Az emberi jogok tisztelete az Európai Unió egyik alappillére: a csatlakozás előfeltétele[1] és része az EU alapértékeinek. Az EUSZ 2. cikke értelmében "[a]z Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok - ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait - tiszteletben tartásának értékein alapul." Ennek ellenére, az EU-jog nem tartalmaz olyan általánosan igénybe vehető, működőképes mechanizmust, amellyel az alapjogok tagállami tiszteletben tartása kikényszeríthető lenne.[2] Az elmúlt időszakban több olyan vita merült fel az Európai Bizottság és egyes tagállamok között, amely rámutatott arra, hogy az EU korlátozott hatáskörei nem teszik lehetővé a Bizottság számára a beavatkozást olyan esetekben, amikor úgy véli, egy tagállam nem tartja be a fenti követelményeket.
Az elmúlt időszakban a Bizottság számos tagállami intézkedést, jogszabályt és intézményi reformot illetett kritikával.[3] Noha ezek közül némely komoly tiltakozási hullámot váltott ki, a a politikai érvek kimerülését követően a Bizottságnak gyakran kellett szembesülnie azzal, hogy jogi eszközei meglehetősen korlátozottak. Attól függetlenül, hogy a Bizottság kifogásai megalapozottak voltak-e vagy sem, ezek az ügyek rámutattak arra, hogy a "szerződések őrének" alig van lehetősége beavatkozni olyan esetekben, amikor egy tagállam nem tartja be az EU alapértékeit.
Ebben a vonatkozásban utalni kell arra, hogy az általános alkalmazhatósággal rendelkező érdemi uniós mechanizmus hiánya természetesen nem jelenti azt, hogy a tagállamok emberi jogi béklyók nélkül tevékenykedhetnének, hiszen azok tagjai az Emberi Jogok Európai Egyezményének (EJEE). Ugyanakkor ki kell emelni, hogy az EJEE jelentette alapjogi biztonsági háló nem szünteti meg az európai uniós mechanizmus iránti igényt. Az Európa Tanács, amelynek égisze alatt az EJEE elfogadásra került és működik, nem EU-s intézmény, hanem az európai integrációtól független regionális szervezet. Mind az EJEE, mind pedig az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) olyan államok igényeihez lett szabva, amelyeknek majdnem fele nem tagja az Európai Uniónak. Továbbá, az EJEB kártérítést ítél meg, és ítéletei nem szükségszerűen rendelkeznek azzal a nemzeti jogokkal szembeni szupremáciával, mint amellyel az EU-jog rendelkezik. Végül de nem utolsósorban, az EJEB eszköztára úgy tűnik nem terjed ki olyan eszközökre, amelyek képesek lennének hatásosan kezelni a tagállamok általi szisztematikus jogsértéseket. Ezzel szemben az Európai Bizottságnak lehetősége van kötelezettségszegési eljárást kezdeményezni.
A jelen tanulmány az EU, tagállamokkal szembeni, alapjogvédelmi rendszerét mutatja be. Első lépésben bemutatja, hogy az EU Alapjogi Chartája elsősorban az EU-s intézményekre vonatkozik és a tagállamokra csak akkor terjed ki, amikor azok az EU "teljesítési segédjeiként" járnak el.[4] Noha ez a korlátozás ésszerűtlennek tűnhet, egyértelmű és legitim okai vannak, és messze nem előzmények nélküli: nagyban hasonlít az Egyesült Államok polgárháború előtti alkotmányos rendszerére. Hozzá kell tenni, hogy ugyan az EU-nak van hatásköre beavatkozni olyan esetekben, amikor a tagállamok alapjogokat sértenek (tagsági jogok felfüggesztése a EUSZ 7. cikke alapján), ez azonban egy olyan "nukleáris fegyver", amely, az alábbiakban kifejtettekre tekintettel, több okból sem alkalmas az alapjogi problémák kezelésére, arról nem is beszélve, hogy politikailag szinte alkalmazhatatlan. A második lépésben bemutatásra kerül, hogy egyes esetekben a Bizottság miként "főzött abból, amije volt": nem alapjogi EU-s szabályokat alkalmazott az alapjogok védelme érdekében (pl. belső piac joga a kisebbségek jogainak védelme érdekében, életkoron alapuló diszkrimináció tilalma a bíróságok függetlenségének védelme érdekében). Ezen gazdasági jogok "támogató mellékhatásának" felhasználása újszerű, de szintén nem előzmények nélküli. Hasonlít arra, ahogy az USA törvényhozása használta a kereskedelemszabályozásra vonatkozó jogalkotási hatáskörét (commerce power) a polgári jogok védelme érdekében. A tanulmány harmadik része a jelenlegi rendszer értékelését tartalmazza: noha ez nem tekinthető az elképzelhető világok legjobbikának, a föderális alapjogi charta alkalmazási körének korlátozása mögött legitim megfontolások húzódnak meg, és bár a rendszer kétségtelenül átalakításra szorul (az alkalmazási kör bővítése irányában), ennek során a sokszínű európai föderalizmus sajátosságaira is tekintettel kell lenni.
- 1/2 -
Az EU alkotmányos rendszere egy érdekes önellentmondást tartalmaz az alapjogok vonatkozásában. Egyrészt, az EU-jog általánosságban ugyan megköveteli az alapjogok tiszteletben tartását, ehhez azonban nem rendel általánosan alkalmazható, hatásos kikényszerítési mechanizmust. Az EUSZ 7. cikkében található "nukleáris fegyver" következményeit tekintve túlzottan pusztító hatású és politikai kivitelezhetőségét tekintve nehezen alkalmazható. Másrészt, bár az EU-jog számos alapjogi követelményt tartalmaz, ezek a tagállamokra mint olyanokra nagyrészt nem alkalmazhatóak, mivel azok címzettje többnyire maga az EU: az EU Alapjogi Chartája csak akkor alkalmazandó a tagállamokra, ha azok EU-jogot hajtanak vére.
