A klasszikus hatalmi ágak között a törvényhozó hatalomban a - hatalompolitika, pártpolitika, az angol kifejezés szerinti "politics" értelemben vett - politika szerepe egyértelmű és meghatározó. E hatalmi ág kulcsintézménye, a parlament a modern társadalmakban pártalapon szerveződik, pártfrakciókra tagozódik. Ugyanakkor a bírói hatalmi ágban a pártpolitikának ideálisan nem lehet szerepe, a bíró kizárólag a jogszabályok és a történeti tényállás, illetve ezek értelmezése alapján hozza meg döntését. Ha a pártpolitikai preferenciák, különösen, ha a hatalompolitikai nyomás ezt befolyásolja, az egyértelműen rendkívül súlyos anomáliaként értelmezhető jogállami keretek között. A politikai akarat tehát csak joggá transzformálva hathat a bíróságok tevékenységére, azzal, hogy nem minden politikai akarat transzformálható joggá a jogrendszer szerkezeti sérülése nélkül.
A hatalmi ágak Montesquieu-höz köthető hármas tagolását a klasszikus német jogfilozófiának - a kontinentális jogrendszerekben jól alkalmazható - dichotóm distinkciójára vetítve azt találjuk, hogy a törvényhozó hatalom jogalkotó, a bírói jogalkalmazó feladatot lát el. Ebben a formális struktúrában elsődlegesen (de nem kizárólagosan) a parlament az, amely a politikai akaratot joggá transzformálja a törvényalkotás során. Az így alkotott törvények aztán a bíróságokat is kötik. A végrehajtó hatalom, amelybe a közigazgatás egyértelműen besorolható (egyesek azonosítják is azzal), e tekintetben középen helyezhető el. Egyaránt van jogalkotó és jogalkalmazó funkciója, ráadásul mindkét tekintetben, legalábbis mennyiségileg (a megalkotott jogszabályok száma és hossza, a jogalkalmazó egyedi határozatok száma) jóval a másik két hatalmi ág fölött teljesít. Ezenfelül a közigazgatás meghatározó mértékben végez jogi relevanciával nem bíró tevékenységet, illetve olyan tevékenységet, amelyet bár lehet jogalkalmazásként értelmezni, lényege mégsem ez, hanem a közszolgáltatások szervezése.
A végrehajtó hatalmi ág sajátossága a politika jelenlétét tekintve tehát annak ambivalens, kettős volta. A politika egyértelműen jelen van a közigazgatásban, ugyanakkor legalább ilyen jelentős mértékben van jelen a politikával, "politikai"-val gyakran szembeállított szakértelem. Ez a kettősség az állami működés kezdeteitől azonosítható a közigazgatásnak megfeleltethető szférában.[2] Más kérdés, hogy a "politikai" korábban egybeesett az uralkodói akarattal, míg a modern demokratikus államokban a politikai elemet az állampolgárok által választott, illetve az állampolgári akarattól függő réteg jeleníti meg. Történetileg a szakértelem is jelentősen átalakult, ám ennek mindvégig meghatározó eleme volt az írástudás, amely a papság mellett hosszú ideig csak az állami hivatalnokok körében volt jellemző. A modern közigazgatás kialakulásával egyre meghatározóbbá vált a jogi szakértelem szerepe, ami a kontinentális Európában a mai napig jelentős. Számos, különösen a német állami-közigazgatási-államtudományi modellt követő országban mindmáig ez az a tudás, amelyet az ún. generalista, vagyis a közigazgatás bármely területén alkalmazható általános kompetenciákkal azonosítanak, s aminek birtokában különösen nagy valószínűséggel tölthet be valaki vezető közigazgatási pozíciót. Az állami tevékenység kiterjedése, a közszolgáltatások körének bővülése, a jóléti állam megjelenése elsősorban a közigazgatás feladatainak bővülését jelentette.[3] Ezek pedig további, magas fokú, azonban speciális szaktudást kívántak meg. Az egészségügyi, oktatási, kulturális vagy útügyi igazgatás, az energetikai rendszerekkel kapcsolatos és egyéb állami feladatok nyilvánvalóan magas fokú, egyetemi végzettséget igénylő, speciális kompetenciákat követelnek meg.
