1. Kormányzás és jog viszonyát, kapcsolatrendszerét fogalmilag is a formalitás és a megszüntethetetlen informalitás kettőssége jellemzi.1 E politikai tevékenység ugyanis, miként azt már a felvilágosodás korai szerzői is felismerték, túlmutat a jog szféráján, a normák alkotásán és alkalmazásán.2 Bár a kormányzás általános szervezeti kereteit az írott- és a szokásjog kétségtelenül meghatározza, s működésének egyik legfontosabb eszköze a szabályozás, a rendeletalkotás, folytonosan változó tartalmát és a döntéshozatal konkrét mechanizmusát a normák alig határolhatják körül. Mindez szorosan összefügg azzal, hogy a jog elsősorban a személyek és intézmények érintkezési pontjait tudja rendezni, a belső kapcsolatrendszerek esetében szabályozási funkciója már jóval kevésbé érvényesül. E sajátosság a kormányzás jogintézményeit is egyértelműen jellemzi; az alkotmányok általában csak az állami főhatalmi szervek egymáshoz való viszonyát és az egyes szervezetek alapvető feladatait, felépítését és esetleg személyi összetételét szabják meg, a közigazgatási jog pedig a kormányzati ügyrendek kialakításával, illetőleg a miniszteriális struktúrák megfogalmazásával a funkciók tárcák és belső szervezeti egységek közötti elosztását, valamint a tevékenység legáltalánosabb szervezeti és működési formáit próbálják meghatározni.
A jog szerepe a kormányzati tevékenység rendezésében természetesen történelmi koronként és országonként jelentősen átalakult. Modern viszonyok között a változás elsősorban a politika fokozódó "közjogiasítását" jelentette, mely a kormányzás minél részletesebb szabályozását is magába foglalta. E folyamat tulajdonképpen az abszolutizmusról az alkotmányos képviseleti államra, majd a parlamentarizmusra való áttérést kísérte; kezdetben az alaptörvények csupán néhány garanciális rendelkezést tartalmaztak, mint például a miniszteri felelősség és az ellenjegyzés intézményét, s az állami főhatalmi szervek kapcsolatának pontos szabályozása a liberális korszak államainak jogrendjéből is többnyire hiányzott. Eredetileg a parlamentarizmus is szokásjogi úton jött létre, nem függetlenül attól, hogy az uralkodók és a mögöttük álló társadalmi csoportok (az arisztokrácia, az államegyház, valamint a hivatalnoki és a katonatiszti kar) hosszú időn keresztül ellenezték a népszuverenitás elvére épülő parlamentáris (és párt) kormányzás tételes jogi intézményesítését. Ily módon a formális és az informális mechanizmusok élesen elkülönültek egymástól, amit aztán a kormány parlament előtti politikai felelősségének alaptörvényi rögzítésével kívántak áthidalni. Miközben a XX. században és különösen az 1945 utáni időszakban az állami főhatalmi szervek egymáshoz való viszonya Nyugat- és Észak-Európában, majd a kontinens más térségeiben alkotmányosan szabályozottá vált, a kormányzati tevékenység mindennapjaiban az informalitás fennmaradt, ami elsősorban a miniszterek közötti viszony hierarchizáltságában, a miniszterelnök és egyes kormánytagok sajátos kapcsolatrendszerében, valamint a jogilag nem intézményesített döntéshozó fórumok működésében fejeződik ki.
Az alkotmányjogi és a politikai döntésmechanizmusok elkülönülése a magyar kormányzati rendszer fejlődéstörténetét is végigkíséri. Kezdetben, az 1848-as forradalom időszakában e kettősség az udvari kamarilla és a felelős minisztérium párhuzamos működésében nyilvánult meg. Az új kormányzati rendszer megteremtése ugyanis csak a dikasztériumokat szüntette meg, a tényleges főhatalommal azonban továbbra is a dinasztia meghatározó személyiségeiből és néhány udvari politikusból álló kamarilla rendelkezett, melynek túlsúlyát az uralkodói hatásköröknek a király és a nádor közötti megosztásával sem sikerült felszámolni. Ez az ellentét döntő szerepet játszott abban, hogy a népképviseleti országgyűlés és a dinasztia között szakítás következett be, s ezt követően a végrehajtó hatalmat átmenetileg egy forradalmi diktatórikus szerv, a Honvédelmi Bizottmány gyakorolta.
