A helyi önkormányzatok bevételi szerkezetében fontos szerepet játszanak a központi kormányzati transzferek, más néven költségvetési támogatások. A hazai rendszerben ez fölöttébb igaz, ugyanis annak mértéke 65-70% körül mozog a helyi önkormányzatok bevételi szerkezetén belül, azaz ez az egész rendszer alapja.[1] Így a helyi közfeladat-ellátás és a költségvetési gazdálkodás fenntarthatósága érdekében elengedhetetlen, hogy elegendő forrás álljon rendelkezésre, úgy hogy közben a túlfinanszírozás elkerülhető legyen. A helyi önkormányzatok támogatási rendszerének átalakítása hazánkban a rendszerváltástól kezdődően örökzöld téma, a legutóbbi nagy reform jellegű változást a 2011-2012-es év hozta, amikor is bevezetésre került a feladatfinanszírozás, s egyúttal a helyi adórendszert is kiigazították.
A finanszírozási rendszert komplex módon értelmezve annak része valamennyi bevételi forrás szabályozása, ugyanis a különféle ösztönzők jogforrásba építésével könnyedén alakíthatók. Így a saját bevételek, a költségvetési támogatások, vagy épp az átengedett központi adók is különféle motivációval és hatással épülhet be a rendszerbe, melynek változását az elmúlt években tapasztalhattuk. A kormányzati transzferek tárgyalásánál fontos kérdés, hogy milyen pénzügyi-gazdálkodási érdekeltségi szabályokat közvetítenek. Ugyanis az állami támogatási rendszerek elemzésének egyik fontos tanulsága,[2] hogy a helyi pénzügyi önállóságot nem a támogatások mértéke, hanem az elosztás módszere és formája határozza meg. Ehhez pedig az alapvető kérdés az, hogy mi alapján kerüljön megállapításra a nyújtandó támogatás, mi legyen a viszonyítási pont. Jelen tanulmány e kérdést két nézőpont alapján járja körbe.
A kormányzati támogatásoknak számos formája ismert, mely szabályrendszerét a költségvetési törvények tartalmazzák. A korábbi forrásszabályozást az Mötv. értelmében felváltotta a feladatfinanszírozás,[3] amely új fogalom tartalommal történő feltöltése azóta is problémás a szakmai körökben, ugyanis az önkormányzati reform minden szereplője mást várt tőle, s így másképp is értelmezte azt.[4] Az új fogalom megjelenésében a korábbi forrásszabályozás, azaz a bevételi kapacitások szabályozásán alapuló rendszerhez képest a közfeladatok, azaz a helyi kiadások szabályozásával kívánt új logikát hozni a rendszerbe. A gyakorlati megvalósulása ugyanakkor felemás adatokat mutat, s a kiadások valós kalkulációja nem történt meg minden esetben, mely egy új rendszer alapját képezhetné.[5] Épp ezért a hazai gyakorlat kevésbé alkalmas a két "alap" szabályozási nézőpont ismertetésére. Ugyanakkor sokan teszik fel a kérdést, hogy miben lehet másabb egy forrásszabályozási megoldás, mint egy feladat alapú finanszírozásra építkező rendszer. Így a hazai fogalomhasználattól elvonatkoztatva, vagy éppen annak jobb megértése érdekében jelen keretek között az általam két alapvetőnek vélt módszert, nézőpontot kívánom felvázolni, melyen az önkormányzati támogatási rendszerek nyugszanak. S ez esetben nem pusztán arról van szó, hogy a támogatás milyen formában kerüljön meghatározásra, hanem az azt megelőző elvi kérdésről, mely a rendszerek karakterét adja. A kérdés tehát adott, a közfelada-
- 28/29 -
tok kiadási szükségletét vagy a helyi bevételi forrásokat kell szabályozni?
A kormányzati transzferek szabályozásának körében az elkülönítés alapja tehát az lehet - tágabb megközelítésben -, hogy a helyi költségvetések kiadási vagy bevételi oldalának szabályozásával kívánja a támogatási célt megvalósítani a központi kormányzat. A két említett nézőpont, elv közül az első azt mondja, hogy a közfeladatok kiadási szükségletét kell figyelembe venni és abból kiindulni, tehát azt, hogy pontosan mennyibe kerül a közfeladatok ellátása helyi szinten. Ehhez képest a másik elv abban különbözik, hogy a helyi önkormányzatok bevételi forrásait veszi alapul, tehát azt, hogy mennyi helyi pénzügyi forrás áll rendelkezésre és az mekkora, milyen szintű közfeladat-ellátáshoz elegendő. Bármelyik elvi kiindulópontról is legyen szó, a kalkuláció nem egyszerű, a gyakorlatban számos modellt és elnevezést találhatunk. Továbbá az is leszögezhető, hogy a fogalomhasználat sem egységes a szakirodalmi források között, ahány ország annyi számítási megoldás létezik. Az angolszász szakirodalom számos tanulmánya foglalkozik a transzferek képletes számítási megoldásaival.[6] Ennek részletes bemutatása nem tartozik jelen tanulmány keretei közé, így alapvetően csak a két fentebb említett elv menték kívánom meghatározni a rendszerek közötti különbséget. Így a kiadási szükséglet és a bevételi kapacitás számításának elméletét kívánom bemutatni, mely a hazai szakirodalomban a kiadás- és forrásszabályozásnak nevezett páros megértéséhez nyújt elméleti alapot.