Bár, ahogy a fentiekben jeleztem, az EUSZ 2. cikke az alapjogokra mint az EU alapértékeire utal, ez a rendelkezés csupán egy puszta deklaráció marad. Az EUSZ 7. cikke ugyan megállapít egy mechanizmust azokra az esetekre, amikor egyértelmű veszélye áll fenn annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti az EU alapértékeit, nem hoz létre bírósági eljárást ebből a célból.[5]
7. cikk
(1) A Tanács, a tagállamok egyharmada, az Európai Parlament vagy az Európai Bizottság indokolással ellátott javaslata alapján, tagjainak négyötödös többségével és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti a 2. cikkben említett értékeket. Mielőtt ilyen megállapítást tenne, a Tanács meghallgatja a kérdéses tagállamot, és ugyanezen eljárásnak megfelelően ajánlásokat tehet neki.
A Tanács rendszeresen ellenőrzi, hogy azok az okok, amelyek alapján ilyen megállapítást tett, továbbra is fennállnak-e.
(2) A tagállamok egyharmada vagy az Európai Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően, az Európai Tanács, miután a kérdéses tagállamot felkérte észrevételei benyújtására, egyhangúlag megállapíthatja, hogy a tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 2. cikkben említett értékeket.
(3) A Tanács, amennyiben a (2) bekezdés szerinti megállapításra jutott, minősített többséggel úgy határozhat, hogy a kérdéses tagállamnak a Szerződések alkalmazásából származó egyes jogait felfüggeszti, beleértve az e tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat. Ebben az esetben a Tanács figyelembe veszi az ilyen felfüggesztésnek a természetes és jogi személyek jogait és kötelezettségeit érintő lehetséges következményeit.
A kérdéses tagállam a Szerződések szerinti kötelezettségei minden esetben továbbra is kötik ezt az államot.
(4) A Tanács a későbbiekben minősített többséggel úgy határozhat, hogy a (3) bekezdés alapján hozott intézkedéseket megváltoztatja vagy visszavonja, amennyiben az elrendelésükhöz vezető körülményekben változás következett be.
(5) Az e cikk tekintetében az Európai Parlamentre, az Európai Tanácsra és a Tanácsra alkalmazandó szavazási szabályokat az Európai Unió működéséről szóló szerződés 354. cikke állapítja meg.
A 7. cikk egyszerűen csak felhatalmazza a Tanácsot egy politikai döntés meghozatalára olyan esetekben, amikor ennek szükségét látja. Ráadásul érdemi szankció kivetésére csak akkor van lehetőség, ha azt a tagállamok egyhangúan támogatják (természetesen az érintett tagállam kivételével.[6] Az EUSZ 7. cikkének (2) bekezdése értelmében:
"A tagállamok egyharmada vagy az Európai Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament egyetértésének elnyerését követően, az Európai Tanács, miután a kérdéses tagállamot felkérte észrevételei benyújtására, egyhangúlag megállapíthatja, hogy a tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 2. cikkben említett értékeket."
Bár az EUSZ 7. cikkének (3) bekezdése értelmében, a súlyos és tartós jogsértés megállapítását követően, a szankciók minősített többséggel is kiszabhatók, az eljárás nem jut el ebbe a szakaszba, ha magát a jogsértő állapotot a tagállamok nem állapítják meg egyhangúan.
Igaz, hogy az EUSZ 7. cikkének (1) bekezdése tartalmaz egy további eszközt, amely négyötödös többséggel is igénybe vehető, ehhez azonban nem kapcsolódik szankció. Ennek alapján a Tanács csupán "megállapíthatja, hogy fennáll az egyértelmű veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti a 2. cikkben említett értékeket."
Összefoglalásképpen megállapítható tehát, hogy az EUSZ 7. cikke valóban tartalmaz egy ultima ratio jellegű eszközt, ennek alkalmazása azonban, az egyhangúság követelményének köszönhetően, kirívó esetektől eltekintve, politikailag nem megvalósítható.[7] Továbbá, a 7. cikk nem teszi az EU-s alapjogi standardokat a tagállamokban közvetlenül alkalmazhatóvá, csupán felhatalmazza a Tanácsot bizonyos tagsági jogok felfüggesztésére.
Bár az Alapjogi Charta alapvető jogok és szabadságok nagylelkű listáját tartalmazza, az, főszabály szerint, az EU intézményeire vonatkozik és a tagállamokra csak akkor alkalmazandó, ha és amennyiben EU jogot hajtanak végre.[8] Hasonlóan, az Európai Bíróság által elismert általános jogelvek (a Charta előzményei) az EU-ra és nem a tagállamokra vonatkozó követelményeket állapítottak meg.[9] E mögött a megközelítés mögött az az
- 2/3 -
elgondolás húzódik meg, hogy a Chartának nem a tagállamok kontrollja volt a célja, hanem a föderális kormány kordában tartása: mivel egy demokratikus társadalomban nem létezhet közhatalom alapjogi kontroll nélkül, az Európai Bíróság már nagyon korán megállapította, hogy az EU-nak még akkor is tiszteletben kell tartania az emberi jogokat, ha ezekről az EU-jog nem is rendelkezik kifejezetten. Ez kulminálódott a Chartában, amelynek azonban, ennek megfelelően, nem az a célja, hogy általános alapjogi "kőtábla" legyen, hanem az, hogy korlátozza az európai föderális hatalmat.[10]
Az Alapjogi Charta hatálya azon az elgondoláson alapul, hogy a föderális alapjogi katalógus vonatkozik a föderális hatalomra, míg a nemzeti alapjogi katalógus a tagállamokra. A Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében, a "Charta rendelkezéseinek címzettjei - a szubszidiaritás elvének megfelelő figyelembevétele mellett - az Unió intézményei, szervei és hivatalai, valamint a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre." Charta 51. cikkének (2) bekezdése hangsúlyozza: "a Charta az uniós jog alkalmazási körét nem terjeszti ki az Unió hatáskörein túl, továbbá nem hoz létre új hatásköröket vagy feladatokat az Unió számára, és nem módosítja a Szerződésekben meghatározott hatásköröket és feladatokat."[11]
Az Európai Bíróság a Charta hatályát ennek megfelelően határozta meg. Noha az uniós jog végrehajtása fordulatot a Bíróság az Åkerberg Fransson ügyben[12] tágan értelmezte, nem vonta kétségbe az EU alkotmányos berendezkedésének fenti alapelvét.
