A 2011-ben elfogadott alaptörvény szerint a törvényhozó hatalmat gyakorló Országgyűlés háromféle szavazati arányban alkothat törvényt: 1. alaptörvényt, vagy más elnevezéssel alkotmányt, az összes képviselő kétharmadának szavazatával, 2. ún. sarkalatos törvényt a határozatképes országgyűlés kétharmadának szavazatával, és 3. törvényt a határozatképes országgyűlés felének szavazatával.
Az alkotmányokban rögzített, törvényben szabályozandó témakörök tradicionálisan kialakultak Európában. Ezek - közismerten két témakörre vonatkoznak. Az egyik az állam hatalmának korlátairól (tulajdon szentsége, emberi jogok), a másik az államhatalmat gyakorló szervezet felépítéséről, alá- és fölérendeltségi viszonyairól és a hatáskörök elhatárolásáról szól. Az írásba foglalt alkotmányt vagy az erre a célra létrehozott alkotmányozó testület, vagy a törvényhozó hatalommal rendelkező parlament hozza létre. Az utóbbi esetben - például Magyarországon is - nem szótöbbséggel, hanem minősített többséggel. A minősített többség nálunk a képviselők kétharmada. Ilyen kétharmados többség szükséges az alkotmány módosításához is. A tradicionálisan kialakult alkotmányon túl a képviseleti szervek a többségi elv alapján törvényeket alkotnak, amelyek nem lehetnek ellentétesek az alkotmánnyal.
A törvények második, közbeeső fajtája Európában általában ismeretlen. A nálunk kialakított különböző elnevezésű kétharmados törvény (alkotmányerejű törvény, sarkalatos törvény) speciális okok miatt alakult ki, amely okokra a későbbiekben még visszatérünk. A kétharmados törvényt a formállogika szerint a demokrácia magasabb fokának is lehetne nevezni, hiszen az egyszerű törvénnyel szemben a sarkalatos törvény mögött minősített többség van. Általában az ellenzék legalább egy részének támogatása nélkül nem lehet kétharmados törvényt hozni, illetőleg azt módosítani - ha viszont ez lenne a demokrácia fokmérője, akkor inkább ajánlanám e logika szerint az egyhangúlag hozott határozatokat. Más kérdés, hogy az ilyen (egyhangú) döntési igény alkotmányba foglalása előrevetíti az örök határozatképtelenséget. A közvélemény túlnyomó része a politikai berendezkedés hibájának tartja a pártok nagymértékű szembenállását, amely lehetetlenné teszi a közös nemzeti érdekek kialakítását. Lám, a sarkalatos törvények ezen is segíthetnek: jogilag kötelező a megegyezés.
A logikailag levezetett előnyök sorolását nem folytatom. Meggyőződésem szerint ugyanis ezen az alapon a kétharmad igazi értékét vagy káros következményeit csak akkor tudjuk megállapítani, ha az alkotmányban rögzített kormányzati rendszerhez viszonyítjuk funkcióját.
* * *
A kormányzati rendszernek két alapformája van: az elnöki és a parlamentáris rendszer. A rendszerváltás idején az 1989. évi XXXI. törvénnyel elfogadott alkotmány - jelentős viták után elutasítva az elnöki kormányzati rendet - parlamentáris kormányzást vezetett be.
Az elnöki kormányzati rendszerben következetesen viszik végbe a hatalommegosztás elvét: a törvényalkotás a képviseleti szervvé, a végrehajtó hatalom az államfőé (tulajdonképpen közjogilag nincs is kormány). A jogalkotás szempontjából - hiszen most ez érdekel bennünket - ez azt jelenti, hogy az állami akaratnyilvánításban jogilag alig kap szerepet az államfő, a köztársasági elnök. Így pl. az államfőnek nincs törvénykezdeményezési joga, bár meg kell jegyezni, hogy az USA-ban kialakult az a gyakorlat, hogy a kongresszusnak küldött ún. elnöki üzenetekben az elnök jogilag nem kötelező törvényalkotást is javasolhat, de nem nyújthat be kész törvénytervezeteket. Ez a jogalkotási rend a kongresszuson belül alakítja ki a szükséges koordinációt, egyeztetést. Ennek rendjében alakult ki az Európában jórészt ismeretlen ún. lobbirendszer is. A képviselők által benyújtott törvényjavaslatok kis része (5-10 százaléka) kerül csak a plénum elé, a többi "elvérzik" a kongresszusi egyeztetés rendjében.