A szakirodalmi álláspontokat áttekintve láthatjuk, hogy még egy alap jelentőségű kérdést hozzá kell csatolnunk a témafelvetéshez.[7] Mégpedig azt, hogy pontosan mit kell finanszíroznia a támogatásnak, a helyi közjavakkal szemben jelentkező keresletet vagy annak kínálatát. Vizsgáljuk meg, mi a különbség a kettő között, s milyen hatása lehet a finanszírozás kalkulációjára, illetve a feladat-ellátásra. A helyi közjavak iránti kereslet finanszírozása esetében arról beszélhetünk, hogy az adott helyi közfeladat igénybevételét finanszírozza a kormány, tehát a ténylegesen elvégzett, igénybe vett feladat után jár a támogatás. Azaz a számítás alapja az, hogy mekkora volt a kereslet az adott közszolgáltatás iránt, így például hány fő gyermek iratkozott be óvodai ellátásba, vagy épp hány beteget kezeltek egészségügyi intézményben az adott időszakban. Ebben az esetben a cél, hogy csak a valósan felmerülő, ténylegesen szükséges mértékben fogyasszák és finanszírozzák a helyi közjavak előállítását, míg ebben a helyzetben az önkormányzat érdeke lehet a lakosság fogyasztásának, keresletének ösztönzése a magasabb támogatási összeg érdekben, mely az előző ellen hat. A kínálat finanszírozása esetében a helyi közfeladat folyamatos elérhetőségét, rendelkezésre állását biztosítja a támogatási rendszer, mely a valós igénybevételtől nagyban eltérhet. Arról van tehát szó, hogy a közfeladatot ellátó szervezet, önkormányzat vagy annak intézménye elérhetővé teszi a közszolgáltatást a lakosok számára, melyhez finanszírozást kap. Ebben az esetben az igénybevételtől függetlenül a működésben érdekelt mindegyik fél, mely pazarláshoz vezethet. Az előző esetben felhozott példánál maradva ez az elv azt mondja, hogy az adott oktatási-nevelési intézmény általános működtetését kell finanszírozni, függetlenül attól, hogy hány gyermek vesz részt az óvodai nevelésben. Vagy egy másik példát felhozva: egy speciális betegek kezelésére szolgáló intézmény fenntartásának támogatását szolgálhatja úgy, hogy abban az időszakban lehet, hogy az igénybevétel minimális, de a lehetőség adott annak igénybevételére. Hasonló példa lehet az is, hogy a hajléktalanok számára nyáron is biztosított átmeneti szálláshely, nem csak télen, miközben jellemzően azt csak a hideg beálltával veszik igénybe.
A gyakorlatban persze ez a két elv sem válik el feltétlen, sőt, egy összetettebb finanszírozási megoldásban egymást kiegészítik. A feltett kérdésre válaszolva pedig megállapítható, hogy a egy támogatási rendszernek általánosságban a keresletet kell finanszíroznia, vagyis az a jobbik eset, ha a finanszírozás kalkulálása kapcsolatban áll a helyi közszolgáltatások iránti kereslettel.[8] A kínálat finanszírozása egyes szerzők szerint kerülendő, mivel az a helyi pazarlást, túlköltekezést és az indokolatlanul drágább működést vonhatja maga után. De szükséges azt is megemlíteni, hogy olykor nem tekinthetünk el a kínálat finanszírozásától sem, mégpedig azokban az esetekben, ha olyan feladatokról beszélünk, mely biztosításához
- 29/30 -
nyomós társadalmi érdek fűződik - például szociális jellegéből adódóan -, s máskülönben azt a piac nem elégítené ki vagy olyan költségek mellett tenné, mely nem lenne megfizethető minden fogyasztó számára és helyi piaci kudarchoz vezetne. Példaként hozhatjuk fel a helyi szinten működő szenvedélybetegek kezelését, tanácsadását, társadalmi beilleszkedését támogató intézmények finanszírozását vagy épp a fogyasztóvédelmi ügyekben segítséget nyújtó irodák, szervezeti egységek támogatását, ahol a keresleti igények nagy szórást mutathatnak.
E rövid kitérő utána, a következőkben az eredeti kérdésnél maradva a kiadási szükséglet és a bevételi kapacitások kalkulálásának módszereit kívánom elemezni.
A kormányzati támogatások egyik célja a helyi közfeladat ellátásának biztosítása, mely történhet annak egészének vagy egy részének finanszírozásával is. Ehhez pedig arra van szükség, hogy meghatározható legyen a helyi kiadási szükséglet minimális szintje, azaz a közfeladatok költségigénye. Ahhoz, hogy jobban lássuk, mit finanszíroz egy-egy központi kormányzat meg kell vizsgálnunk, hogyan veszi figyelembe a helyi feladatellátás pénzügyi vonzatát, azaz mekkora a kiadási szükséglet.[9] Ehhez mindenekelőtt érdemes a fogalom rövid áttekintése. A hazai szakirodalmakban és joganyagokban[10] is találkozhatunk a költségek számbavételére vonatkozó utalásokkal, de azok tartalma a fenti okok miatt eltérő. Ez önmagában nem gond, hiszen a nemzetközi szakirodalomban és gyakorlatban sincs egységes gyakorlat arra vonatkozóan, hogy hogyan állapítható meg egy helyi feladat ellátási költsége, mivel az feladatonként és önkormányzati méretenként eltérő lehet.[11] Az optimális szint meghatározásához természetesen vannak viszonyítási alapok, így ilyennek tekinthetjük Oates decentralizációs teorémáját, mely szerint a helyi közfeladatokat lehetőleg azon a legalacsonyabb szinten kell ellátni, amely a költséghatékonyság szempontjából is ideális.[12] Azaz ha tudjuk az optimális ellátási méretet, utána könnyebb a feladatellátás egyes elemeinek beárazása is.
