A Ket. (2004. évi CXL. törvény) és a Ket-Novella (2008. évi CXI. törvény) megítélése nem egységes a közigazgatási jogtudomány képviselői között: egyesek megbékéltek a jelenlegi szabályozási koncepcióval, mások éles kritikával illetik mindkét jogszabályt.
Jelen írásunk célja a közigazgatási hatósági eljárás koncepcionális szempontú vizsgálata, különös tekintettel az eljárás egyszerűsítésére, az adminisztratív terhek csökkentésére.
A közigazgatási jog sokáig a jogalkotás és a jogtudomány mostohagyermekeként, a modern polgári államok kodifikációs táptalaján fejlődve a XIX. század második felétől indult jelentős fejlődésnek. A modern államok jogrendszerében először a büntető-, valamint a polgári anyagi jog elválasztására és kodifikációjára került sor a XVIII. század végétől pl. Allgemeines Landrecht (1794), Code Civil (1804) az osztrák majd a német BGB (1811 és 1896), majd ezt követően a gyakorlatban egyébként már létező eljárások törvénybe foglalására is sor került, pl. Code de procédure civile (1806), osztrák polgári perrendtartás (1895), a német polgári perrendtartás (1877).
Az egységes közigazgatási eljárásjog létrejötte kapcsán az első lépést a közigazgatási és a bírósági tevékenység egymástól történő elválasztása jelentette, a bírói hatalom gyakorlásáról szóló 1869. évi IV. törvénycikk, amely deklarálta, hogy "Az igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülöníttetik. Sem a közigazgatási, sem a bírói hatóságok egymás hatáskörébe nem avatkozhatnak." Az egységes közigazgatási eljárás kialakulásának alapját mégsem ez, hanem az 1875-ben felállított osztrák közigazgatási bíróság judikatúrája, illetve az 1925. évi osztrák közigazgatási eljárási törvény (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz, a továbbiakban: AVG). képezte. Az említett osztrák törvények nem terjedtek futótűzként ugyan Európában, mégis jelentőséggel bírtak, hiszen például az előbbi mintájára hazánkban is felállításra került a pénzügyi közigazgatási bíróság (1883. évi XLIII. tc.), majd 1896-ban az önálló közigazgatási bíróság (1896. évi XXVI. tc.) is, majd pedig részben az AVG mintájára - többek között Magyary Zoltán, Valló József, Szitás Jenő áldásos tevékenységének köszönhetően1 - 1957-ben elfogadásra került az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (továbbiakban: Et.).
Az Et. a maga idejében rendkívüli előrelépést jelentett a magyar közigazgatási eljárásjog fejlődésben, így nem véletlen, hogy jól kimunkált jogszabályként funkcionált közel fél évszázadon át, még akkor is, ha 1981-ben sor került (a továbbiakban: Áe.) az átfogó felülvizsgálatára. A felülvizsgálat elsősorban az általános és a különös eljárási szabályok egymáshoz való viszonyának problematikájára, az eljárás egyszerűsítésének, gyorsításának, korszerűsítésére irányult.2
Az 1957. évi IV. törvény más szabályozási modellt követett, mint az 1925. évi osztrák törvény, hiszen a "rugalmasan elsődleges" szabályozás kívánt lenni.3 Ennek megfelelően a szabályozási koncepció egyik legfontosabb tulajdonsága az volt, hogy a törvény rendelkezéseinek többségétől a különös eljárási normák nem térhettek el, kivéve ahol az eljárási törvény lehetőséget adott arra, hogy a maga egészében szubszidiárius legyen, vagy lehetővé tette az általa szabályozott egyes kérdésekben foglaltaktól való eltérést.
1999-ben létrejött egy kodifikációs bizottság, mely - 2001 szeptemberében részben átalakításra került - 2001. december 31-re kidolgozta az eljárási törvény szabályozási koncepcióját, 2002. június 30-ra pedig annak normaszövegét.
Kilényi Géza professzor úr, a honi közigazgatási eljárásjog mindenki által ismert legjelentősebb képviselője kommentárjában ezt írja: "A gondok akkor kezdődtek, amikor a tervezet a Kodifikációs Bizottság »hatósugarából« és megkezdte áldatlan vesszőfutását az államigazgatási szervek körében. […] így azután belekerült a tervezetbe minden fű, fa, virág (kaktusz virág): tizenöt évvel korábban megszüntetett jogintézményre való hivatkozás, megfejthetetlen tartalmú rendelkezés, egymással homlokegyenesen ellentétes szabályok. Az egész zagyvalék pedig köszönő viszonyban sem állott a Kormány által elfogadott szabályozási koncepcióval. Ezt azután a Kormány vita nélkül elfogadta, s a törvényjavaslat szerencsésen átjutott az Országgyűlés szűrőjén is (…)."4
Ezek a szavak sok mindent elárulnak: az Országgyűlés által elfogadott új közigazgatási eljárási törvény - figyelmen kívül hagyva a kodifikációs bizottság javaslatait, a jól bevált, a gyakorlati szakemberek által kedvelt szabályokat -, ezer sebből vérzett és számos kérdést vetett fel a későbbi mindennapi jogalkalmazásban. Erre való figyelemmel a 2005. évi LXXXIII. tv. (az ún. "saláta törvény") XII. fejezetében kigyomlálta a Ket.-ből - ismét Kilényi professzor úr szavaival élve - "a legnagyobb szamárságokat"5. A Ket. értelmezési problémáinak feloldására felállításra került egy kis létszámú monitoring csoport is, a Közigazgatási Eljárási Szakértői Bizottság, mely "módszertani állásfoglalásokkal" segítette a jogalkalmazókat.
Sajnos a Ket. nem bizonyult időtálló jogszabálynak, így az azt módosító Ket-Novella feladata lett, hogy a mindössze három esztendő alatt életképtelenné vált rendelkezéseket deregulálja, illetve egyszerűbbé, gyorsabbá és hatékonyabbá tegye a közigazgatási eljárást.
A Ket-Novella számos olyan rendelkezést is tartalmazott, amely az ügyfelek terheit kívánta csökkenteni, ugyanakkor néhol felesleges terheket ró a hatóságra és számtalan előnye mellett számos hiányos, ellentmondó, vagy későbbi jogértelmezési problémát előre vetítő kérdést vet fel.6
Egy eljárási jogszabályt célszerű mindig az azt alkalmazók és az eljárás egyéb alanyai - jelen esetben az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevői - szemszögéből vizsgálni. Amennyiben ezt a Ket.-tel megtesszük, az alábbi megállapításokra juthatunk:
- a közigazgatási hatósági eljárásjog látszólag egy egységes kódex formájában kerül szabályozásra, ám jogalkalmazás szempontjából egyre nehezebb a tájékozódás a közigazgatási anyagi jogi köntösbe burkolt eljárási szabályrendszerben,
- az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője szempontjából a közigazgatási joganyag túlbonyolított, rendkívül összetett kazuisztkus jogszabályok összessége.
1. A Ket. látszólag egyedüli, önálló eljárásjogi norma a közigazgatási eljárásjog területén - ide nem értve a különös eljárási normák rendszerét, ám az elmúlt években lényeges "előrelépések" történtek ennek megkérdőjelezése érdekében. Nem szabad ugyanakkor arról sem megfeledkeznünk, hogy a Ket. immáron nem egyedüli forrása a közigazgatási eljárásjognak, így a hatályos jogrendszerben számos olyan jogforrást találunk, amely konkrét (és általános jellegű) eljárásjogi kérdést fogalmaz meg. Ide sorolható
- a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi LVI. törvény,
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