A Bíróság ítéletében megállapította: mivel az áfaszabályozás kereteit tekintve harmonizált, ezért a nemzeti áfaszabályok (uniós terminológiálva: hozzáadottérték-adó, HÉA) szankcióira akkor is vonatkoznak a Charta követelményei, ha azok általános adójogi szankciók, amelyek nem az EU-s áfa-rendelkezések átültetése érdekében kerültek elfogadásra. Ezen az nem változtat, hogy az uniós szabályok egy általános utalással a tagállamokra bízzák a szankciók meghatározását, semmitmondó követelményeket állapítva meg ebben a vonatkozásban.
"A jelen esetben mindjárt az elején meg kell állapítani, hogy azok az adóbírságok és büntetőeljárások, amelyek Åkerberg Fransson ellen irányultak vagy irányulnak, részben a héával összefüggő bevallási kötelezettségeinek megszegéséhez kapcsolódnak.
Márpedig a héát illetően egyrészt a közös hozzáadottértékadó-rendszerről szóló, 2006. november 28-i 2006/112/EK tanácsi irányelv (HL L 347., 1. o.) 2. cikkéből, 250. cikkének (1) bekezdéséből és 273. cikkéből - amely átveszi többek között a hatodik irányelv 2. cikkében, valamint az ugyanezen irányelv 28h. cikkével megállapított 22. cikkének (4) és (8) bekezdésében foglalt rendelkezéseket -, másrészt pedig az EUSZ 4. cikk (3) bekezdéséből következik, hogy minden egyes tagállam köteles elfogadni valamennyi jogalkotási és közigazgatási rendelkezést annak érdekében, hogy a területén biztosítsa az esedékes héa teljes összegének beszedését, továbbá hogy küzdjön az adócsalás ellen (...).
Ezenkívül az EUMSZ 325. cikk kötelezi a tagállamokat, hogy elrettentő hatású és hatékony intézkedésekkel küzdjenek az Unió pénzügyi érdekeit sértő jogellenes tevékenységek ellen, különösen pedig előírja velük szemben, hogy az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalás leküzdése érdekében ugyanazokat az intézkedéseket tegyék meg, mint amelyeket a saját pénzügyi érdekeiket sértő csalás leküzdésére tesznek (...). Márpedig, mivel az Unió saját forrásai az Európai Közösségek saját forrásainak rendszeréről szóló, 2007. június 7-i 2007/436/EK, Euratom tanácsi határozat (HL L 163., 17. o.) 2. cikkének (1) bekezdése értelmében magukban foglalják többek között a harmonizált héa uniós szabályok alapján megállapított alapjának alkalmazásából származó bevételeket, közvetlen kapcsolat áll fenn egyrészt a héabevételeknek az alkalmazandó uniós jog tiszteletben tartásával történő beszedése, másrészt pedig a vonatkozó héa-sajátforrás uniós költségvetés rendelkezésére bocsátása között, mivel az előbbi beszedése során történt mulasztás potenciálisan az utóbbi csökkenéséhez vezet (...).
Ebből következik, hogy az olyanokhoz hasonló adóbírságok és adócsalás miatt indított büntetőeljárások, mint amelyek a héával kapcsolatban szolgáltatott információk pontatlansága miatt az alapeljárásban érintett vádlott ellen irányultak vagy irányulnak, a 2006/112/EK irányelv 2. cikke, 250. cikkének (1) bekezdése és 273. cikke (korábban a hatodik irányelv 2. és 22. cikke), valamint az EUMSZ 325. cikk, vagyis az uniós jog végrehajtásának minősülnek a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében."[13]
Ettől függetlenül a bíróság nem vonta kétségbe a Charta korlátozott alkalmazási körét.
"A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából ugyanis lényegében az következik, hogy az uniós jogrendben biztosított alapvető jogokat az uniós jog által szabályozott valamennyi tényállásra alkalmazni kell, az ilyen tényállásokon kívül azonban nem. A Bíróság ennyiben emlékeztetett már arra, hogy a Chartára tekintettel nem mérlegelheti az olyan nemzeti szabályozást, amely nem tartozik az uniós jog keretei közé. Ezzel szemben, amint az ilyen szabályozás az uniós jog alkalmazási körébe kerül, az előzetes döntéshozatal keretében eljáró Bíróságnak meg kell adnia minden ahhoz szükséges értelmezési szempontot, hogy a nemzeti bíróság mérlegelhesse e szabályozás azon alapvető jogokkal való összeegyeztethetőségét, amelyeknek a tiszteletben tartását biztosítja."[14]
Hasonló tényállással találkozott az Európai Bíróság a Texdata Software GmbH ügyben:[15] az uniós harmonizációs irányelv lényegében a tagállamokra bízta a kiszabható szankció meghatározását, ebben a vonatkozásban csak meghatározatlan követelményeket fektetett le (legyen hatékony, arányos és visszatartó erejű), az alapeljárásban pedig ezt a szankciót kifogásolták. A Bíróság ezúttal is megállapította, hogy a tagállami szankció meghatározása az uniós jog végrehajtása körében történt, tehát alkalmazandó az Alapjogi Charta.
- 3/4 -
"A Bíróságnak szintén alkalma nyílt pontosítani, hogy ha valamely nemzeti szabályozás az uniós jog alkalmazási körébe tartozik, a Charta által biztosított alapvető jogokat - amelyeket ezen ítélkezési gyakorlat és a Charta 51. cikkére vonatkozó magyarázatok alapján kell értelmezni - tiszteletben kell tartani. Más szóval, az uniós jog alkalmazhatósága magában foglalja a Charta által biztosított alapvető jogok alkalmazhatóságát (...).