Visszatérve a fogalom elemzéséhez, Bev Dalbhy definíciója szerint a kalkulált kiadási szükséglet azt az összeget takarja amennyiből az egyes helyi közjavakat (local public goods) és közszolgáltatásokat a szubnacionális kormányzati szinteknek optimális szint, valamint hasonló önkormányzati jellemzők mellet tudnia kell biztosítani.[13] Így a számított kiadási szükséglet első hallásra azt sugallhatja, hogy a helyi költségek valós mértékének meghatározásáról van szó, de a gyakorlatban ez úgy tűnik, hogy támogatási típusonként, országonként eltérő eredményre vezet.[14] Persze a támogatási összegek meghatározásához rendszerint készítenek valamilyen költség-kalkulációkat, mely során a kiadásokat próbálják valamilyen formában felmérni, így például a hazai költségvetési törvények is tartalmaznak ilyenre utalást. Ugyanakkor nem mindegy, hogy a költségek számításának mi az alapja, pontosan milyen költségekkel kalkulál a finanszírozó. A külföldi és hazai szakirodalmak tanulmányozása nyomán az tapasztalható, hogy alapvetően kétféle megközelítés van jelen a számított kiadási szükséglet meghatározásánál, mely olykor keveredhet is.[15]
Az egyik ilyen megoldás, hogy a kormányzat becslési módszerrel a közfeladat ellátásához kapcsolódó tényezőket árazza be, tehát az egyes tényezők piaci árának figyelembevételével matematikai úton próbálják meghatározni a szükséges költséget. Ez esetben viszont előzetes kalkulációról van szó, mely feltételes, s nem veszi figyelembe például a helyi piacok sajátosságait, a helyi jellemzőket. Az ilyen módszer alkalmazására akkor kerülhet sor, ha például egy új helyi közfeladat finanszírozási igényének meghatározásáról kell dönteni, amihez nem állnak rendelkezésre bázis évi költségvetési adatok és előzetes információink a költségek alakulásáról. E módszer akkor is alkalmazható, ha a központ kormányzatnak eleve nem célja a pontos költségigény meghatározása mert az például bonyolult, időigényes lenne, ezzel fenntartva annak a lehetőségét, hogy alul- vagy felülkalkulálják a valós költségeket. Ennek ellenére pont a kalkulációban rejlő ésszerűség lehetősége révén azt mondhatjuk, hogy képes korlátok közé szorítani a
- 30/31 -
költségeket. Ezt a megoldást becsült kiadási szükségletnek nevezzük, hiszen nem valós költségvetési adatokon nyugvó számítási alapja.
A másik lehetőség, amikor meglévő, bázis adatok adatok alapján, a valós költségek figyelembevételével határozzák meg a támogatás összegét.[16] Rögtön megjegyezendő, hogy a bázis adatok nem mindig feleltethetők meg a valós költségigényeknek, ugyanis a helyi túlárazás következtében ez gyakran eltérhet a reális piaci áraktól. Ugyanakkor tételezzünk fel azt az ideális állapotot, amikor a piaci viszonyoknak megfelelő költségek mellett kerül ellátásra egy adott önkormányzati feladat. Ekkor az önkormányzatok által kifizetett költségek szolgálják az kalkulációs alapot, melyből átlag normatívák képezhetőek. Ez a megoldás abból a szempontból kedvezőbb, hogy az alulfinanszírozás elkerülhetőbbé válik. Viszont ebben megoldásban is számos kockázati tényező van, így például az, hogy az önkormányzatok nem egyformák (adóerő-képesség, lakosságszám, terület stb.) s egyedileg minden önkormányzatra nem lehet külön képletet alkalmazni, mivel annak adminisztratív költsége nagyon magas lenne. Továbbá az is megemlíthető, hogy az ilyen alapú finanszírozás esetében az önkormányzatok érdeke az, hogy minél magasabb költségekről tudjon számlát felmutatni, s ezzel magasabb összegű támogatásra szert tenni. Ezt a módszert költés vagy teljesítés alapú kiadási szükségletnek nevezhetjük.
Az előzőekben röviden bemutatott két módszer rávilágít, hogy a kiadási szükséglet kalkulációján belül is több lehetőség kínálkozik, sőt a gyakorlatban sokszor ezek keverednek és kiegészítik egymást. A számítás alapjának tisztázását követően nézzünk néhány konkrétabb példát, hogy a gyakorlatban milyen típusai lehetnek, hogyan valósulhat meg a kiadási szükséglet számítása.[17] Robert W. Rafuse csoportosítását követve, az alábbi típusokat emelhetjük ki:
a) műszaki paraméterek alapján történő támogatás-meghatározás: Az egyik legegyszerűbbnek és leginkább valós képet mutató számítási módszernek tekinthető a kiadási szükséglet meghatározása során, ha az egy egységre jutó bekerülési költséget határozzák meg, már ha az adott közszolgáltatás technikai jellemzői ezt lehetővé teszik. Azaz ez csak akkor valósulhat meg, ha a közszolgáltatás költségelemei teljesen feltérképezhetők, tehát pontosan tudjuk mennyit költött az adott feladatra az ellátó intézmény. Így, a műszaki paraméterek ismeretében matematikailag meghatározható az egy egységre jutó támogatás mértéke. Vegyük ehhez a helyi közvilágítás finanszírozásának példáját, műszakilag tudjuk, hogy hány km hosszú a vezetékhálózat és menynyi világítótest működik a településen, így az éves költségek leoszthatók egy egységre, kilométerre vagy darabra. Hasonló logika alapján említhetjük a közművek kiépítésének finanszírozását is, hiszen méterben vagy négyzetméterben meghatározhatók az egységköltségek, így például egy útépítés vagy vezetékes ivóvíz-hálózat kiépítése esetében.
