döntésének következménye ugyanis egy alapvetően önkéntes,[31] szükség esetén átalányösszeggel vagy kényszerítő bírsággal[32] "ösztönzött" jogkövetés, ezzel szemben az Alkotmánybíróság egyes esetekben maga is intézkedhet az uniós joggal ellentétes nemzeti jogszabály jogrendszerből történő kiiktatásáról. Másképpen megfogalmazva, amíg az Európai Bíróság csak megállapítja a fennálló kötelezettségszegést, annak orvoslását az érintett tagállamra bízva, addig az Alkotmánybíróság adott esetben maga is intézkedhet a kollízió feloldásáról. Abban az esetben pedig, ha az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződéses eredetű uniós jogba ütköző nemzeti jog szabályát ex tunc hatállyal semmisíti meg, végső soron akár egy már elindult kötelezettségszegési eljárás eredményét is befolyásolhatja. Az Európai Bíróság az előtte folyamatban lévő kötelezettségszegési eljárás során azt vizsgálja, hogy az Európai Bizottság indokolással ellátott véleményében meghatározott időpontban a kötelezettségszegés fennállt-e,[33] és az eljárást nem teszi okafogyottá az a tény, hogy utóbb akár a vonatkozó nemzeti jogi, akár a vonatkozó uniós jogi szabály megváltozik és a normakollízió megszűnik.[34] Az uniós joggal ellentétes nemzeti jog szabályának ex tunc hatályú alkotmánybírósági megsemmisítése ugyanakkor azt a kérdést is felveti, hogy a normakollízió az indokolással ellátott véleményben megjelölt időpontban fennállt-e egyáltalán. Az Abtv. 45. § (4) bekez-
- 3/4 -
dése kifejezetten lehetővé teszi az ex nunc hatályú megsemmisítés mint főszabály alkalmazásától való eltérést, ha azt "az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja". Figyelemmel arra, hogy a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatának kezdeményezésére egyebek között a Kormány is jogosult, legalábbis felvethető annak a lehetősége, hogy adott esetben a Kormány szempontjából "különösen fontos érdeknek" minősülhet egy már folyamatban lévő kötelezettségszegési eljárásban az Európai Bíróság marasztaló ítéletének elkerülése.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata ugyanakkor következetes abban a kérdésben, hogy a "nemzetközi szerződésbe ütközés" vizsgálatára nem általában a nemzetközi jog (vagy éppen az uniós jog) bármely forrása esetén, hanem kifejezetten nemzetközi szerződésbe ütközés esetén van lehetőség. Ezt a megközelítést támasztja alá a 3455/2022. (X. 28.) AB végzés is, amelyben az Alkotmánybíróság elvi éllel szögezte le, hogy az irányelvek (hasonlóan az uniós jog egyéb másodlagos jogforrásaihoz) az Alkotmánybíróság hatásköreinek gyakorlása szempontjából nem tekinthetőek nemzetközi szerződésnek.[35] A másodlagos (pontosabban, az Európai Unió intézményei által alkotott) uniós jog fő jellemzője, hogy azt nem a nemzetközi jog alanyai (azaz az Európai Unió tagállamai) alkotják. Éppen ezen sajátosság miatt kérdéses, hogy vajon hasonló következtetésre jutna-e az Alkotmánybíróság akkor, ha egy indítványozó a nemzetközi jog nem nemzetközi szerződéses (hanem például szokásjogi, vagy ius cogens) forrásába ütközést állítana. Miközben észszerű érvek szólnak amellett, hogy ezen nemzetközi jogforrások nem tekinthetőek "nemzetközi szerződésnek", ugyanakkor egy teleologikus (a nemzetközi szerződésbe ütközés, mint alkotmánybírósági eljárás céljából kiinduló) értelmezéssel akár az a megközelítés is indokolható lehet, hogy az Alaptörvény Q) cikk (2) és (3) bekezdéséből egyenesen következően az Alkotmánybíróság feladata nem a nemzetközi szerződésekkel, hanem a "nemzetközi joggal" való összhang biztosítása - a másodlagos uniós jog vizsgálhatóságának elsődleges akadálya éppen ezért valójában nem az, hogy ezen jogforrások nem minősülnek nemzetközi szerződésnek, hanem az, hogy nem minősülnek nemzetközi jognak.