A jelen ügyben az alapeljárás a tizenegyedik irányelv szerinti közzétételi kötelezettség megsértése miatt kiszabott szankcióra vonatkozik. Így, amint az a jelen ítélet 49. pontjából következik, az uniós jogalkotó a tizenegyedik irányelv 12. cikke alapján a tagállamokra bízza a megfelelő - vagyis a hatékony, arányos és visszatartó erejű - szankciók meghatározását a közzétételi kötelezettség biztosítása végett. Az osztrák jogban ezeket a szankciókat a BBG által módosított UGB 283. §-a szabályozza.
Ebből következően az alapügyben szereplő osztrák szabályozás a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében az Unió jogát hajtja végre."[16]
A Nagy Sándor-ügyben[17] az Európai Bíróság, előzetes döntéshozatali eljárás keretében, a magyar jog azon rendelkezéseit vizsgálta, amelyek értelmében a kormánytisztviselői és a közszolgálati jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti. Ez a rendelkezés nem egyeztethető össze a Charta 30. cikkével, amelynek értelmében "[a]z uniós joggal, valamint a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban minden munkavállalónak joga van az indokolatlan elbocsátással szembeni védelemhez." Az Európai Bíróság azonban megállapította: nem rendelkezik hatáskörrel a kérdés vizsgálatára, mivel Magyarország az intézkedések elfogadásakor nem EU-s jogot hajtott végre, így a Charta 51. cikkére tekintettel az Alapjogi Charta nem alkalmazandó.
A Siragusa-ügyben[18] egy tájvédelem alatt álló övezetben fekvő ingatlan tulajdonosa előzetes engedély nélkül végzett ingatlanán módosításokat, majd utólagos építési engedélyt kért. A hatóság azonban felszólította az eredeti állapot helyreállítására. Siragusa úr azzal érvelt, hogy Olaszország megsértette az Alapjogi Charta 17. cikkét (tulajdonhoz való jog). Az Európai Bíróság azonban megállapította: mivel az olasz hatóságok az intézkedés megtételekor nem EU-s jogot hajtottak végre, a Charta nem alkalmazandó.[19]
"Emellett figyelembe kell venni az uniós jogban az alapvető jogok védelmének célkitűzését, amely annak biztosítására irányul, hogy ezeket a jogokat - akár az Unió fellépése, akár az uniós jog tagállamok általi végrehajtása okán - ne sértsék meg az uniós tevékenységi területeken.
E célkitűzés követését az indokolja, hogy el kell kerülni azt, hogy az alapvető jogoknak az érintett nemzeti jog függvényében esetlegesen változó védelme sértse az uniós jog egységességét, elsőbbségét és hatékonyságát (...). Márpedig az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból nem tűnik ki, hogy az alapeljárásban fennáll ennek kockázata.
Mindezekből az következik, hogy nem állapítható meg a Bíróságnak a Charta 17. cikkének értelmezésére vonatkozó hatásköre (...)."[20]
A fenti struktúrában az Európai Uniónak viszonylag korlátozottak a lehetőségei arra, hogy a tagállamokra alapjogi követelményeket kényszerítsen. Ez nagyon szembetűnően megjelent a Magyarország által 2010. után elfogadott különböző intézkedések vonatkozásában. Míg a Bizottságnak széles körű politikai eszközei vannak a tagállamok befolyásolására az alapjogokat érintő ügyekben, nagy nehézséget okozott a számára ezeknek a vitáknak jogi síkon történő lefolytatása. A magyar médiatörvénnyel kapcsolatos vita kiváló példával szolgál erre. A folyamat kezdetén a Bizottság kifogások széles körét fogalmazta meg és politikailag jelentősen involválódott a ügyben.[21] A későbbiekben azonban, jogi értelemben, sokak számára csak csalódáskeltően keveset tudott tenni, mivel a médiaszabályozás döntő részben tagállami hatáskör.[22]
Noha a fenti alkotmányos szerkezet, legalábbis első látásra, sajátosnak tűnhet, távolról sem páratlan. Érdekes párhuzamban áll ugyanis az Egyesült Államok első évszázadának alkotmányos berendezkedésével.
A föderális államok különböző megoldásokat alkalmaznak a föderális alapjogi charta tagállamokkal (tartományokkal) szembeni alkalmazására. Például Kanadában a föderális alapjogi charta ugyanúgy alkalmazandó a tartományokra, mint magára a szövetségi kormányzatra.[23] Az USA-ban, az inkorporációs elméletnek köszönhetően (incorporation doctrine), a szövetségi kormányzattal szemben alkalmazandó legtöbb alapjog az államokon is számonkérhető.[24] Ez nem volt azonban mindig így, az USA alkotmánytörténetének első évszázadában egy ennél decentralizáltabb megközelítés érvényesült.
Bár az amerikai alkotmány a kezdetektől fogva sporadikusan tartalmazott alapjogi jellegűnek nevezhető korlátokat az államokkal szemben,[25] az első tíz alkotmánymódosításban testet öltő alapjogi arzenál (federal bill of rights), a polgárháború eredményeként megszülető 14. alkotmánymódosításig, nem volt alkalmazható az államokkal szemben. Az államok számára alapjogi korlátot csak az állami alkotmányok jelentettek.
Ezt a megközelítést az amerikai legfelsőbb bíróság a Barron v Baltimore ügyben egyértelművé tette.[26] A föderális alapjogi katalógus célja a föderális államhatalom korlátozása volt, és vélhetően azon az elképzelésen alapult az elfogadása, hogy nem létezhet közhatalom alapjogi béklyók nélkül. Az első tíz alkotmánymódosítás létrejöttének körülményei alátámasztják ezt az értelmezést: néhány állam arra hivatkozással utasította el az alkotmány ratifikálását, mert az nem tartalmazta a polgárokat megillető alapjogok katalógusát.[27] Ez pedig nagyon közeli párhuzamot mutat az EU Alapjogi Chartával, amelynek szintén az volt a célja, hogy a föderális hatalmat alapjogi követelményeknek vesse alá.