b) egyedi önkormányzati támogatások költségkalkulációja: a második bemutatandó típus esetében, amikor a támogatás formája is megengedi, - ilyen például a céltámogatások, fejlesztési támogatások köre - lehetőség kínálkozik a valós piaci költségek meghatározására, a piaci szereplőktől kért árajánlatok segítségével. A gyakorlatban ez leginkább a pályázati úton elnyerhető kormányzati támogatások esetében érvényesülhet, ahol részletes költségkalkuláción, árajánlatokon keresztül meghatározhatóvá válik a kiadási szükséglet mértéke. A legtöbb esetben a pályázat feltétele az ilyen kalkuláció elkészítése, s jellemzően több árajánlat bemutatása is szükséges, azaz a projektköltségvetés elvére épül. Például egy közpark kialakításának vagy egy stadion építésének egyes költségelemei viszonylag jól kalkulálhatók, mely a támogatás alapját képezheti.
c) a közszolgáltatás jogszabályi úton meghatározott összetevőinek költség-kalkulációja: Vannak olyan közfeladatok, ahol nem értelmezhető a helyi szolgáltatási színvonal, s így lehetőség kínálkozik a közszolgáltatás jogszabályi feltételei alapján történő beárazására. E körben tipikusan a helyi pénzbeli szociális ellátások említ-
- 31/32 -
hetők példaként. A központi jogszabály meghatározza a jogosultsági részletes feltételeit és beárazza annak egyes elemeit, így például gyermekenként, vagy a lakott építmény nagysága alapján határoz meg egy egységnyi összeget, mely alapján a támogatás összege meghatározhatóvá válik. Az alsóbb kormányzati szint pedig maximum csak felfelé térhet el ettől saját bevételei terhére, de a részére folyósított központi transzfer mértéke egyenlő a jogosultak részére meghatározott összegek kumulációjával.
d) átlagos kiadási költségek kalkulálása: Az utolsó, általam megemlített módszerrel szintén gyakran találkozhatunk a támogatási rendszerek elemzésekor, annak esetleges negatív hatása ellenére is. Ez esetben arról van szó, hogy az átlagos kiadási költségeket veszik alapul, jobb esetben valamennyi önkormányzati egység adatainak átlagolásával, rosszabb esetben néhány mintatelepülés adataiból elkésztve. Tehát valamennyi, azonos csoportba tartozó helyi egység számára ugyanazt az átlagköltséget határozzák meg, elkerülve az egyediesítés túlságosan bonyolult vagy költséges voltát. A kalkulációban tehát a minimum és maximum kiadási összegek is szerepelnek, mely szórása nagy is lehet, ezért fenn áll annak a veszélye, hogy egyes önkormányzatok nem lesznek képesek az átlagos támogatási összegből a feladatot, míg mások túlköltekezhetnek. Ez a kalkuláció különösen kockázatos, ha az önkormányzati egységek méretei vagy épp maga a közfeladat nem összehasonlítható, s a helyi sajátosságok nem építhetőek be a rendszerbe. Ennek fényében azt mondhatjuk, hogy az átlagos kiadási költségek kalkulálása abban az esetben járható út, ha a helyi önkormányzatok viszonylag szélesebb pénzügyi autonómiával rendelkeznek, és a kalkulációból eredő eltéréseket saját hatáskörben kezelni tudják. Persze a szélsőségektől eltekintve, egy jól kalkulált átlagköltség az átlagos önkormányzatok számára, optimális felhasználás mellett elegendő forrást biztosíthat.
Tehát mint láthattuk, a kiadási szükséglet módszere is több elvre épülhet és számos típusa képzelhető el. Mindezek alapján zárásként érdemes összefoglalni, hogy melyek azok a legfontosabb követelményeket és esetleges veszélyek, melyre figyelemmel kell lenni. A Steffensen és Larsen által meghatározott feltételeket követve, azt mondhatjuk, hogy a kiadási szükséglet kalkulációja, akkor működhet megfelelően, ha az alábbi szempontokat figyelembe veszi a jogalkotó.[18]
- Egyértelműen és világosan meg kell határozni a támogatandó helyi közfeladatot és annak jellemzőit a kiadási szükséglet kalkulációja előtt.
- A kalkulációhoz objektív számítási alapot kell választani, mely képes reprezentálni a valós költségeket, s az önkormányzatok sajátosságaitól függetlenül.
- A helyi bevételi struktúrában forrásteremtési lehetőséget kell biztosítani a kalkulált támogatás által esetlegesen nem finanszírozott költségekhez vagy biztosítani kell az önkormányzatok közötti együttműködés lehetőségét.
- A legtöbb esetben az a jobb, ha a helyi közszolgáltatások iránti keresletet támogatja a rendszer, s elkerüli a túlfinanszírozást.
- A közszolgáltatás iránti kereslet objektív meghatározásához hiteles információkra van szüksége a döntéshozónak, így a szolgáltatás költségeiről, az igénybe vevők köréről és számáról. Ehhez a helyi önkormányzatok pontos adatszolgáltatására van szükség.
- Olyan számítási képletet kell kialakítani, melye elemei előre rögzítettek, nyilvánosak, egyértelműek, s biztosítja az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot.
- Kerülni kell a túlságosan bonyolult - valamennyi helyzethez alkalmazkodni próbáló - számítási képleteket, ezzel csökkentve a tévedés lehetőségét.
- A támogatási módszert kialakításánál figyelni kell arra, hogy ne okozza a helyi pénzügyi érdekeltség megszűnését, így támogatja a helyi adók kivetését, a saját források kiaknázását.
