A modern államokban a helyi-területi önkormányzatok rendkívül széles körben látnak el különféle közfeladatokat. A helyi demokrácia és az összetett feladatok megfelelő szintű ellátása érdekében a lokális autonómiák tekintetében a világ országaiban különféle modellek alakultak ki. A stratégiai döntések és az operatív igazgatási feladatok megosztásának különféle szabályozási rendszerei alakultak ki. Az államok többségében az igazgatási feladatok vezetése tekintetében elkülönült szervezet jött létre. Az igazgatási feladatokat ellátó szervezetek vezetésének is több modelljét különíthetjük el, amelyek rendkívül változatosak az egyes önkormányzati jogokban.
A különféle nemzetközi modellek vizsgálatának külön aktualitást adhat, hogy a nemrégiben közzétett, a helyi önkormányzatokról szóló (új) törvény tervezete1 jelentősen átalakítaná a magyar önkormányzati rendszert. Az átalakítás részeként alapvető jelleggel, rendszerszerűen módosulna a helyi közösségek autonómiáinak igazgatási szervezetrendszere. A magyar változás irányainak megértését, a várható új rendszer működésében rejlő lehetőségek és veszélyek felmérését segítheti, ha nemcsak a magyar jog változásait, hanem a különböző külföldi szabályozásokat is megvizsgáljuk.
A települési önkormányzatok igazgatási rendszerei vezetésének tekintetében több elképzelés és szabályozási módszer alakult ki az egyes államokban, amely modellek többféleképpen csoportosíthatóak. A csoportosítások egy részének megközelítése a közigazgatási jogtudomány módszereit alkalmazza, s aszerint különíti el az egyes rendszereket, hogy kialakult-e önálló igazgatási szervezet, s ha igen, akkor annak milyen a vezetési struktúrája.[2]
A másik megközelítési irányt az igazgatástudományi szemléletű csoportosítások jelentik, ahol a jogi szabályozás mellett a tényleges működés szempontrendszereit is figyelembe véve osztályozzák az egyes országok szabályozását. Így egyes szerzők az igazgatási szervezet jogállása, az egyszemélyi vagy tanácsi vezetés, valamint az önkormányzati igazgatásban a professzionális és a politikai elem súlyának elemzése alapján állítanak fel csoportokat.[3] Egy másik csoportosítás mindezeken túl különös hangsúlyt helyezett az igazgatási szervezet vezetője által betöltött politikai szerep vizsgálatára is.[4]
Az igazgatástudományi és a jogtudományi módszerek határterületén helyezkedik el az a megközelítés, amelyben az önkormányzatok döntéshozatali és igazgatási szervezetei közötti kapcsolatok elemzéséhez az egyes kormányformákat és az azokkal kapcsolatban az alkotmányjog és a politikatudomány világában kialakult fogalomrendszert hívják segítségül.[5]
Álláspontom szerint a fenti szabályozások összehasonlítása során egy olyan modell alkalmazása indokolt, amelyben mind a közigazgatási jogtudományi, mind az igazgatástudományi szempontok megjeleníthetőek. Ennek megfelelően jelen munkámban a főbb rendszerek összevetéséhez e két megközelítést ötvöző módszert alkalmazok, s elkülönítem egymástól azokat a rendszereket, ahol az igazgatási feladatokat vagy közvetlenül a stratégiai döntéshozó feladatokat ellátó testület, vagy a testülettől jogilag csak részben elkülönülő, alárendelt, annak egyfajta speciális bizottságát képező szervezet vagy szervezetek látják el (a testületi vagy bizottsági igazgatási szervezet modellje). A második csoportot azok a rendszerek képezik, ahol az igazgatási feladatok ellátását egy, az önkormányzati rendszerben a testülettől elkülönült, az önkormányzati jog által önálló szereplőként meghatározott egyszemélyi vezető látja el (monokratikus igazgatási szervezet). A harmadik csoportba azokat a modelleket sorolom, ahol az elkülönült igazgatási szervezeten belül elválasztják egymástól a szakpolitikai és az adminisztratív igazgatási feladatokat ellátó szervezetet vagy vezetőt (dualisztikus igazgatási szervezet). A csoportosítás szempontrendszere így alapvetően közigazgatási jogtudományi, azonban az igazgatástudomány megközelítését is alkalmazza akkor, amikor azt vizsgálja, hogy az igazgatási szervezet és annak vezetése miként kapcsolódik be az önkormányzati döntéshozatal rendszerébe, s hogy az egyes megoldások milyen politikai és igazgatási szerepeket kínálnak a szervezetrendszer vezetőinek.[6]