- 4/5 -
Ezen a helyzeten a polgárháború változtatott, amely megajándékozta az Egyesült Államokat azzal a felismeréssel, hogy vannak bizonyos közös alapértékek, amelyeket az egész Unióban tiszteletben kell tartani, és amelyek ignorálása "válóoknak" minősül. Ez a felismerés húzódott meg az 14. alkotmánymódosítás mögött, amely néhány föderális szinten biztosított alapjog tagállamokkal szembeni alkalmazásáról rendelkezett. A bíróságok azonban még sokáig tartották magukat ahhoz az elvhez, hogy a föderális alapjogok, főszabály szerint, nem alkalmazandóak a tagállamokra.
A United States v. Cruikshank ügyben[28] az amerikai legfelsőbb bíróság megállapította: a gyülekezéshez való jog (amelyet az első alkotmánymódosítás tartalmaz) nem korlátozza az állami kormányzatok hatásköreit saját polgáraik vonatkozásában, az kizárólag a föderális kormányzattal szemben érvényesül. A gyülekezéshez való joguk védelmét a polgároknak az államoktól kell remélniük, mivel az ezzel kapcsolatos hatáskör eredetileg itt volt, és soha nem került átadásra a föderális kormányzat részére.[29]
1897-ben azonban, a Chicago, Burlington & Quincy Railroad Co. v. Chicago ügyben,[30] a legfelsőbb bíróság a 14. alkotmánymódosítást használta annak érdekében, hogy a tagállamokkal szemben tulajdonvédelmet kényszerítsen ki az "tartalmi fair eljárás" (substantive due process) nevében. Az igazi áttörés 1925-ben következett be, amikor a Gitlow v. New York ügyben[31] a legfelsőbb bíróság explicite kinyilatkoztatta az inkorporációs elvet (ezen ügyben kifejezett utalással az első alkotmánymódosításra).[32] Ezt számos ügy követte, ahol jogról jogra haladva a legfelsőbb bíróság a föderális alapjogok alkalmazását fokozatosan kiterjesztette az államokra.
Ennek megfelelően, mintegy száz évig (lényegében majdnem másfél évszázadon keresztül) az USA-ban a föderális alapjogi charta nem volt alkalmazandó (vagy csak nagyon korlátozottan volt alkalmazandó) az államokra. A rendszer kiterjesztéséhez vezető alkotmányos élmény a polgárháború volt és az a felismerés, hogy amennyiben az államok nem értenek egyet bizonyos alapértékekben, az a rendszer fenntarthatatlanságához vezet.
Ahogy azt a fentiekben láttuk, az EU hatáskörei igencsak korlátozottak az alapjogi követelmények tagállami megsértése vonatkozásában. Egyes ügyekben komoly nehézségeket is okozott a Bizottság számára a fellépés valamely tagállammal szemben. Ezekben az ügyekben a Bizottság a rendelkezésére álló jogi eszközöket alkalmazta az alapjogok védelme érdekében, esetenként kihasználva ezek támogató mellékhatását. Bár ez a módszer természetesen nem adhat teljes körű védelmet az alapjogok tagállami megsértésével szemben, némely esetben működőképesnek bizonyult. Ezt a Bizottság "Al Capone trükkjének" is nevezhetjük: mint közismert, Al Capone-t nem olyan dolog miatt ítélték el, amely miatt elsősorban el kellett volna, hanem olyan dolog miatt, amit vele szemben bizonyítani tudtak (adócsalás).
Ezt a megközelítést a Bizottság hatásosan használta a Bizottság kontra Magyarország ügyben,[33] ahol Magyarország 70 évről az általános nyugdíjkorhatárra (vagyis 62 évre) csökkentette a bírák, az ügyészek és a közjegyzők kötelező nyugdíjkorhatárát. Ennek következtében 274 bírát kötelezően nyugdíjaztak.[34] A magyar bírák jelentős részét, különösen a vezető pozícióban lévő bírákat, valamint a Kúria bíráit érintette az intézkedés. A Bizottság szerint mindez a bíróságok függetlenségével kapcsolatos kérdéseket vetett fel.
Az aggodalom abból fakadt, hogy a bírák gyors nyugdíjazása és az ezt követő tömeges felvétel hatással lehet a bíróságok függetlenségére és lehetőséget biztosíthat a bíróságok összetételének befolyásolására. Bár a Bizottság vonakodott attól, hogy kifogásait a bíróságok függetlenségének megsértésére alapozza, mivel ennek számonkérésére nem lett volna hatásköre, sikeresen támadta meg a magyar intézkedést az Európai Bíróság előtt arra hivatkozással, hogy az sérti az egyenlő elbánás követelményét (2000/78/EK irányelv), amely tiltja, többek között, az életkoron alapuló munkahelyi hátrányos megkülönböztetést. Ebben az ügyben a Bizottság az EU-jog egyenlő elbánásra vonatkozó szabályait használta a bíróságok függetlenségének védelme céljából.
Mivel a Bizottságnak nem volt közvetlen hatásköre elsődleges aggályának kezelésére, így az életkoron alapuló munkahelyi hátrányos megkülönböztetés tilalmára hagyatkozott, és végül az Európai Bíróság erre hivatkozással marasztalta el Magyarországot.
"Magyarország a bírák, ügyészek és közjegyzők szolgálati jogviszonyának 62 éves korban történő megszüntetését előíró nemzeti szabályozás elfogadásával - amely életkoron alapuló, az elérni kívánt célokkal arányban nem álló eltérő bánásmódot eredményez - nem teljesítette a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létrehozásáról szóló, 2000. november 27-i 2000/78/EK tanácsi irányelv 2. cikkéből és 6. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit."