- 32/33 -
A kiadási szükséglet kalkulálása mellett, a kormányzati transzferek szabályozása körében, a másik nézőpont a bevételi kapacitás kalkulációja. Az előzőekben bemutatott módszer abból indult ki, hogy a kiadási szükséglet számítható, s erre építhető a támogatási rendszer. Ezzel szemben ez a nézőpont abból indul ki, hogy a helyi közszolgáltatások ellátásához megfelelő bevételi forrásokat kell biztosítani a szabályokon keresztül, azaz a bevételi struktúrát kell úgy szabályozni, hogy az biztosítsa a feladat-ellátást.
Mint már a bevezetőben említésre került, a helyi önkormányzatok bevételi forrásai több kategóriából tevődnek össze. Ez persze önkormányzati modellenként eltérő, viszont a nemzetközi és a hazai szakirodalom alapján általánosságban négy nagy körbe sorolhatjuk azokat. Így beszélhetünk saját bevételekről, átengedett és megosztott központi közbevételekről, kormányzati transzferekről, valamint a hitelekről és nemzetközi támogatásokról. A fentiektől eltérő csoportosítást találhatunk Nagy Árpád munkájában, aki öt bevételi típust különít el, melyek a saját bevételek, az átengedett központi adók, az állami támogatások (transzferek), az egészségbiztosítási támogatások és a hitelek.[19] Ehhez képest Zsugyel János az első három típust emelik ki, mint klasszikus bevételi forrásokat.[20] Fontos megemlíteni, hogy a költségvetési támogatás és az adómegosztás közötti határvonal nem éles, abban az esetben, amikor nem a képződés helye szerit jut vissza a megosztott bevétel, vagy működik a kiegyenlítő mechanizmus, akkor inkább támogatásnak tekinthető az átengedett, megosztott forrás.[21] A következőkben a a bevételi szerkezetből alapvetően a saját bevételekkel és a megosztott közbevételekkel kapcsolatban értelmezem a bevételi kapacitás kalkulációját.
Az előzőekben már tárgyalt központi transzferek egyik célja a helyi források kiegyenlítése a közfeladatok finanszírozása érdekében, azaz a helyi bevételi forrásoknak is fontos szerepe lehet a pénzügyi gazdálkodásban. A másik nézőpont tehát ebből indul ki, hogy szükséges a bevételi kapacitások kalkulációja is a finanszírozási rendszer kialakításához. Azaz a helyi pénzügyi kapacitások meghatározása a bevételi oldal szabályozásával is történhet.[22] De ahogyan már utaltam rá, a gyakorlatban nincs ilyen éles határvonal a bevételi és kiadási oldal szabályozásában, jellemzően a kettő kiegészíti egymást, s csupán a nézőpontok súlya tér el az egyes rendszerekben.[23]
A bevételi kapacitás fogalmának tisztázása az angol fiscal capacity definíciója nyomán fogható meg legkönnyebben, mely szerint ez a központi vagy helyi kormányzati szint potenciális képessége arra nézve, hogy saját bevételekből finanszírozzák az általuk ellátott feladatokat.[24] Ennek kalkulációja pedig a bevételi források számbevételével azonosítható. Magyarul arra keresi a választ, a helyi szinten ellátandó feladatok hogyan és mennyiben kerülhetnek helyi forrásból, helyesebben a saját bevételekből ellátásra. Tehát a nézőpont sajátossága, hogy a saját bevételek körében a helyi adókat, esetleg a megosztott központi adókat veszik számításba amennyiben azok beszedésére a helyi önkormányzat jogosult.[25]
A bevételi kapacitás számítása több célt szolgálhat. Egyfelől a helyi közfeladat-ellátás finanszírozása úgy is történhet, hogy a feladatok decentralizálásával együtt a központi kormányzat meghatározza annak helyben képződő forrásait, amiből tehát biztosítani kell. Ez előző megoldáshoz képest itt tehát azt veszi figyelembe a kormányzat, hogy ha helyi szintre telepít egy feladatot, ahhoz mekkora saját forrás áll rendelkezésre. Ehhez viszont kalkulálni szükséges a bevételi kapacitásokat. További célja lehet az is, hogy az előzőekben már tárgyalt központi kormányzati transzferek mellett, feltárásra kerüljön, hogy mekkora a helyi szinten beszedhető forrás, amennyivel csökkenteni lehet a központi támogatást.[26] Azaz ha tudjuk az adott közfeladat költségigényét és kiszámítjuk a helyi bevételi kapacitást, akkor a kettő különbségéből megkapjuk, hogy a központi kormányzatnak kell-e és ha igen, mekkora összegű támogatás kell nyújtania. De a célok között említhetjük az is, hogy a regionális különbségek felmérése is alkalmazható, mely szintén a forráselosztásban játszhat fontos szerepet.[27]
A fogalom értelmezéséhez visszakanyarodva a bevételi kapacitások kalkulációja so-
- 33/34 -
rán, a lehetőségek feltárásáról van szó, méghozzá azoknak a bevételi forrásoknak, melyet ideális körülmények között az adott önkormányzatnak be kell tudni szednie.[28] Könnyen belátható, ahogyan a kiadás kalkulációjánál is itt jelentős szerepe van a becslésnek, mely a valóságtól könnyen eltérhet. Már a körülhatárolás is problémás lehet, hogy mely forrásokat veszik figyelembe, a helyi adók mellett a megosztott adókat vagy egyéb más forrásokat is. Mivel jellemzően a helyi adókhoz kötődik, így a bevételi kapacitás nagyban függ a helyi adók alapjától, az adó mértékétől, az adóbehajtás hatékonyságától és nem kevésbé az adóelkerülés jelenségétől.[29] Mivel az utóbbi két tényező jelentősen eltérhet egyes települések között, illetve annak hatása valójában nem a kapacitásra van hatással - inkább a helyi hatékonytalanságot mutatja - így a bevételi kalkulációk során jellemzően a helyi adók viszonylagos alapját és az adó mértéket veszik alapul,[30] mellyel a beszedhető adó összegét megközelítőleg határozzák meg. A lokális kormányzati szint bevételi kapacitásának számítása során az angolszász terminológiában használják a "reprezentatív adórendszer" (Representative Tax System) kifejezést, mely egy átlagos egység kapacitását írja le.[31] Egy másik megoldás lehet, amikor a korábbi évek adóbevételeit tekintik bázisnak, s legalább akkora mértékű bevételi kapacitással számolnak. Ez viszont büntetheti a magasabb adókat kivető vagy épp hatékonyabb adóigazgatást működtetőket, s támogatja az ellenkezőjét. Ennél valamivel jobb megoldás, amikor országos átlagot készítenek egyes településkategóriákra, melyben a minimum és maximum értékek is szerepelnek. De ahogy a kiadás kalkulációjánál is láttuk, ennek is lesznek nyertesei és vesztesei.