Az Európában kialakult parlamentáris rendszer más. A hatalommegosztás úgy valósul meg, hogy a végrehajtó hatalom a kormányé, de a kormány politikai felelősséggel tartozik a parlamentnek. Ennek formája, hogy a kormánynak megalakulása után be kell mutatkoznia a parlamentnek és bizalmat kell kérnie attól. Ezt a bizalmat többségi határozattal a parlament jogi indokolás nélkül bármikor visszavonhatja, azaz a kormányt megbuktathatja. De a kormány nincs a parlamentnek alárendelve, kötelező döntéseket csak törvény formájában adhat, de nem irányíthatja a kormányt. Ebben jelenik meg a hatalommegosztás.[1]
Ez a kormányzati struktúra másként alakítja a törvényalkotást. Elismeri a képviselők törvénykezdeményezési jogát, de a gyakorlatban ezt úgy valósítja meg, hogy a parlament általában felkéri a kormányt a törvényjavaslatok kidolgozására. A törvényalkotás mechanizmusa a parlament és a felelős kormány együttműködésével valósul meg. Az egyeztetés a felelős kormánynál fut össze és nem a parlamentnél. Általánosnak tekinthető, hogy a jogalkotás szakszerve az igazságügyi minisztérium, itt működnek az ún. törvényelőkészítő főosztályok.
Sajnálatos, hogy a jelenleg Magyarországon regnáló kormányzati szisztémában összekeveredik az amerikai rendszer és az európai parlamentáris rendszer törvényalkotási rendje anélkül, hogy annak jogilag kialakított rendjét megalkották volna. Ennek következményeire azonban most nem térhetek ki.
* * *
Itt térünk vissza a kétharmados vagy sarkalatos törvények szerepére, a kormányzati rendszerre gyakorolt hatására. A kétharmados szavazattöbbséggel elfogadandó törvényeket az 1989-ben elfogadott alkotmány vezette be, és ezeket a törvényeket "alkotmányerejű törvénynek" nevezte. Az akkor hatályos alkotmány 8. §-a szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat csak alkotmányerejű törvényben lehetett megállapítani. Miután a lakáscélú állami kölcsönök megadóztatásáról szóló 1989. évi XLIX. törvény alapvető jogokat érintett, azt csak kétharmados szavazattal lehetett volna elfogadni. Ez a kétharmados arány azonban nem volt meg, ezért a törvényt a végrehajtási rendelkezésekkel együtt az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezte, megsemmisítette.[2]
Így válik világossá, hogy a demokratikus hatalomgyakorlás érdekében hozott kétharmados szavazatarány lehetetlenné teheti a végrehajtó hatalom gyakorlati működését, az ország kormányzását. Vagyis a látszólag demokratikusnak vélt kétharmados szavazás igénye szembekerült a parlamentáris rendszernek azzal az igényével, hogy az országgyűlési többséggel rendelkező kormány gyakorolhassa a végrehajtó hatalmat. Ilyen feltételek között az ellenzék támogatása nélkül nincs adóztatási jog. Ezért az akkori MDF-kormány (Antall József kormánya) tanácskozást kezdeményezett az akkor ellenzékben lévő SZDSZ-szel az alkotmányerejű törvények számának csökkentése érdekében. Az egyezség létre is jött, csökkent - főleg a gazdasági és adókivetési jogalkotás tekintetében - a kétharmados törvények száma, és a megegyezés eredményeként az SZDSZ által javasolt személy lett a köztársasági elnök. A kétharmados többség igényét Magyarországon a rendszerváltást meghatározó politikai viszonyokkal lehet magyarázni. A pártok közötti bizalmatlanság teljes, ugyanakkor teljesen átláthatatlan volt, hogy az 1990 tavaszára kiírt országgyűlési választásnak mi lehet az eredménye, melyik párt vagy pártszövetség alakít majd kormányt, melyik párt vagy pártok kerülnek majd ellenzékbe. Az ellenzékbe kerülés félelme szülte a kétharmados szabályt, mert ez egyik garanciája lehet annak, hogy az ellenzéket ne lehessen teljesen kiszorítani a hatalomból.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