Érdekes módon, bár a Bizottság jogi érveit az egyenlő elbánás követelményébe csomagolta, a kötelezettségszegési eljárás megindításáról kiadott sajtóközlemény egyértelművé teszi, hogy a Bizottságot valójában a bíróságok függetlenségével kapcsolatos aggályok vezették. A sajtóközlemény releváns részének címe: "2. Az igazságszolgáltatás függetlensége".[35]
Egy másik kiváló példa a támogató mellékhatásra a szlovák nyelvtörvény. Szlovákia korlátozta a szlovákon kívüli nyelvek használatát.[36] Ennek a jogszabálynak, illetve módosításának különböző aspektusát különböző szervezetek kifogásolták alapjogi szempontból.[37] A Bizottság a szlovák rendelkezések belső piaccal való összhangját vizsgálta (áruk, személyek, szolgáltatások és
- 5/6 -
tőke szabad mozgása) és arra a következtetésre jutott, hogy a kisebbségek nyelvi jogainak megsértése korlátozhatja a tagállamok közötti kereskedelmet.[38]
Például, a szlovák nyelvtörvény megkövetelte bizonyos iparágak dolgozóitól a szlovák nyelv ismeretét. Ez a követelmény sértheti a személyek szabad mozgását. Bár a tagállamok megállapíthatnak nyelvi követelményeket, az Európai Bíróság gyakorlatában rögzítette, hogy a nyelvi követelményeknek észszerűeknek és szükségeseknek kell lenniük a kérdéses munkakör szempontjából és nem használhatóak más tagállamokból származó munkavállalók kizárására.[39] A speciális megfontolásokat, úgy mint az érintett munkakör és az egyedi körülmények, esetről esetre kell vizsgálni a nyelvi követelmény indokoltsága vonatkozásában. Ennek megfelelően, az általános alkalmazású, erős nyelvi követelmények komoly aggályokat vetnek fel ezen joggyakorlat tükrében. További példaként említhetők a szlovák nyelvtörvény rendelkezései a szlovák nyelv kötelező használatáról a televíziós műsorszolgáltatás és a nyomtatott média területén, amelyek szintén felvetették a határon átnyúló gazdasági tevékenység szabadságának korlátozását.
Érdemes megjegyezni: ugyan a Bizottság fenti intellektuális erőfeszítései valóban elismerésre méltóak, a kereskedelmi megfontolások használata az alapjogok védelme érdekében nem előzmények nélküli. Az Egyesült Államok törvényhozása hatásosan használta az államközi kereskedelem szabályozására vonatkozó jogalkotási hatáskörét a polgári jogok védelme érdekében. Bár ez a tagállamközi kereskedelem pozitív használata volt, szemben a Bizottság "Al Capone trükkjével", amely ennek a negatív (tiltó) oldalát használja, a párhuzam így is szembetűnő.
Az amerikai kongresszus az államközi kereskedelem szabályozására vonatkozó jogalkotási hatáskörét használta (commerce clause) a szegregációt és faji diszkriminációt tiltó 1964-es polgári jogi törvény elfogadása érdekében. A törvény hatálya kiterjedt a nem állami entitásokra, amelyekre nem vonatkozott a 14. alkotmánymódosítás (ennek hatálya ugyanis az állami szereplőkre korlátozódott). Mivel a kereskedelemszabályozási hatáskör lehetőséget biztosított az államközi kereskedelmet érintő ügyek szabályozására, a törvény hatásköri kérdéseket vetett fel. Az amerikai legfelsőbb bíróság a kereskedelemszabályozási hatáskört tágan fogta fel és olyan ügyekre is kiterjedőnek tekintette, amelyek marginális vagy egyenesen elhanyagolható hatással voltak az államközi kereskedelemre.
A Heart of Atlanta Motel, Inc. v. U.S. ügyben[40] az amerikai legfelsőbb bíróság megállapította: az államközi utazók számára szolgáltatásokat nyújtó hotel tevékenysége hatással van az államközi kereskedelemre. A Katzenbach v. McClung ügyben[41] a legfelsőbb bíróság megállapította, hogy az államközi kereskedelmet érinti egy olyan étterem működése, amely vagy államközi utazóknak nyújt szolgáltatást vagy az általa értékesített étel jelentős részét államközi kereskedelemből szerzi be.[42] Ebben az ügyben a helyileg vásárolt hús értékének 46%-a egy olyan helyi beszállítótól származott, amely azt az államon kívül vásárolta.[43] A Daniel v. Paul ügyben[44] a legfelsőbb bíróság úgy találta, hogy a Lake Nixon Club szórakoztatóipari egység működése érintette az államközi kereskedelmet: az általa használt csónakokat egy másik állambeli társaságtól bérelte vagy vette, zenegépét szintén egy másik államban gyártották és más államokban gyártott hangfelvételeket játszott.
A fenti ügyeket olvasva felmerülhet az az érv, hogy a kereskedelemszabályozási hatáskört azzal a céllal értelmezte tágan a bíróság, hogy ezzel szélesítse az 1964-es polgári jogi törvény hatályát. Ennek a törekvésnek némely aspektusa párhuzamot mutat az EU-jog vonatkozásában vizsgált problémakörrel.
Nehéz lenne amellett érvelni, hogy az EU jelenlegi alkotmányos szerkezete az alapjogok védelmét illetően a létező világok legjobbika. A jogirodalom nincs is híján az EU Alapjogi Charta hatályának kiterjesztésére vonatkozó javaslatoknak, amelyek szerint változó mértékben, de a Charta alkalmazandó kellene legyen tagállami belső ügyekben is.[45] Ugyanakkor a Charta genezise és létezésének oka arra utal, hogy annak célja a föderális hatalom korlátozása volt, és azt sem szabad elfelejteni, hogy az EU-s tagállamok nem mentesek a külső emberi jogi kontrolltól, hiszen tagjai az EJEE-nek és kiterjednek rájuk az EJEB ítéletei.
Továbbá azt is figyelembe kell-e venni, hogy míg az alapjogok teljes körű föderalizációja nagy kísértést jelentő opció lehet, ez csak olyan alapjogok tekintetében indokolt, amelyek megsértése válóoknak minősül. Érdemes utalni arra, hogy az Egyesült Államokban a föderális alapjogok államokra történő kiterjesztése mögött pontosan egy ilyen kellemetlen élmény húzódott meg, bár ami ebből a későbbiekben kinőtt, az már szinte teljes uniformizációt hozott.