Az Abtv. 32. § (2) bekezdéséből következően a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatának kezdeményezésére jogosultak köre limitált:[36] privilegizált eljáráskezdeményezési joggal rendelkezik az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kormány, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész és az alapvető jogok biztosa - akik/amelyek egyéni érintettségtől vagy konkrét, folyamatban lévő eljárástól függetlenül bármely jogszabályi rendelkezés nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát kezdeményezhetik. Ezen privilegizált indítványozói körből ténylegesen csak az országgyűlési képviselők egynegyede (8 alkalommal, elsősorban 2018 után) és az alapvető jogok biztosa (10 alkalommal, elsősorban 2012-2013-ban, Szabó Máté hivatali idejében) élt a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatának kezdeményezésével.[37]
"Kvázi privilegizált" indítványozónak tekinthető az a bíró, aki az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során alkalmazott jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát kezdeményezheti - ebben az esetben ugyanis már az Abtv. érdemben szűkíti az Alkotmánybíróság vizsgálatának fókuszát.[38] Feltehetően a jogalkotói következetlenségre vezethető vissza, hogy az Abtv. 25. §-a szerinti (alaptörvény-ellenességet állító) bírói kezdeményezések elintézési határideje az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontjából következően 90 nap, addig az Abtv. 32. §-a szerinti (nemzetközi szerződésbe ütközést állító) bírói kezdeményezések az Alkotmánybíróság hatásköreinek gyakorlása szempontjából határidő nélküliek. Annál is inkább problematikus mindez, mert az Alkotmánybíróság vizsgálatának fókusza szempontjából nincs számottevő különbség az Abtv. 25. §-a alapján előterjesztett, az Alaptörvény Q) cikkének sérelmét állító bírói kezdeményezés és az Abtv. 32. §-a alapján előterjesztett, egy konkrét nemzetközi szerződés megsértését állító bírói indítvány között. Jó példája ennek a kettősségnek a 14/2021. (IV. 23.) AB határozat, ahol az Alkotmánybíróság egy magyar jogszabály Hontalan személyek jogállásáról szóló egyezménybe mint nemzetközi szerződésbe ütközését vizsgálta az Abtv. 32. §-a alapján, az Alkotmánybíróság pedig vizsgálata során maga is épített a 6/2015. (II. 25.) AB határozat megállapításaira, amelynek indítványozó bírája az Abtv. 25. §-a alapján az Alaptörvény Q) cikkének sérelmét állította, ugyancsak a Hontalan személyek jogállásáról szóló egyezményre hivatkozással. Kívánatosnak tartanánk éppen ezért, hogy az Alkotmánybíróságra azonos, jogilag egyaránt kötelező határidők vonatkozzanak az Abtv. 25. §-a és az Abtv. 32. §-a alapján előterjesztett bírói kezdeményezések esetében - annál is inkább, mert mindkét eljárástípus alapját egy folyamatban lévő (az Alkotmánybíróság döntésének meghozataláig felfüggesztett) bírósági eljárás képezi. Bizonyos elemében ugyanakkor a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata szélesebb jogkört biztosít az Alkotmánybíróság és az indítványozók számára, mint az Abtv. 25. §-a szerinti bírói kezdeményezés. Az Abtv. 32. §-a szerinti eljárásra ugyanis nem vonatkozik az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése szerinti költségvetési hatásköri korlátozás, az ugyanis csak az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjában foglalt hatáskörökre terjed ki, a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata pedig az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés f) pontján alapul.[39]
Annak sincs végezetül akadálya, hogy az Alkotmánybíróság bármely eljárása során hivatalból végezze el valamely jogszabályi rendelkezés nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát. Ugyanakkor az, hogy az Alkotmánybíróság gyakorolja-e az ex officio eljárás jogát, minden esetben az Alkotmánybíróság "saját döntésétől függ, amelynek meghozatala során az eset körül-
- 4/5 -
ményeit, a kérdéses kollízió súlyát és következményeit egyaránt figyelembe veszi".[40]
A fentiekből következően az indítványozók köre vonatkozásában a szabályozásnak az a sajátossága, hogy a természetes és jogi személyeket teljes mértékben kizárja a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata indítványozásának lehetőségéből. Miközben nincs elvi akadálya annak, hogy a természetes és jogi személyek számára a jogalkotó akár az Abtv. 26. § (1) bekezdése, akár az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti közvetlen panaszhoz hasonló módon biztosítsa a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatának kezdeményezését, mégis, praktikus érvek szólnak ez ellen: nevezetesen az, hogy az alkotmányjogi panasz intézménye egyébként is csak "Alaptörvényben biztosított jog" sérelme esetén nyújthat jogvédelmet a természetes és jogi személyek számára, miközben ilyen jellegű tartalmi szűrő a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata során (már csak a nemzetközi szerződések sokszínűsége miatt is) elképzelhetetlen.
Az Alkotmánybíróság vizsgálati módszere a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata során nem egységes és nem következetes. Az Alkotmánybíróság vizsgálata az esetek többségében nem nyúlik túl a hivatkozott nemzetközi szerződés rendelkezéseinek nyelvtani értelmezésén, amelyhez az Alkotmánybíróság olykor felhasználja az adott nemzetközi szerződéshez készített magyarázó jelentéseket (Explanatory report) is.[41] Ez a megközelítés abban az értelemben mindenképp magyarázható, hogy az Alkotmánybíróság nyilvánvalóan nem lehet tisztában valamennyi nemzetközi egyezményre irányadó valamennyi jogértelmezés és joggyakorlat relevanciájával - ugyanakkor azonban szükségképpen azt is eredményezi, hogy az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata során csak a nyilvánvalóan súlyos nemzetközi szerződésbe ütközéseket fogja nagy bizonyossággal megállapítani.