Mint említésre kerül speciális helyet foglalnak el a bevételi kapacitások kalkulációjában a megosztott és átengedett bevételek, így ezek szerepének rövid áttekintése is szükséges.
Az adómegosztás (tax sharing) lehetősége a kormányzati szintek közötti pénzügyi kapcsolatok egyik fontos eszköze lehet, a pénzügyi egyensúly biztosítása érdekében. E bevételi forma alatt olyan közhatalmi bevételekről beszélünk, mely a központi kormányzat döntésének megfelelően közösen illeti meg a képződés helye szerinti önkormányzatot és a központi költségvetést.[32] Pontosan ebből a döntési lehetőségből kifolyólag Junghun Kim és Hansjörg Blöchliger is figyelmeztet rá, hogy erősen kitett a politikai folyamatoknak, mivel a központi kormányzat célja a megosztott rész csökkentése a helyi kormányzaté pedig annak növelése.[33] Tehát ezek a közbevételek kevésbé tekinthetők stabil pénzügyi forrásnak, hiszen a központi kormányzat bármikor dönthet úgy, hogy megszünteti annak átengedését, megosztását.
Az átengedett és megosztott közbevételek a szakirodalmi álláspontok szerint a helyi önkormányzati bevételi struktúrában a központi kormányzati transzferek és a saját bevételek között helyezkednek el jellemzőik alapján. Ennek megemlítése azért is fontos, mivel e kettősség megjelenik a forrás sajátosságaiban is. Így pedig abban, hogy helyben képződő forrásokról van szó úgy, mint a saját bevételek esetében, másrészt központi döntés révén részesül belőle a helyi kormányzati egységek, melyben pedig a támogatásokra hasonlít. A pénzügyi autonómia szempontjából is a fenti kettő között helyezkedik el, a támogatásoknál nagyobb, a helyi adóknál kisebb mozgásteret biztosít az önkormányzatok számára - ahogy egy OECD tanulmány ezt megfogalmazza.[34] Szükséges továbbá arra is utalni, hogy az átengedett és a megosztott jelzők használata nem egységes, sok esetben ez nem kerül elválasztásra a hazai szakirodalomban.[35] A megosztott közbevételek esetében a helyi önkormányzat jár el, mint adóhatóság, s a bevétel jogszabályban meghatározott arányát a központi költségvetés részére átutalja.[36] Az átengedett közbevételek esetében a központi adóhatóság által beszedett bevételek jogszabályban meghatározott arányban kerülnek átengedésre a bevétel képződés helye szerinti önkormányzat részére.[37]
Mindezek alapján megállapíthatjuk, hogy a megosztott és átengedett bevételek a kormányzati transzferek között vagy mellett a horizontális és vertikális kiegyenlítés eszközei, mely a helyi érdekeltséget jobban előtérbe helyezi a kormányzati transzfereknél, s a helyi adottságokat jobban tükrözi. Így a bevételi kapacitás kalkulációja során, figyelembe lehet venni az ebből származó forrásokat is, ráadásul ebben az esetben a központi kormányzat automatikusan információhoz is jut a megosztott, átengedett rész útján, s így valós kiegyen-
- 34/35 -
lítési mechanizmusként szolgálhat a bevételi kapacitások között.
Ugyanis a helyi bevételi kapacitásokról valós képet csak úgy kaphat a központi kormányzat, ha hiteles, egyedi adatokkal rendelkezik valamennyi helyi kormányzati egységről, ugyanakkor ennek beszerzése és feldolgozása túlságosan költséges is lehet, különösen a helyi adók esetében.
A szakirodalmi álláspontokat összevetve a bevételi kapacitás kalkulációjával kapcsolatosan az alábbi főbb megállapításokat tehetjük, melyet figyelembe kell venni e nézőpont alkalmazása során:
- A helyi adóbevételek alkalmasak lehetnek a bevételi kapacitások összehasonlítható méréséhez, de csak akkor, ha annak bevezetése viszonylag egységes az országon belül, s megfelelő adatok állnak róla rendelkezésre a központi kormányzat számára.
- A helyi bevételi kapacitások jelentős eltéréseket mutathatnak a kormányzati szint nagyságától, földrajzi elhelyezkedésétől, népességétől, gazdasági potenciáljától függően.
- A bevételi kalkuláció alapját képezheti a közfeladatok decentralizációjának, a helyi kapacitások maximális kihasználásához.