Mivel az EU Alapjogi Charta az alapjogok teljes körű katalógusát tartalmazza, szükségszerűen olyan jogokat is tartalmaz, amelyek vonatkozásában a regionális eltérések elfogadhatóak lehetnek. Ez a helyzet például a IV. Címben található gazdasági és szociális jogokkal.[46] Bár az alapjogok védelme az EU egyik pillére, a nemzeti alkotmányos identitások védelme is alapelvei közé tartozik.[47] Természetesen, bizonyos alapjogok nem lehetnek regionális eltérések tárgyai és az alapjogok magja sem sérthető az alkotmányos identitásra hivatkozással. Azt is hozzá kell tenni, hogy azok az ügyek, ahol a Bizottság a támogató mellékhatás segítségével fellépett vagy fel kívánt lépni olyanoknak tűnnek, mint amelyek érintik ezt az alapjogi kemény magot. Más szóval: indokolt lett volna, hogy a Bizottságnak hatáskörében álljon beavatkozni és az Európai Bíróságnak érdemi döntést hozni. Ezen a körön kívül azonban, az EJEB szóhasználatával élve, az európai föderalizmusnak tiszteletben kell tartania a tagállamok mérlegelési jogát (marge d'appreciation).[48] ■
- 6/7 -
JEGYZETEK
[1] Copenhagen criteria, established by the European Council in Copenhagen on June 21-22, 1993 (Conclusions of the Presidency).
[2] Lásd pl. András Jakab: Application of the EU Charter by National Courts in Purely Domestic Cases. In: The Enforcement of EU Law and Values: Ensuring Member States' Compliance. Szerk. András Jakab & Dimitry Kochenov. Oxford: Oxford University Press. Elérhető: http://ssrn.com/abstract=2512865 Michael Dougan: Judicial review of Member State action under the general principles and the Charter: defining the "scope of Union law". In: Common Market Law Review, 2015. 52. évf. 1201.
[3] Lásd pl. Opinion on the Implementing Principles to the Slovak State Language Law Prepared by the European Commission's Legal Service (2010), elérhető: http://www.hhrf.org/hhrf/index.php?oldal=426 the European Commission's Press Release of 6 July 2012 "about current developments in Romania, especially regarding actions that appear to reduce the effective powers of independent institutions like the Constitutional Court"), elérhető: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-529_en.htm Statement from the President of the European Commission and the Secretary General of the Council of Europe on the vote by the Hungarian Parliament of the Fourth amendment to the Hungarian Fundamental Law (Brussels, 11 March 2013), elérhető: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-201_en.htm
[4] Lásd J. H. H. Weiler & Nicolas J. S. Lockhart: "Taking rights seriously" seriously: The European Court of Justice and its Fundamental Rights Jurisprudence - Part I. In: Common Market Law Review, 1995. 32. évf. 1. sz. 73.
[5] Az EUSZ 7. cikkével kapcsolatban lásd Fekete Balázs: Alternatív kommentár az EUSZ 7. cikkéhez. In: Közjogi Szemle, 2016. 2. sz. 1-11.
[6] Wojciech Sadurskia: Adding bite to a bark: the story of Article 7, E.U. enlargement, and Jörg Haider. In: Columbia Journal of European Law, 2010. 16. évf. 388-389.
[7] Lásd Nora Chronowski: Enhancing the scope of the Charter of Fundamental Rights? In: Jura, 2014. 16.
[8] Lásd Bakó Beáta: Uniós alapjogok a tagállamokban. Az Alapjogi Charta alkalmazási és értelmezési problémái. In: Iustum, Aequum, Salutare, 2015. 11. évf. 1. sz. 186-190.
[9] Lásd Piet Eeckhout: The EU Charter of Fundamental Rights and the Federal Question. In: Common Market Law Review, 2002, 39. évf. 958-969.
[10] Lásd Filippo Fontanelli: The implementation of European Union law by Member States under Article 5 1(1) of the Charter of Fundamental Rights. In: Columbia Journal of European Law, 2014. 20. évf. 2. sz. 197-198. ("The story of how EU law has come to take human rights seriously is well known. Very roughly, it became clear that the economic focus of European Community (EC) law would not prevent possible encroachment on fundamental rights of the individual, including the right to property, which is at the core of the common market. Because of the primacy-plus-disapplication combination noted above, member states' courts-in particular, constitutional tribunals-stood up to avert the possibility that human-rights-blind Community law could displace fundamental rights guarantees. The risk was that the uniformity of EC law would be hostage to national preferences. To defuse this risk, the ECJ issued a reassurance and a promise. The reassurance was that Community law was inherently compatible with fundamental rights, in the form of general principles. The promise was that the ECJ would be tasked with reviewing, centrally, the validity of EC measures in relation to these ingrained principles, without any need for national courts to subject them to peripheral human rights review.")
[11] Vö. Koen Lenaerts: Exploring the limits of the EU Charter of Fundamental Rights. In: European Constitutional Law Review, 2012. 8. évf. 3. sz. 377. ("However, from the fact that the Charter is now legally binding it does not follow that the EU has become a ‘human rights organisation' or that the ECJ has become ‘a second European Court on Human Rights' (ECtHR)").
[12] C-617/10. sz., Åkerberg Fransson ügyben 2013. február 26-án hozott ítélet.
[13] 24-27. pont.
[14] 19. pont.
[15] C-418/11. sz., Texdata Software GmbH ügyben 2013. szeptember 26-án hozott ítélet.
[16] 73-75. pont.
[17] C-488/12-C-491/12 & C-526/12. sz., Sándor Nagy és társai egyesített ügyekben 2013. október 10-én hozott ítélet.
[18] C-206/13. sz., Siragusa ügyben 2014. március 6-án hozott ítélet, ECLI:EU:C:2014:126.
[19] 30. pont.
[20] 31-33. pont.