Az Alkotmánybíróság által vizsgált "nemzetközi szerződésbe ütközések" során legnagyobb számban az EJEE-t [azon belül is különösen a tisztességes eljáráshoz való jogot (6. cikk), a hatékony jogorvoslathoz való jogot (13. cikk) és a tulajdonhoz való jogot (első kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikk) hívták fel a legnagyobb számban az indítványozók. Az Alkotmánybíróság által 2023 áprilisáig lefolytatott 74 olyan eljárásban, ahol a határozat vagy végzés rendelkező részében kifejezetten megjelenik a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára vonatkozó utalás, az indítványozók 45 esetben az EJEE valamely rendelkezésének sérelmét állították (amelyből 14 esetben az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálatot is lefolytatott, további öt esetben pedig az ún. harangkötélelvnek[42] megfelelően az Alkotmánybíróság, miután már megállapította a vizsgált jogszabályi rendelkezés Alaptörvénybe vagy nemzetközi szerződésbe ütközését, nem folytatta tovább a vizsgálatát).[43] Relatíve nagy számban (összesen 17 alkalommal) hívták fel az indítványozók az Európai Unió valamely nemzetközi szerződéses eredetű jogi normáját (amelyek, mint ahogyan arra korábban már utaltunk, az Alkotmánybíróság hatásköreinek gyakorlása szempontjából nemzetközi szerződésnek tekinthetőek), anélkül azonban, hogy az Alkotmánybíróság akár egyetlen esetben is érdemi vizsgálatot folytatott volna le.[44] Azon nemzetközi szerződések esetében ugyanakkor, amelyeket az indítványozók csak egy-két kivételes alkalommal jelöltek meg, arányaiban nagy számban került sor érdemi vizsgálat lefolytatására.[45] Érdekes megemlíteni, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlatában egyetlen olyan eset sem található, amikor az Alkotmánybíróság olyan nemzetközi szerződésbe ütközést vizsgált volna, amely nemzetközi szerződésre az indítványozó nem hivatkozott. Jóllehet az Abtv. 32. §-a lehetővé teszi az Alkotmánybíróság számára a nemzetközi szerződésbe ütközés hivatalbóli vizsgálatát, azonban a hivatalbóli vizsgálat tényleges korlátja, hogy az Alkotmánybíróságnak a hivatalbóli vizsgálat szükségességét az indítványban foglaltak alapján kell észlelnie - ekként áttételesen az indítványhoz kötöttség elve itt érvényesül. Az indítványhoz kötöttség elve[46] az Alaptörvény 24. cikk (4) bekezdése alapján ugyan csak arra terjed ki, hogy "mit" vizsgálhat az Alkotmánybíróság, ám a tényleges alkotmánybírósági gyakorlat az indítványhoz kötöttség elvét arra is vonatkoztatja, hogy az Alkotmánybíróság kizárólag azon jogi érvelés mentén folytatja le a vizsgálatát, amit az indítványozó állít, és a vizsgálatot nem terjeszti ki az Alaptörvény más rendelkezéseire (vagy éppen más nemzetközi szerződésekre).
Külön is megvizsgálva a nemzetközi szerződésbe ütközést állító indítványok közül azokat, amelyekben az indítványozók az EJEE egy vagy több rendelkezését, illetőleg az EJEB ítélkezési gyakorlatát jelölték meg, az alábbi következtetéseket vonhatjuk le. (i) A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatának kezdeményezésére nem jogosult, jellemzően természetes személy indítványozók által felhívott egyezménysértések esetében az Alkotmánybíróság újabb gyakorlata már csupán arra utal, hogy az Alkotmánybíróság az indítványozó ezen érvelését "a panasz indokolásának nemzetközi jogi érvkészlettel történő kiegészítéseként"[47] kezeli, vagy esetleg az indítványozó "részletesen hivatkozott az EJEB joggyakorlatára".[48] Ezeket az eseteket (az indítványozói jogosultság nyilvánvaló hiánya miatt) valójában nem is tekinthetjük nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára irányuló indítványoknak. (ii) Azokban az esetekben, ahol az indítványozó egyébként a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatának felhívására jogosult, az Alkotmánybíróság elvárása nem csupán egyes nemzetközi egyezmények, vagy éppen az EJEB ítélkezési gyakorlatának mechanikus felsorolása, hanem [a határozott kérelem Abtv. 52. § (1b) bekezdéséből fakadó, valamennyi eljárás esetében következetesen alkalmazott elv szerint] annak bemutatása, hogy a vizsgált jogszabályi rendelkezés miért ellentétes a megjelölt nemzetközi szerződéses rendelkezésekkel.[49] Mindezeket az EJEB ítélkezési gyakorlatát felhívó indítványokra vonatkoztatva, az Alkotmánybíróság megítélése szerint valamely indítvány érdemi vizsgálatának
- 5/6 -
feltétele, hogy az indítványozó bemutassa, hogy az EJEB döntéseiből következően a támadott magyar jogszabályi rendelkezés pontosan miért is ellentétes az EJEE valamely cikkével.