Ebbe a modellbe azokat az államokat sorolom, ahol az igazgatási feladatokat vagy közvetlenül a stratégiai döntéshozó feladatokat ellátó testület, vagy a testülettől jogilag csak részben elkülönülő, alárendelt, annak egyfajta speciális bizottságát képező szervezet vagy szervezetek látják el. Ebbe a csoportba számos ország - gyakran sok szempontból - eltérő modellje sorolható, ám alapvetően ezek azok a rendszerek, ahol a közvetlenül választott, a stratégiai döntésekért felelős szervezet alapvetően meghatározza az önkormányzat igazgatási feladatait. Bár e körben rendkívül ritka az a megoldás, ha egyáltalán nem alakul ki végrehajtó szervezet, azonban a rendszerben általában a testületi szerv által választott, gyakran a testület speciális bizottságának megfelelő szerv látja el az operatív igazgatási feladatokat, illetve azok többségét.
A hagyományos angolszász - az Egyesült Királyság területén érvényesülő - modellben a polgármester jellemzően a tanács elnöki feladatait ellátó, a tanács által választott, elsősorban ceremoniális feladatokat ellátó, rövidebb megbízatási idővel rendelkező tisztviselő volt.[7] Ebben a modellben az elsődleges igazgatási feladatokat a tanács által megválasztott egyes ágazati hatóságokat (authorities)[8] vezető tisztviselők látták el, aki együttesen alkották az önkormányzat kabinetjét (cabinet)[9]. A hagyományos angolszász megközelítés azonban ezekre a szereplőkre nem önálló szervként, hanem a tanács nevében és megbízásából feladatokat ellátó egységként tekintett.[10]
A fenti, hagyományos, testületi vezetésű igazgatási modell alapvetően a XXI. század elejéig állt fenn tiszta formában. A munkáspárti kormányok ugyanis a tanácsi központú, kollegiális igazgatási rendszer helyett meg kívánták erősíteni az egyszemélyi, közvetlenül választott vezetők szerepét az önkormányzatokban. A 2000-es önkormányzati törvény (Local Government Act 2000) ezért megteremtette annak a lehetőségét, hogy a polgármestert közvetlenül válasszák, s egyben ő legyen az önkormányzati kabinet vezetője, valamint azt is lehetővé tette, hogy a kabinet helyett annak feladatait egy egyszemélyi professzionalista vezető, a manager lássa el. Mindezek mellett azonban meghagyta a hagyományos modell érvényesülésének a lehetőségét azzal, hogy a közvetetten választott vezetőt nem polgármesterként (mayor), hanem tanácsi vezetőként (council leader) jelölte meg.[11] Figyelemmel arra, hogy a kormányzat szándékai ellenére csak viszonylag kevés helyi önkormányzat választotta a közvetlenül választott vezetés modelljeit, azaz a legtöbb brit helyi közösség a hagyományos modellt választotta, a 2007-es önkormányzati és egészségügyi reformcsomag (Local Government and Public Involvement in Health Act 2007) kizárólag az angliai önkormányzatok tekintetében kötelezően előírta a vezető közvetlen választását.[12] Az új rendszer azonban továbbra is megtartotta a testületi vezetés modelljét: azaz továbbra is lehetőség van arra, hogy az igazgatási feladatokat - az immáron közvetlenül választott - tanácsi vezető által elnökölt testület, a kabinet lássa el.[13] A fenti rendszert folyamatosan kezdték bevezetni 2008-tól.[14]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