[21] Lásd pl. Speech of Neelie Kroes, Vice-President of the European Commission responsible for the Digital Agenda, on Hungary's new media law delivered on January 11, 2011, elérhető: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-11-6_en.htm . Ebben a beszédben a Bizottság alelnöke kifogások szélesebb körét említi, mint amelyeket a Bizottság a későbbiekben a kötelezettségszegési eljárás részévé tett. Lásd European Commission - Press release: European Commission launches accelerated infringement proceedings against Hungary over the independence of its central bank and data protection authorities as well as over measures affecting the judiciary (17 January 2012), elérhető: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_en.htm?locale=en
[22] "[The Commission objected to the new Hungarian medial law, since it raised] serious concerns, notably about the lack of independence of the new Hungarian media authority from the government. Here, the Commission was faced with the legal situation that the EU has only very minor competences with regard to the media. Press and radio are practically outside the scope of the EU Treaties, as is most media content. Only for the provision of cross-border audiovisual media services, certain minimum rules are included in the Audiovisual Media Services Directive. However, these rules do not include a legal requirement that each Member State establish an independent media regulator. (...) This is why the Commission could only insist on some marginal changes to the Hungarian media law where these were related to audiovisual media services. On the key issue, the independence of the media authority and its role vis-à-vis the written press, the Commission had no power." Speech of Viviane Reding, Vice-President of the European Commission, EU Justice Commissioner (SPEECH/12/403): Observations on the EU Charter of Fundamental Rights and the future of the European Union. XXV Congress of FIDE (Fédération Internationale pour le Droit Européen). Tallinn, 31 May 2012. Elérhető: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-403_en.htm
[23] Canadian Charter of Rights and Freedoms, Section 32(1): "This Charter applies (a) to the Parliament and government of Canada in respect of all matters within the authority of Parliament including all matters relating to the Yukon Territory and Northwest Territories; and (b) to the legislature and government of each province in respect of all matters within the authority of the legislature of each province."
[24] Jacqueline R. Kanovitz: Constitutional Law. 12. kiadás. Anderson Publishing, 2010. 23.
[25] Lásd Article I Section 10 of the US Constitution: "[n]o state shall (...) pass any bill of attainder, ex post facto law, or law impairing the obligation of contracts, or grant any title of nobility."
[26] 32 U.S. (7 Pet.) 243 (1833).
[27] Goodwin Liu, Pamela S. Karlan & Christopher H. Schroeder: Keeping Faith with the Constitution. Oxford University Press, 2010. 9-11.
[28] 92 U.S. 542 (1876).
[29] 92 U.S. 542, 552 (1876).
[30] Chicago, B. & Q. R. Co. v. Chicago, 166 U.S. 226 (1897)
[31] 268 U.S. 652 (1925).
[32] A Chicago, Burlington & Quincy Railroad Co. v. Chicago ügyben hozott ítélet kapcsán még plauzibilisen lehetett amellett érvelni, hogy a 14. alkotmánymódosítás hatóköre nem került kiszélesítésre, mivel a bíróság csak olyasmire adott jogvédelmet, amelyet a 14. alkotmánymódosítás kifejezetten említ (tulajdon védelme). A Gitlow v. New York ügyben azonban az alkalmazási kör olyasmire került kiterjesztésre, amelyre nem található kifejezett utalás a 14. alkotmánymódosításban és a bíróság világossá tette, hogy az első alkotmánymódosítást inkorporálja a 14. alkotmánymódosításba. Vö. Stanley Morrisona: Does the Fourteenth Amendment incorporate the Bill of Rights? Stanford Law Review, 1949. 2. évf. 140 ("The assertion of th[e] [substantive due process] doctrine, incidentally, gave to the Fourteenth Amendment an importance vastly greater than it was supposed to have in 1868. But the development of substantive due process is a story far removed from the question of incorporation of the Bill of Rights.").
[33] C-286/12. sz., Bizottság kontra Magyarország ügyben 2012. november 6-án hozott ítélet, ECLI:EU:C:2012:687.
[34] European Commission - Press release: European Commission launches accelerated infringement proceedings against Hungary over the independence of its central bank and data protection authorities as well as over measures affecting the judiciary (17 January 2012), elérhető: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_en.htm?locale=en
[35] European Commission - Press release: European Commission launches accelerated infringement proceedings against Hungary over the independence of its central bank and data protection authorities as well as over measures affecting the judiciary (17 January 2012), elérhető: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_en.htm?locale=en
[36] Law on State Language No 270/1995 amended in 1999 and in 2009.
[37] Lásd pl. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Opinion on the Act on the State Language of the Slovak Republic (Opinion no. 555/2009, adopted on October 15-16, 2010).
[38] Opinion on the Implementing Principles to the Slovak State Language Law Prepared by the European Commission's Legal Service (2010), elérhető: at http://www.hhrf.org/hhrf/index.php?oldal=426
[39] Communication from the Commission. Free movement of workers - achieving the full benefits and potential. COM(2002) 694 final.
[40] 379 U.S. 241 (1964).
[41] 379 U.S. 294 (1964).
[42] 379 U.S. 294, 304 (1964).
[43] 379 U.S. 294, 296 (1964).
[44] 395 U.S. 298 (1969).
[45] Lásd pl. Nóra Chronowski: Enhancing the scope of the Charter of Fundamental Rights? In: Jura, 2014. 13.; Armin Von Bogdandy, Matthias Kottmann, Carlino Antpöhler, Johanna Dickschen, Simon Hentrei & Maja Smrkolj, Reverse Solange-Protecting the essence of fundamental rights against EU Member States. In: Common Market Law Review, 2012. 49. évf. 2. sz. 489.
[46] Vö. (30.) Jegyzőkönyv az Európai Unió Alapjogi Chartájának Lengyelországra és az Egyesült Királyságra történő alkalmazásáról, 2. cikk (2) bekezdés.
[47] Lásd Bernhard Schima: EU fundamental rights and Member State action after Lisbon: putting the ECJ's case law in its context. In: Fordham International Law Journal, 2015, 38. évf. 1113-1114.
[48] Lásd Steven G. Calabresi & Lucy D. Bickford: Federalism and subsidiarity: perspectives from US constitutional law. In: James E. Fleming & Jacob T. Levy: Federalism and subsidiarity. NYU Press, 2014. 172-175.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző LL.M., Ph.D., S.J.D. tanszékvezető egyetemi tanár, Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar.
Visszaugrás