Az Alkotmánybíróság viszonyulása az EJEE-hez és az EJEB ítélkezési gyakorlatához nem teljesen következetes,[50] azonban az irányadó gyakorlat mentén leszűrhető néhány olyan "sarokpont", amelyek az Alkotmánybíróság eljárását jellemzik. (i) Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény értelmezése során tekintettel van a Magyarországot nemzetközi szerződés alapján terhelő kötelezettségekre.[51] (ii) Az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésből fakadó, Magyarországot terhelő kötelezettség feltárása során nemcsak a nemzetközi szerződés szövegét, hanem az annak értelmezésére feljogosított szerv joggyakorlatát is alapul veszi,[52] jóllehet döntését nem közvetlenül erre alapítja. (iii) Az Alkotmánybíróság az EJEB Magyarországgal kapcsolatos döntéseit hangsúlyosan is figyelembe veszi, különösen akkor, ha ugyanazon, már korábban a strasbourgi bírósághoz fordult indítványozó lényegileg azonos ügye kerül ismételten az Alkotmánybíróság elé.[53] (iv) Az EJEB-nek ugyanakkor nem feladata a tagállami jogszabályok absztrakt vizsgálata, azaz az EJEB és az Alkotmánybíróság vizsgálati szempontrendszere szükségképpen egymástól eltérő.[54] (v) Ha valamely jogszabály vagy éppen maga az Alaptörvény lényegileg azonos tartalmú az EJEE-ben foglalt valamely joggal, az Alkotmánybíróságnak tartózkodnia kell az olyan jogértelmezéstől, amelynek elkerülhetetlen kötelezettsége a vállalt nemzetközi jogi kötelezettség megsértése és Magyarország elmarasztalása az EJEB előtti eljárásban.[55] Hasonlóan, az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény Q) cikkéből fakadóan tartózkodnia kell attól, hogy egy, az EJEB által egyezménysértőnek nyilvánított jogi megoldást az EJEE-vel összeegyeztethetőnek értékeljen.[56] (vi) És végezetül, ahol az EJEE és az Alaptörvény lényegében szó szerint azonosan rögzít valamely jogot, az Alkotmánybíróság az alapjogok érvényesülésének minimális mércéjeként elfogadja az EJEE jogvédelmi szintjét.[57]
A fentieket az Alkotmánybíróság a 21/2018. (XI. 14.) AB határozatában az alábbiak szerint összegezte: "[a]mikor az Alkotmánybíróság az Abtv. 32. § (2) bekezdése szerinti eljárásában jár el, és vizsgálatát az Egyezményre mint nemzetközi szerződésre tekintettel végzi el, érvelését ugyanakkor nem önmagukban az EJEB egyes ítéleteire, hanem közvetlenül az Egyezményre alapozhatja. Ez még akkor is igaz, ha az egyes ügyek között adott esetben akár több, kifejezetten Magyarországgal kapcsolatos döntés is megtalálható, amelyekre az Alkotmánybíróság adott esetben figyelmet fordít. Az Alkotmánybíróság a hazai jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését mindezen szempontok figyelembevételével akkor állapíthatja meg, ha annak egyetlen lehetséges értelmezése és adott esetben mérlegelést nem tűrő alkalmazása az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdése szerinti vállalt nemzetközi kötelezettség megsértése. Minden egyéb esetben az Alkotmánybíróság feladata annak biztosítása, hogy a magyar jog kérdéses szabályának értelmezése az Alaptörvénnyel, valamint a nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettséggel is összhangban álljon."[58]
Az Abtv. 32. §-a szerinti nemzetközi szerződésbe ütközés megállapítása esetére az Alkotmánybíróság számos jogkövetkezmény alkalmazásának lehetőségét választhatja. Az Alaptörvény 24. cikk (3) bekezdés c) pontja alapján az Alkotmánybíróság megsemmisítheti a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályt, illetve az Abtv.-ben meghatározott további jogkövetkezményeket alkalmazhat.[59] Azáltal, hogy a nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabály megsemmisítésének lehetőségét maga az Alaptörvény írja elő, az Alkotmánybíróság ezzel a jogkörével a jogforrási hierarchia elvétől (azaz a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály és a nemzetközi szerződéssel ellentétesnek talált belső jogszabály egymáshoz való hierarchikus viszonyától) függetlenül bármikor élhet.[60]
Az Abtv. szerinti különös (kizárólag a nemzetközi szerződésbe ütközés esetén alkalmazható) jogkövetkezmény, hogy az Alkotmánybíróság felhívhatja a jogalkotót a nemzetközi szerződés és a magyar jog szabályai közötti ellentmondás feloldására.[61] Ez a lehetőség ugyanakkor az Abtv. alapján csak akkor áll az Alkotmánybíróság rendelkezésére, ha a vizsgálat mércéjéül szolgáló nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály a jogforrási hierarchiában azonos vagy alacsonyabb szinten helyezkedik el, mint a vizsgált belső jogszabály. Ebből azonban logikusan az is következik, hogy ha egy nemzetközi szerződés nemzetközi jogi értelemben véve kötelezi Magyarországot, ám a szerződés kihirdetése elmaradt, úgy az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát ugyan meglátásunk szerint elvégezheti, ám az Abtv. szerinti különös jogkövetkezményt nem alkalmazhatja.[62]
A nemzetközi szerződésbe ütköző jogszabályi rendelkezés megsemmisítésével szükségképpen együtt jár az alkalmazási tilalom elrendelése, az Abtv. 45. § (2) és (4) bekezdésének megfelelően. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatának megfelelően a határozat rendelkező része az Abtv. 32. §-a szerinti eljárás esetén sem tér ki a kizárólag az egyedi ügyekre vonatkozó alkalmazási tilalomra.[63] A már említett 23/2015. (VII. 7.) AB határozat ugyanakkor a megsemmisítés helyett alkalmazott jogalkotói felhívás esetén is elrendelte az alkalmazási tilalmat, ami kifejezetten ellentétesnek tűnik az Abtv. rendelkezéseivel: a jogalkotó ugyanis (elviekben legalábbis) a nemzetközi szerződés és a magyar jog szabálya közötti ellentmondást akként is feloldhatja, hogy felmondja a kérdéses nemzetközi szerződést - amely esetben az adott jogszabályi rendelkezés változatlan formában hatályban maradhat és alkalmazható lehet.
