Jelen tanulmány írása alatt jött el az első Covid-veszélyhelyzet kihirdetésének negyedik évfordulója, vagyis egy rövidebb, négy és fél hónapos időszakot leszámítva immár több mint 1500 napja tart a veszélyhelyzeti kormányzás Magyarországon. A lényegében perpetuálódó különleges jogrend[1] egyik legmarkánsabb vonását - legalábbis közjogi szempontból - a veszélyhelyzeti kormányrendeletek képezik. Az első Covid-veszélyhelyzet bevezetésétől a tanulmány kéziratának lezárásáig több mint ezer ilyen kormányrendelet született, vagyis átlagosan másfél naponta élt a Kormány az Alaptörvényben kapott felhatalmazásával. Ezekben a jogszabályokban a Kormány a legkülönfélébb rendkívüli intézkedéseket hozta meg, és több mint 200 törvénybe "írt bele". És bár egy-egy veszélyhelyzeti kormányrendelet élénk közéleti-politikai-jogi vitákat váltott ki (gondoljunk például a tanárok sztrájkjogát korlátozó vagy a közérdekű adatokhoz való hozzáférést nehezítő rendeletekre), illetve bizonyos jogvédő szervezetek kétségbe vonták egyes kormányrendeletek veszélyhelyzeti jellegét, egyelőre nem került sor a veszélyhelyzeti kormányrendeletek átfogó és szisztematikus vizsgálatára. A különleges jogrendi jogalkotásra fókuszáló munkák közé tartoznak Rácz Lilla elemzései, amelyek a Covid-veszélyhelyzet alatt született kormányrendeleteket rendszerezték.[2] Írásommal ebbe az irányba kívánok egy további lépést tenni, feltérképezve a több mint ezer veszélyhelyzeti kormányrendelet néhány fontos jellemzőjét, és ezzel rámutatva olyan problémákra, amelyek komoly aggályokat vetnek fel a Covid- és a háborús veszélyhelyzet jogállami kezelését illetően.
A kutatás során egyrészt arra kerestem a választ, hogy - a statisztikai adatok alapján - a veszélyhelyzeti kormányrendeletek mennyiben nyomták rá a bélyeget az elmúlt bő négy év jogalkotására, illetve ezzel összefüggésben milyen volt a veszélyhelyzeti jogalkotás dinamikája, valamint mely törvények "felülírását" célozták a kormányrendeletek. A második kérdésem arra irányult, hogy voltaképpen mire valók a veszélyhelyzeti kormányrendeletek; a dilemmát illusztrálandó olyan kormányrendeleteket mutatok be, amelyekről nehéz megállapítani, hogy miként járultak hozzá a járványhelyzet vagy a háborús veszély következményeinek elhárításához.
A harmadik problémás pont a veszélyhelyzet "univerzalitása" - értve ez alatt azt, hogy egy adott ok (járvány) miatt kihirdetett veszélyhelyzetre hivatkozva jogosult-e a Kormány egy másik krízist (háború) kezelni? Végezetül a negyedik vizsgálódási szempontot a kormányrendeletek indokolása képezi: vajon a Kormány mennyire tartotta fontosnak, hogy az egyes rendeleteket indokolással támassza alá, megmagyarázva az adott intézkedések célját és veszélyhelyzeti kapcsolódását?
A vizsgálat a 2020. március 11-től 2024. március 31-ig terjedő bő négy évet öleli fel azzal, hogy a 2020. június 18-tól november 2-ig terjedő időszakot figyelmen kívül hagyom, ugyanis ezekben a hónapokban nem volt veszélyhelyzet hirdetve. Ami a módszertant illeti, kutatásom alapját egy olyan adatbázis képezi, amely a vizsgált időszak alatt kiadott 2739 kormányrendeletet tartalmazza, az 1010 veszélyhelyzeti kormányrendelet esetén feltüntetve a felhatalmazó rendelkezéseket, a "felülírt" törvényeket, valamint az indokolások meglétét vagy hiányát.