- Megállapítható, hogy nincs a helyi bevételi kapacitások számítására alkalmas egységes képlet vagy mutató, így bármely megoldásról is legyen szó, csupán egy becsült értéket kaphatunk.
- Fontos a helyi szint felelősségének és érdekeltségének beépítése a szabályrendszerben, hogy ezeket a bevételeket szedje is be, vagy más forrásból pótolja.
- A bevételi kapacitások jellemzően a támogatási rendszerbe, korrekciós tételként kerülnek beépítésre.
- Azokon a helyeken, ahol a bevételi kapacitás kisebb az átlagnál, ott szükség lehet kiegészítő támogatások alkalmazására a horizontális egyensúly fenntartása érdekében.
Mindezt összefoglalva megállapíthatjuk, hogy a helyi bevételi kapacitások számításának fontos szerepe lehet a központi kormányzati transzferek meghatározása során. S e körben nem pusztán a lehetőségek meghatározásán van a hangsúly, hanem a helyi bevételi források biztosításán és szabályozásán, mely a finanszírozási rendszer érdemi elemévé válhat. Azaz a forrásszabályozás logikája mentén abból indul ki, hogy a lokális bevételi struktúra körülhatárolásával a helyi közfeladatok ellátása részben biztosítható legyen. Tehát a központi kormányzati támogatások rendszerébe is beépítésre kerülhet a bevételi kapacitás számítása, negatív támogatás formájában. E tekintetben a helyi adóknak van kiemelt szerepe, mint általánosságban a legnagyobb helyi sajátbevételnek. De utalni szükséges rá, hogy a valós bevételi kapacitásban több más bevételi formának is fontos szerepe lehet, így vállalkozásból származó bevételeknek, vagy épp az illeték- és díjbevételeknek. A bevételi kapacitások kalkulálása, szabályozása a pénzügyi egyensúly fenntartása miatt is fontos, egyes elméletek szerint az a jobb megoldás, ha a helyi közfeladatok ellátása nagyobb részben helyi forrásból, helyi döntés mellett kerül megszervezésre.
A kormányzati transzferek tárgyalásánál a legfőbb kérdés, hogy a szabályozás milyen pénzügyi-gazdálkodási érdekeltségi szempontokat közvetít. Legyen szó a kiadási vagy a bevételi kapacitások számításának nézőpontjáról, mindkettő esetében a részletekben rejlik a támogatási rendszer működésének kulcsa. Ahogyan az állami támogatási rendszerek elemzésének egyik fontos tanulsága az, hogy a helyi pénzügyi önállóságot nem a támogatások mértéke, hanem az elosztás módszere határozza meg. Más eredményre vezethet, ha a kiadási szükséglet felmérésén, vagy ha a lehetséges bevételi kapacitások számítására építik az önkormányzatok támogatását.
A rendszeren belül láthattuk, hogy a költségvetési támogatások és az adómegosztás közötti a határvonal nem éles. Abban az esetben, ha a képződés helyére jut vissza az átengedett bevétel, akkor inkább támogatásnak tekinthető az ebből származó forrás.
Így egy új támogatási rendszer kialakításához a fentebb elemzett és felsorolt szempontok figyelembevételére van szükség, különösen hi-
- 35/36 -
teles információkra, a helyi közszolgáltatások iránti kereslet felmérésére, az adóerő-képesség feltárására, s persze arra, hogy valamely nézőpontot a kormányzat magáévá tegye, vagy azokat kombinálja. Nem mondható, hogy az egyik vagy a másik nézőpont vezethet működőképes támogatási rendszerhez, inkább azon van a hangsúly, hogy egy jól működő támogatási rendszerben mindezekre figyelemmel kell lenni. ■
JEGYZETEK
* A mű a KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15-2016-00001 azonosítószámú, "A jó kormányzást megalapozó közszolgálat-fejlesztés" elnevezésű kiemelt projekt keretében, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem és a Debreceni Egyetemen működő DE ÁJK Állami Erőforrások Államtudományi Kutatóműhely együttműködésével készült. A projektirány elhelyezésére l.: Horváth M. Tamás és Bartha Ildikó (szerk.): Az ágazati közszolgáltatások rendszertanáról. In: (uők. szerk.): Közszolgáltatások megszervezése és politikái. Merre tartanak? Dialóg Campus, Budapest 2016. 25-37. o.
[1] Természetesen ez településenként eltérő, melyet számos tényező befolyásol, de általánosságban elmondható, hogy a teljes rendszert tekintve, 2014-ben 67,8%-át tette ki a bevételi szerkezetnek. Lásd erről részletesebben: Bordás Péter: A települési adó. Megoldás? In: (Horváth M. Tamás - Bartha Ildikó - Varga Judit szerk.): Honnan hová? A közpénzek védelméről. Debreceni Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Debrecen 2017. 157. o.
[2] Bordás Péter: Forrásszabályozás és feladatfinanszírozás az önkormányzati rendszerben. Disszertáció, Debreceni Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar.
[3] Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (továbbiakban: Mötv.) 117-118. §.
[4] Bordás Péter: Feladatfinanszírozás-e a feladatfinanszírozás? Közjogi Szemle 2017. 2. sz. 56-65. o.
[5] Bordás: Feladatfinanszírozás... i.m.
[6] Lásd erről részletesen Bailey, J. Stephen: Local Government Economics: Principles and Practice. Houndmills, Macmillan Press 1999. 183-206. o., továbbá Rafuse, Robert W.: Representative Expenditures: Addressing the Neglected Dimension of Fiscal Capacity. Advisory Commission on Intergovernmental Relations. Washington 1990. 105-120. o. vagy Auten, Gerald E.: The Distribution of Revenue Sharing Funds and Local Public Expenditure Needs. Public Finance Quarterly 2, July 1974. 3275. o., Martinez-Vazquez, Jorge - Sepulveda, Cristian: Toward a More General Theory of Revenue Assignment. Working Paper, International Center for Public Policy, 2012. 16-28. o.