Az Alkotmánybíróság több alkalommal is élt az Abtv. 32. §-a szerinti eljárásában az alkotmányos követelmény megfogalmazásának lehetőségével is. Az alkotmányos követelmény alkalmazásának alapja ugyanakkor minden esetben maga az Alaptörvény, nem pedig a nemzetközi szerződés (ellenkező esetben "nemzetközi szerződéses követelmény" lenne a helyes elnevezés). Az alkotmányos követelmény alkalmazása számos eset-
- 6/7 -
ben indokolt, hiszen az Alkotmánybíróság feladata biztosítani a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját - amely összhang sok esetben a nem megfelelő joggyakorlat miatt (és nem pedig a szabályozás hiányosságai miatt) hiányzik. Az alkotmányos követelmények ilyen esetben mindig az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdésén alapulnak, az Abtv. 46. § (3) bekezdése értelmében ugyanis az Alkotmánybíróság a hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában megállapíthatja azokat az Alaptörvény rendelkezéseit [így a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját garantáló Q) cikket is] érvényre juttató alkotmányos követelményeket, amelyeknek a vizsgált jogszabály alkalmazásának meg kell felelniük.[64] Az alkotmányos követelmény alkalmazásának praktikus érve (az Alkotmánybíróság gyakorlatában sokszor előkerülő) "hatályos jog kíméletének elve" is.[65]
Az előzőekhez hasonló megfontolásokon alapul az ugyancsak jogkövetkezményként alkalmazott mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítása is, mely szintén az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdéséből fakad. Az Abtv. 46. § (2) bekezdés a) pontja e körben külön is lehetővé teszi annak megállapítását, hogy a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség valamely nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladat elmulasztása miatt következett be.[66]
Az Alkotmánybíróság sajátos hatásköre a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata, amely esetben az Alkotmánybíróság számára a vizsgálati mércét kivételesen nem az Alaptörvény, hanem az adott nemzetközi szerződés szövege és az ahhoz kapcsolódó, irányadó gyakorlat jelenti. A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata az Alkotmánybíróság számára megítélésünk szerint sokkal inkább lehetőséget, mintsem kényszerpályát jelent. Azáltal, hogy az Alaptörvény Q) cikke maga is alkotmányos parancsként rögzíti a nemzetközi kötelezettségek és a magyar jog összhangjának biztosítását, az Alkotmánybíróság hatásköreinek gyakorlása nem csupán az egyes egyedi ügyek gyors és megfelelő megoldását segítheti elő, hanem arra is alkalmas lehet, hogy megelőzze Magyarország valamely nemzetközi fórum (mindenekelőtt az EJEB) általi elmarasztalását. Ennek a hatáskörgyakorlásnak ugyanakkor szükségképpeni korlátja az indítványozói kör szűkreszabottsága. Jól példázza ezt a 10/2020. (V. 28.) AB határozat, ahol az Alkotmánybíróság az ügyben eljáró bíróság kezdeményezésére alkotmányos követelményt fűzött a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXCI. törvényhez (Mmtv.), ily módon biztosítva, hogy az ügyben a Kúria olyan döntést hozzon, mely összhangban áll az EJEB gyakorlatával. Az ügy érdekessége és egyben a nemzetközi szerződésbe ütközés mint alkotmánybírósági hatáskör sajátossága és korlátja, hogy amennyiben ebben az egyedi ügyben a Kúria tanácsa nem kezdeményezte volna az Alkotmánybíróság eljárását, hanem az Mmtv. rendelkezéseinek mechanikus alkalmazásával elutasította volna a felperes magánszemély keresetét, egy ezt követően a magánszemély által előterjesztett alkotmányjogi panasz alapján az Alkotmánybíróság - objektív, hatásköri okokból - szinte bizonyosan elutasította (esetleg visszautasította) volna az alkotmányjogi panaszt. A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata éppen ezért, bár lehetőséget teremt az Alkotmánybíróság számára, ezen lehetőség nem korlátlan és nem előfeltétel nélküli: korlátja az indítványhoz kötöttség és az eljárásra vonatkozó szabályozás (mindenekelőtt az indítványozói jogosultság), előfeltétele pedig az, hogy az indítványozók helyesen ismerjék fel azokat az egyedi problémákat, amelyekben felmerülhet a magyar jog valamely szabályának nemzetközi szerződésbe ütközése. Jelen tanulmány ezen korlátok és előfeltételek gyakorlati értelmezéséhez próbált hozzájárulni. ■
JEGYZETEK
[1] Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdés.