Meghatározó jelentőségű informális intézményrendszer alakult ki a dualizmus időszakában is, melynek egyik elemét az előszentesítési jog, a másikat pedig a katonai-politikai, illetőleg a katonai konferencia alkotta. Az előbbi egy 1867 márciusában elfogadott bizalmas minisztertanácsi szabályzaton alapult, amely szerint a minisztérium kizárólag az uralkodó által előzetesen jóváhagyott törvényjavaslatokat és más indítványokat terjeszthette az országgyűlés elé. Mivel a képviselők túlnyomó többsége és a politikai közvélemény három évtizeden keresztül nem ismerhette meg az új prerogatívát, a végrehajtó hatalom két alapvető intézménye közötti konfliktusok jórészt rejtve maradtak, erősítve az informális alkuk súlyát a kormányzás folyamatában.3 A közös ügyek terén meghatározó szerepet játszó, az uralkodó legfőbb hadúri jogán alapuló konferenciák ugyanakkor a közös minisztertanács funkcióját vették át. Ezen intézmények oly mértékben a nyilvánosság kizárásával működtek, hogy fontos elhatározásaikról még a két ország kormányfői sem szerezhettek tudomást. A katonai-politikai konferencia ülésein az uralkodó, a külügyminiszter és a közös hadsereg vezetői vettek részt, míg a katonai konferencia tanácskozásain az államfő mellett a hadügyminiszter, a két honvédelmi miniszter, a vezérkari főnök és esetenként a főfelügyelő jelent meg. Első közelítésben ezek az intézmények sajátos kabinetekként, előkészítő-szűrő kormányzati szervezetekként működtek, politikai tartalmukat tekintve viszont a régi osztrák hagyományokat vitték tovább, (neo)abszolutisztikus elemeket keverve az alkotmányos monarchia döntésmechanizmusaiba.4 Emellett a dualizmus időszakában is fennmaradt az uralkodó körül kialakult informális csoport meghatározó jelentőségű befolyása a legfelsőbb szintű kormányzati ügyekre. Az államfő bizalmas tanácsadói valamennyien udvari politikusok voltak, s kivétel nélkül az arisztokráciából, illetőleg az államhivatalnoki kar felső részéből kerültek ki.
A két világháború közötti időszakban is elsősorban a legfőbb hadúri jog képezte az informális döntéshozatali mechanizmusok alapját. E prerogatíva lehetőséget biztosított a kormányzónak arra, hogy a parlamentet és a minisztériumot megkerülve közvetlenül irányítsa a honvédség főparancsnokát és vezérkari főnökét, s e tevékenysége során különféle összetételű, esetenként jogilag is intézményesített testületekre támaszkodjon.5 Emellett fokozatosan most is kialakult az a bizalmi kör, melynek tagjai, formális funkciójuktól függetlenül, meghatározó jelentőségű befolyást gyakoroltak az államfő politikai irányvonalára, s konkrét döntéseinek tartalmára.
1945 után, az államszocializmus évtizedeiben az informalitás két dimenzióban érvényesült. Egyfelől az alkotmányos kormányzati rendszert a hatalmat gyakorló egypárt irányította, amit az alaptörvény csak az 1972-es átfogó módosítás eredményeként ismert el. Az MDP, majd az MSZMP részben kormányzati tisztséget betöltő tagjain keresztül, részben pedig a minisztériumok közvetlen szervezeti irányításával érvényesítette vezető szerepét. Az új gazdasági mechanizmus bevezetését követően a pártközpont utasítási lehetősége a hatalompolitikai tárcák körére korlátozódott, ám az egyes minisztériumok mozgásterét a felügyelő miniszterelnök-helyettesek továbbra is számottevően szűkítették. Másfelől az informalitás a monopol- majd hegemón helyzetben levő kormányzó párton belül is érvényesült. Az 1950-es évek elején a tényleges hatalom a három legfelső szintű vezetőből álló "trojka" kezében összpontosult,6 s noha később a formális operatív irányító testület, a politikai bizottság (s az annak alárendeltségében működő titkárság) súlya érzékelhetően növekedett, az első, illetőleg a főtitkár bizalmasai konkrét funkciójuktól függetlenül érdemi befolyást gyakoroltak a döntések tartalmára. A konszolidáció időszakában ilyen szereppel rendelkeztek az egykori szociáldemokrata és kisgazda párt egyes vezető személyiségei is, akik az általuk képviselt társadalmi csoportok érdekeit és véleményét közvetítették a legfelsőbb vezetés felé.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