[7] Steffensen, Jesper - Larsen, Henrik Fredborg: Conceptual Basis For Performance Based Grant System and Selected International Experiences. The Word Bank, Washington 2005. 26-30. o.
[8] Auten, Gerald E.: i.m. 32-75. o.
[9] Az angolszász terminológiában az expenditure needs vagy a spending needs fogalmával írható le.
[10] Például a Mötv. feladatfinanszírozásra vonatkozó szabályai vagy épp az éves költségvetési törvények.
[11] Rafuse, Robert W.: i.m. 5-6. o.
[12] Oates: An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature, 37(2), September. 1999. 1128. o.
[13] Dahlby, Bev: Fiscal Externalities and the Design of Intergovernmental Grants. International Tax and Public Finance, 3(3), 1996. 397-412. o.
[14] Steffensen, Jesper: i.m. 21-25. o., Swianiewicz, Pawel: An Empirical Typology of Local Government Systems in Eastern Europe. Local Governemnt Studies, 2014, Vol. 40. No. 2. 295-301. o.
[15] Rafuse, Robert W.: i.m. 7-9. o.
[16] Gordon, Tracy - Auxier, Richard - Iselin, John: Assessing Fiscal Capacities of States A Representative Revenue System-Representative Expenditure System Approach.Urban Institute. Washington 2016. 38. o.
[17] A technika alkalmazását egy példán keresztül láthatjuk az alábbi tanulmányban: Rafuse, Robert W.: i.m. 109-110. o.
[18] Steffensen, Jesper: i.m. 12. o. valamint Larsen, Henrik Fredborg: i.m. 26. o.
[19] Nagy Árpád: Az önkormányzatok pénzügyei, a helyi államháztartás joga. In: (Földes Gábor szerk.): Pénzügyi jog. Osiris Kiadó, Budapest 2005. 164. o.
[20] Zsugyel János szerk.: A közpénzügyek nagy kézikönyve. ComLex Kiadó, Budapest 2009. 102. o.
[21] Péteri Gábor: Költségvetési és piaci megoldások egyensúlya. Területi közszolgáltatások pénzügyi szabályozása. In: (Horváth M. Tamás szerk.): Kilengések. Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2014. 29-51. o.
[22] A magyar forrásszabályozási rendszer részletes tárgyalását lásd: Horváth M. Tamás - Péteri Gábor - Vécsei Pál: A helyi forrásszabályozási rendszer magyarországi példája, 1990-2012. Közgazdasági Szemle, LXI. évf., 2014. február. 127. o, valamint Bordás Péter: Határtalan hatások a pénzügyi decentralizációban - A forrásszabályozási rendszer értékelése településkategóriák alapján. Miskolci Jogi Szemle 2015. 1. sz. 129-147. o.
[23] A bevételi kapacitás és a kiadási szükséglet kalkulációjának eredményét egy amerikai példán keresztül lásd: Gordon, Tracy - Auxier, Richard - Iselin, John: i.m. 50-51. o.
[24] Rafuse, Robert W.: i.m. 1. o.
[25] Yilmaz, Serdar: Equalization Across Subnational Governments: Fiscal Capacity. World Bank Institute, Washington 2016. 2-3. o.
[26] Patonov, Nikolay: Local Fiscal Capacity in the New Members of the European Union: Is It Efficient? International Journal of Synergy and Research, Vol. 2, No. 1, 2013. 57-70. o.
[27] Yilmaz, Serdar: i.m. 2. o.
[28] Boyle, Richard - O'Riordan, Joanna: Capacity and competency requirements in local government. Institute of Public Administration, Dublin 2013. 22-27. o.
[29] Steffensen, Jesper: i.m. 24 o.
[30] Itt utalni kell arra, hogy a helyi önkormányzatok adó-megállapítási joga legtöbb európai országban az adó mértékének valamilyen formában történő meghatározására is kiterjed, így külön vizsgálat tárgyát képezheti az is, hogy az adó mértékének meghatározásában mekkora önállósággal rendelkeznek helyi szinten.
[31] Yilmaz, Serdar: i.m. 4. o.
[32] Junghun Kim - Hansjörg Blöchliger: Institutions of Intergovernmental Fiscal Relations. Challenges Ahead. OECD Fiscal Federalism Studies, 2015. 20. o.
[33] Junghun Kim - Hansjörg Blöchliger: i.m. 20. o.
[34] Blöchliger, Hansjörg - Petzold, Oliver: Finding the Dividing Line Between Tax Sharing and Grants: a Statistical Investtigation. OECD Network on Fiscal Relations Across Levels of Government, 2009/10. 3-4 o.
[35] Maga a költségvetési törvény sem rendelkezik külön róla.
[36] A hazai rendszerben ilyen a gépjárműadó.
[37] Bende-Szabó Gábor: Helyi önkormányzatok és pénzügyeik Európában. In: (Kusztusné Nyitrai Edit szerk.): A helyi önkormányzatok és pénzügyeik. Municipium Magyarország Alapítvány, Budapest 2003. 20 o. Ilyen volt hazánkban 2013-ig a személyi jövedelemadóból származó bevétel.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tudományos munkatárs, MTA-DE Közszolgáltatási kutatócsoport, egyetemi tanársegéd, DE ÁJK, Pénzügyi Jog és Közmenedzsment Tanszék.
Visszaugrás