A veszélyhelyzeti kormányrendeletek a jogrendszerünk sajátos, jól elhatárolható képződményei, és az elmúlt négy évben olyan nagy számban születtek ilyen rendeletek, hogy az már kimutatható hatással van a jogszabályok egymáshoz való arányára. Az 1. ábra egyrészt azt mutatja be, hogy 1990-től 2023 végéig hogyan alakult az évenként elfogadott törvények és kormányrendeletek száma, másrészt pedig a két jogszabálytípus egymáshoz való arányát is illusztrálja.
Amint a grafikonból is kitűnik, a veszélyhelyzeti jogalkotás látványos változást hozott a jogalkotás dinamikájában. A kormányrendeleteknek nem csak a száma, hanem a törvények számához viszonyított aránya is szignifikánsan megnőtt. 2020 előtt az ötszázat is ritkán érte el az egy évben kiadott kormányrendeletek száma, a veszélyhelyzeti években viszont rendre hat-hétszáz felett volt ez a szám. Ami a kormányrendelet/törvény arányt illeti, míg 2020 előtt - egy-egy kivételtől eltekintve - "csak" kétszer-háromszor annyi kormányrendelet jelent meg, mint ahány törvény, addig a
- 1/2 -
veszélyhelyzeti években a kormányrendeletek száma négyszeres-nyolcszoros mértékben múlta felül a törvények számát. Mindez részben biztosan igazolja a "rendeleti kormányzást" emlegető aggodalmakat, azonban a fenti "darab-darab" alapú összesítés önmagában még nem alkalmas arra, hogy teljes körű képet kapjunk a jogalkotásban bekövetkezett hangsúlyeltolódásról, hiszen ehhez az egyes jogszabály-típusok mélységi-tartalmi elemzésére is szükség lenne.
1. ábra
A törvények és a kormányrendeletek száma, illetve egymáshoz viszonyított arányuk (1990-2023)[3]
Forrás: saját szerkesztés
A fentieknél is érdekesebb kérdés a veszélyhelyzeti kormányrendeletek kormányrendeleteken belüli aránya, és különösen annak vizsgálata, hogy az egyes válságok (a járvány, illetve a háború) intenzitása mennyiben függ össze a veszélyhelyzeti kormányrendeletek számával. Vajon kijelenthető-e, hogy a válsághelyzet csillapodásával a Kormány is "visszavesz" a különleges jogrendi jogalkotásból? Ennek megfelelően a következőkben azt mutatom be, hogy a veszélyhelyzeti kormányrendeletek összes kormányrendelethez viszonyított aránya hogyan változott az elmúlt négy évben, azaz a Covid-veszélyhelyzet 2020. márciusi kihirdetése óta. A vizsgált négy év tagolását nehezíti, hogy értelemszerűen nem egy homogén időszakról van szó; és bár vannak "természetes" szakaszhatárok (mint például az első Covid-veszélyhelyzet kihirdetése vagy a háború kirobbanása), ezek hosszúsága azonban jelentősen eltér egymástól. Míg a járványidőszak az egyes hullámok alapján többé-kevésbé jól tagolható, addig a háborúnak teljesen más dinamikája van, és jóval nehezebb a szakaszhatárok megvonása. Ezen megfontolások alapján a következő - részben "mesterséges" - szakaszhatárokat alkalmazom:
1. szakasz: Covid-19 első hullám: az első veszélyhelyzeti időszak (2020. március 11. - június 17.)
2. szakasz: Covid-19 második hullám: a második veszélyhelyzeti időszak (2020. november 3. - 2021. február 7.)
3. szakasz: Covid-19 harmadik hullám: a harmadik veszélyhelyzeti időszak kb. első harmada (2021. február 8. - július 2.[4])
4. szakasz: Covid-19 "lecsengése" (2021. július 3. - 2022. február 23.)
5. szakasz: az orosz-ukrán háború kirobbanásától[5] a háborús veszélyhelyzet kihirdetésig terjedő időszak (2022. február 24. - május 24.)
6. szakasz: a háborús veszélyhelyzet hatálybalépésétől 2022 végéig (2022. május 25. - december 31.)
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