[2] Ezen "jelző nélküliségre" utalva nevezi Blutman László az Alkotmánybíróság ezen hatáskörét a "kvázi-monista szemlélet zárványának". Blutman László: A nemzetközi jog joghatásai az alkotmánybírósági eljárásokban. Jogelméleti Szemle 2014. 3. sz. 21. o.
[3] Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) 23. § (4) bekezdése szerinti hatáskör.
[4] Ilyen vizsgálat alapján egyaránt képezheti az Abtv. 24. §-a szerinti utólagos normakontroll; a 25. § szerinti bírói kezdeményezés; vagy a 26. § (1) és (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz.
[5] Az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó Abtv.-rendelkezések kommentárját l. Láncos Petra Lea: A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata. In: Az alkotmánybírósági törvény kommentárja (szerk. Zakariás Kinga). Pázmány Press, Budapest 2022. 387-396. o. A nemzetközi jog magyar joggyakorlatra (így az Alkotmánybíróság gyakorlatára is) gyakorolt hatását átfogóan, jelen tanulmány fókuszánál lényegesen tágabban vizsgálta: Blutman László - Csatlós Erzsébet - Schiffner Imola: A nemzetközi jog hatása a magyar joggyakorlatra. HVG-ORAC, Budapest 2014.
[6] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés f) pontja alapján a jogszabályok vizsgálatát az indítványozók kezdeményezésére, illetve bármely eljárása során hivatalból végzi.
[7] L. a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) 41/D. §-át, különösen annak (5) bekezdését.
[8] Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdés: "A Kúria [...] biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, a bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz."
[9] L. például: 3207/2021. (V. 19.) AB végzés, Indokolás [20].
[10] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve.
[11] Különösen az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdése, melynek értelmében "Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját."
[12] Abtv. 39. § (1) bekezdés: "Ha e törvény eltérően nem rendelkezik, az Alkotmánybíróság döntése mindenkire nézve kötelező."
[13] Csak a példa kedvéért, az Abtv. 64. § e) pontja alkalmazásával utasította vissza részben az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosának indítványát a 3132/2013. (VII. 2.) AB határozatában, l. a határozat Indokolásának [22] bekezdését.
[14] Az eljáró bíróság maga határozza meg hatáskörének terjedelmét. Csak a példa kedvéért: Kovács Péter: A nemzetközi jog fejlesztésének lehetőségei és korlátai a nemzetközi bíróságok joggyakorlatában. PPKE JÁK, Budapest 2010. 91. o.
[15] Az Alaptörvény Q) cikkére vonatkozóan lásd például: Sulyok Gábor: A nemzetközi jog és a belső jog viszonyának alaptörvényi szabályozása. Jog-Állam-Politika 2012. 1. sz. 17-60. o.
[16] A szerződések jogáról szóló 1969. évi bécsi egyezmény, 27. cikk, magyarul kihirdette: 1987. évi 12. törvényerejű rendelet.
[17] Az indítványozó az egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról, illetve módosításáról szóló 2010. évi XC. törvény 9. § (3) bekezdés a) pontja nemzetközi szerződésbe ütközését, illetőleg alaptörvény-ellenességét állította. A támadott szabályozás értelmében a (fő)jegyzőkre is vonatkozott a munkaviszony megszűnésével összefüggő bevételekre (leegyszerűsítve, a végkielégítésekre) vonatkozó különadó-fizetési kötelezettség, az állami vezetőkhöz hasonlóan.
- 7/8 -
[18] 3157/2018. (V. 16.) AB határozat, Indokolás [25]-[26].
[19] L. különösen a 2005. évi L. törvény 10. § (1) bekezdés a) és b) pontjait. Ezt nevezi Molnár Tamás "egyszerűsített transzformációs technikának". Molnár Tamás: A nemzetközi jog és a magyar jog viszonya. In: Internetes Jogtudományi Enciklopédia (szerk. Jakab András - Fekete Balázs). http://ijoten.hu/szocikk/a-nemzetkozi-jog-es-a-magyar-jog-viszonya (2018), [56].
[20] L. például: 12/2002. nemzetközi szerződés a külügyminisztertől: Megállapodás a Magyar Köztársaság Kormánya és a Horvát Köztársaság Kormánya között a tudományos és technológiai együttműködésről. Magyar Közlöny 2002. évi 167. sz.
[21] Csak a példa kedvéért: Magyarország 2002. február 5. napja óta részese az ENSZ Tengerjogi Egyezményének, anélkül, hogy az Egyezmény akár kihirdetésre, akár közzétételre került volna a magyar jogban. A talán legismertebb ilyen "anomália" a Nemzetközi Büntetőbíróság Statútumának elmaradó kihirdetéséhez kapcsolódik. A téma bőséges hazai szakirodalmából csak a példa kedvéért l. Kovács Péter: Miért nincs még kihirdetve a Római Statútum? Gondolatok a Római Statútum és az Alaptörvény összeegyeztethetőségének egyszerűségéről. Állam- és Jogtudomány 2019. 1. sz. 69-90. o.