Történetileg tehát állandónak tekinthető a "politikai" és a "szakértelem" együttes jelenléte a közigazgatásban, illetve korábban az ennek nagyjából megfeleltethető szférában. Ugyanakkor "politika" és "szakértelem" tartalma, illetve ezek egymáshoz való viszonya jelentősen átalakult az évszázadok során.[4]
Az alábbiakban a politika és a szakértelem viszonyát a közigazgatásban három aspektusból vizsgáljuk. Előbb a szervezeti felépítés, majd a működés, végül a személyi állomány aspektusából. Ezt a hármas felosztást a hazai szakirodalomban Lőrincz Lajos alkalmazta szisztematikusan,[5] aki maga is elmélyülten foglalkozott a politika és közigazgatás viszonyával.[6] Ugyanakkor ez a tagolás jól igazodik a nemzetközi szakirodalom megközelítésmódjaihoz is. Az elemzésben a nemzetközi szakirodalomban is fellelhető, a modern politikai rendszereket jellemző általánosítható ideálokra és gyakorlatra is utalunk, ám - ezek fényében is - elsősorban a hazai gyakorlatot vizsgáljuk. Zárásként pedig megkíséreljük összefoglalni, hogy mi mondható el a politikának a közigazgatásban játszott szerepéről.
- 9/10 -
A közigazgatás csúcsán általában politikai vezetőket találunk. A közigazgatás feladata ugyanis tradicionálisan elsődlegesen a hatalmon lévők akaratának a végrehajtása, illetve általában a döntések meghozatalában történő segédkezés is. A közigazgatás felépítése is elsődlegesen ezt a célt szolgálja. A szigorú hierarchia, az úgynevezett lineáris szervezeti struktúra, ami a Max Weber által leírt bürokratikus szervezetnek is egyik meghatározó jellemzője,[7] biztosítja a legnagyobb mértékben, hogy a csúcson lévők akarata érvényesüljön, a fentről jövő utasítások mintegy végigfolyjanak a hierarchián a legalsóbb szintekig, ahol az effektív végrehajtás zajlik. A bürokratikus szervezet másik meghatározó eleme, a merev szabálykövetés is hasonló célt szolgálhat. Az egyedi utasítások mellett általános utasításokkal, szabályzatokkal, a közigazgatás esetében jogszabályokkal is irányítható a szervezet. A magas szintű vagy gyakorta "betanított" jogi szaktudás elsősorban ezért olyan magasra értékelt a legtöbb közigazgatási rendszerben. A közigazgatás tipikusan bürokratikus felépítése tehát különösen jól szolgálja, hogy a szervezet élén álló politikus akarata érvényesüljön.
A közigazgatás politikai vezetése jól megragadható a központi közigazgatásban. Az elnöki kormányforma esetében, amelynek legismertebb példája az Egyesült Államok, az állampolgárok által választott elnök a végrehajtó hatalom feje, és ő nevezi ki a meghatározó közigazgatási szervek vezetőit, akik személyes bizalmát is élvezik. A parlamentáris kormányforma ettől annyiban tér el, hogy a végrehajtó hatalom élén a kormány (egyre inkább a kormányfő) áll. A kormány megbízatása ilyenként nem közvetlenül a választóktól ered, ám így is a választói akarattól függ, mivel a választott parlament bizalmát kell élveznie.
A közigazgatás felől nézve ezt a demokratikus megoldást, a hatalom és alávetettség sajátos ciklusa rajzolódik ki. A közigazgatás csúcsvezetői a választók, az állampolgárok döntésének vannak kiszolgáltatva. A közigazgatás választott politikai vezetőit szolgálja. Konkrét esetekben ugyanakkor ez a közigazgatás dönt az állampolgárok ügyeiben. Olyan döntések ezek, amelyek majd mindenkit érinthetnek, s amelyek húsbavágók lehetnek az állampolgárok számára: támogatások, segélyek kiutalása, engedélykérelmek elbírálása, közszolgáltatási területen, oktatásban, egészségügyben hozott döntések, szabálysértési és bírságeljárások stb.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