[22] Jelen tanulmány kéziratának készítése idején a hazai szakirodalom egyik visszatérő kérdése éppen az, hogy vajon letartóztathatná-e Magyarország Vlagyimir Putyin orosz elnököt a Nemzetközi Büntetőbíróság elfogatóparancsa alapján akkor, ha Magyarország részese a Római Statútumnak, ám a Statútum kihirdetésére mind a mai napig nem került sor.
[23] Az Abtv. 46. § (2) bekezdés c) pontja értelmében a jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha a jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos. Jelen esetben az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdéséből következik a nemzetközi szerződés kihirdetésének kötelezettsége, mely kihirdetés elmaradása bizonyosan "lényeges" hiányosságnak minősíthető.
[24] A valamely jogszabály hatálybalépését megelőzően benyújtott alkotmányjogi panasz időelőttiségére vonatkozóan lásd például: 3053/2013. (II. 28.) AB végzés, Indokolás [14].
[25] Abtv. 64. § e) pont.
[26] Az Abtv. 57. § (2) bekezdése értelmében "Az Alkotmánybíróság nyilatkozattételre hívhatja fel [...] azt a bíróságot, hatóságot, más állami szervet, az Európai Unió intézményét vagy nemzetközi szervet, amelynek megkeresése a kérelem elbírálásához szükséges."
[27] Az Ügyrend 67. § (2) bekezdés e) pontja értelmében okafogyottá válik az indítvány, ha "az eljárás folytatására okot adó körülmény már nem áll fenn, illetve az indítvány egyéb okból tárgytalanná vált".
[28] L. a szerződések jogáról szóló 1969. évi bécsi egyezmény 2. cikk (1) bekezdés a) pontját.
[29] 2/2019. (III. 5.) AB határozat, Indokolás [18].
[30] 3297/2020. (VII. 17.) AB végzés, Indokolás [18].
[31] EUMSz. 260. cikk (1) bekezdés.
[32] EUMSz. 260. cikk (2) bekezdés.
[33] L. például: Szabó Marcel - Gyeney Laura - Láncos Petra Lea - Pünkösty András (szerk.): Az Európai Unió jogának alapjai. Pázmány Press, Budapest 2021. 271. o.
[34] C-715/17., C-718/17. és C-719/17. sz. egyesített ügyek, Bizottság kontra Lengyelország, Magyarország és Csehország, 2020. április 2-i ítélet, ECLI:EU:C:2020:257.
[35] 3455/2022. (X. 28.) AB végzés, Indokolás [14].
[36] A jogosultak köre megváltozott az Abtv. hatálybalépésével. A változás irányát és egyes elemeit áttekinti: Láncos: i. m. 390. o.
[37] 2023. április végéig. Az adatok forrása: saját gyűjtés, az Alkotmánybíróság hivatalos honlapjának keresőmotorja segítségével.
[38] Az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát bírói indítványra 2023. április végéig 32 esetben végezte el (beleértve az indítványok visszautasítását is).
[39] 3146/2016. (VII. 22.) AB határozat, Indokolás [16].
[40] 36/2013. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [26].
[41] L. például: 3023/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [32]-[35].
[42] A harangkötélelv elnevezése arra utal, hogy ha a harangot már a kötél első meghúzása is megszólaltatja, akkor nincs szükség a kötél ismételt meghúzására. Alkotmányjogi értelemben az elv azt jelenti, hogy amennyiben a vizsgált jogszabály vagy bírói döntés alaptörvény-ellenessége (vagy nemzetközi szerződésbe ütközése) egy okból megállapítható, akkor már szükségtelen a vizsgálat további folytatása. Kovács Péter: Gondolatok és emlékek az alkotmánybíráskodásról és a legcsendesebb alkotmánybíróról. In: Cooperatrici Veritatis - Ünnepi kötet Tersztyánszkyné Vasadi Éva 80. születésnapja alkalmából. Pázmány Press, Budapest 2015. 327-328. o. A harangkötélelv alkalmazása alóli ritka kivételek egyike a 36/2013. (XII. 5.) AB határozat, amelyben az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a vizsgált szabályozás alaptörvény-ellenes és ugyanakkor nemzetközi szerződésbe ütköző is volt. Ezen határozat további érdekessége, hogy a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára hivatalból került sor, tekintettel arra, hogy az indítványozók nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatának kezdeményezésére nem voltak jogosultak.
[43] Egyes esetekben az indítványozók több nemzetközi szerződést is felhívtak beadványukban, így az eljárások száma értelemszerűen alacsonyabb, mint a felhívott nemzetközi szerződések összesített száma. Az adatok forrása: saját gyűjtés, az Alkotmánybíróság hivatalos honlapjának keresőmotorja segítségével. Megjegyzendő, hogy számos esetben az indítványozók egyaránt állítják valamely jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességét és nemzetközi szerződésbe ütközését is. Ilyen esetekben, amennyiben a harangkötélelv (például az indítvány elutasítására tekintettel) nem kerül alkalmazásra, úgy az Alkotmánybíróság jellemzően egymástól elkülönítve folytatja le az alaptörvény-ellenességi és a nemzetközi szerződésbe ütközésre irányuló vizsgálatot. A kevés kivételre példa: 41/2012. (XII. 6.) AB határozat; 3046/2013. (II. 28.) AB határozat.
[44] A pontosság kedvéért említést érdemel, hogy ennek oka az esetek jelentős részében az volt, hogy az indítványozók (javarészt természetes személyek) a nemzetközi szerződésbe ütközés mint eljárás kezdeményezésére sem rendelkeztek indítványozói jogosultsággal.
[45] Csak a példa kedvéért: a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (5 említés, ebből 3 érdemi vizsgálat), a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény (3 említés, mind érdemi vizsgálat), az Aarhusi egyezmény (2 említés, mind érdemi vizsgálat), a Gyermek jogairól szóló egyezmény (2 említés, mind érdemi vizsgálat) és a Hontalan személyek jogállásáról szóló egyezmény (2 említés, mind érdemi vizsgálat) azok a nemzetközi szerződések, amelyeket az indítványozók egynél több esetben hívtak fel. Az adatok forrása: saját gyűjtés, az Alkotmánybíróság hivatalos honlapjának keresőmotorja segítségével.
[46] L. például: Chronowski Nóra: A korlátozott alkotmánybíráskodásról. In: A világ mi magunk vagyunk... Liber Amicorum Imre Vörös. HVG-ORAC, Budapest 2014. 72. o.
[47] 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [125].
[48] 3386/2022. (X. 12.) AB végzés, Indokolás [8].
[49] L. például: 3087/2022. (III. 10.) AB határozat, Indokolás [27]: "A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata körében az indítvány nem tartalmaz az Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pontja szerinti indokolást, hanem alkotmánybírósági határozatból idéz, és EJEB határozatokat foglal össze."
[50] A többféle megközelítés összefoglaló bemutatását l. Blutman László: Törésvonalak az Alkotmánybíróságon: mit lehet kezdeni a nemzetközi joggal? Közjogi Szemle 2019. 3. sz. 1-9. o. Kifejezetten az Alkotmánybíróság és az EJEB ítélkezési gyakorlata közötti kapcsolatot vizsgálja Szabó Marcel: Az Alkotmánybíróság és az Emberi Jogok Európai Bíróságának kapcsolata. In: Az alkotmánybírósági törvény kommentárja (szerk. Zakariás Kinga). Pázmány Press, Budapest 2022. 99-107. o.
[51] 2/2019. (III. 5.) AB határozat, Indokolás [38].
[52] 3157/2018. (V. 16.) AB határozat, Indokolás [21].
[53] 10/2020. (V. 28.) AB határozat, ahol a bírói kezdeményezésre okot adó ügy felperese éppen az a magánszemély volt, akinek az egyedi ügyében eljárva az EJEB korábban már megállapította az EJEE megsértését.
[54] 10/2020. (V. 28.) AB határozat, Indokolás [21].
[55] 36/2013. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [28].
[56] 32/2014. (XI. 3.) AB határozat, Indokolás [52].
[57] 32/2012. (VII. 4.) AB határozat, Indokolás [41].
[58] 21/2018. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [16].
[59] A megsemmisítés jogkövetkezményével élt az Alkotmánybíróság például a 32/2014. (XI. 3.) AB határozatában.
[60] Érdekes megemlíteni, hogy Blutman László eltérően látja a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály és a vizsgált magyar jogi norma egymáshoz való viszonya alapján a megsemmisítés lehetőségét, az Abtv. 42. § (2) bekezdése alapján. Álláspontom szerint azonban az Abtv. az Alaptörvény által megteremtett megsemmisítés lehetőségét ugyan kötelezővé teheti [Abtv. 42. § (1) bekezdés], ám el nem veheti, különben az Abtv. 42. § (2) bekezdése az Alaptörvénnyel lenne ellentétes. Blutman érvelését l. Blutman: A nemzetközi jog joghatásai... 21. o. Jelen írással azonos álláspontot képvisel: Láncos Petra Lea: Nemzetközi szerződésbe ütközés megállapítása, megsemmisítés, felhívás az ellentét feloldására. In: Zakariás (szerk.): i. m. 475. o.
[61] Ezzel a lehetőséggel élt az Alkotmánybíróság például a 23/2015. (VII. 7.) AB határozatban.
[62] Érdekes megemlíteni, hogy a 23/2015. (VII. 7.) AB határozatban az Alkotmánybíróság az EJEE, mint törvénnyel kihirdetett nemzetközi szerződés, és az egyházi elismerésről és az egyházi jogi személyek jogállásának és működésének sajátos szabályairól szóló 295/2013. (VII. 29.) Korm. rendelet ütközésekor is a jogalkotó felhívása mellett döntött, ami legalábbis ellentétesnek tűnik az Abtv. rendelkezéseivel. Erre utal Salamon László alkotmánybíró határozathoz fűzött különvéleményének [72] pontja is.
[63] 36/2013. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [62].
[64] 14/2021. (IV. 23.) AB határozat, Indokolás [23].
[65] Alkotmányos követelményt mondott ki az Alkotmánybíróság például a 10/2020. (V. 28.) AB határozatban is.
[66] Ezzel a lehetőséggel élt például az Alkotmánybíróság a 21/2018. (XI. 14.) AB határozatában, l. különösen az Indokolás [55] bekezdését.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi tanár (PPKE JÁK).
[2] A szerző főtanácsadó (Alkotmánybíróság).
Visszaugrás
