Egy régebbi dolgozatban tettem fel a kérdést, hogy van-e egyáltalán a szankcionálásra irányuló közigazgatási eljárásoknak visszatartó ereje, hogyan működnek ezek a tilalmak a gyakorlatban, egyáltalán méri ezt valaki?1 Úgy látom a kérdés nem vesztette el aktualitását, akár a szabálysértési jog szankcióinak, akár a közigazgatás egyéb hátrányokozó lehetőségeinek visszatartó erejét tekintjük. De azóta legalább mások számára is tudatosodott a dilemma jelentősége, hiszen akad szerző, aki a szankcionálás gyakorlatával kapcsolatban egyenesen sokkolónak nevezi a közigazgatás tudomány érdektelenségét.2
Valóban, aki csak felületesen áttekinti a közigazgatási jogellenesség sokféle névvel illetett (Verwaltungswidrigkeit, Formaldelikt, Ordnungswidrigkeit) irodalmát,3 érzékelheti, hogy J. Goldschmidt száz év előtti fellépése óta a szerzők tömege az aranycsinálás szenvedélyével kereste a bűncselekménytől való minőségi vagy mennyiségi kritériumokat (vagy épp ellenkezőleg, ezek hiányának bizonyítására szentelt hatalmas energiákat), miközben a szankcionálás tényleges hatása, költsége, lakossági értékelése figyelmen kívül marad.
Pedig nem volna haszontalan, ha immár húsz évvel a rendszerváltozás után a társadalom immár "megrendelői" és "fogyasztói" szemmel tekintene a hatósági "szolgáltatásokra", ezen belül az állam ellenőrző és szankcionáló mechanizmusainak teljesítményére. Úgy tűnik azonban, hogy az emberek alapélménye ma is inkább az, hogy nincs semmiféle érdemi befolyásuk a közhatalom különböző "szolgáltatásainak" megszervezési módjára, költségére, választékára és színvonalára. Ha már ebben a körben nem érvényesül a piaci elv - amely lehetőséget ad arra, hogy a vevő megvonja a bizalmat adott árutól és másikat válasszon, tehát nem választhatunk másik engedélyező, felügyelő, vagy szankcionáló hatóságot - akkor legalább a megismerés joga illesse meg az állampolgárt. Vajon kik, mekkora számban, milyen cselekményi megoszlásban követik el a közigazgatási jogsértéseket, és velük szemben a mindenkori helyi és országos közhatalom mekkora erőforrásokat mozgósít, és mindezt mekkora hatékonysággal és eredményességgel teszi? Ha napjainkban egyes kutatók odáig jutnak el, hogy a közigazgatás ellenőrző és szankcionáló tevékenységének hatástalansága okán a szociológiai értelemben vett jogállam létét kérdőjelezik meg,4 akkor talán nem is véletlen ez a titkolózás.
Ma Magyarországon nincs egyetlen szerv sem, amely teljes körű adatokkal rendelkezne a közigazgatási jogsértések számával, struktúrájával, területi megoszlásával, illetve a szankcionálásra irányuló hatósági eljárások eredményességével és hatékonyságával kapcsolatban. Egyetlen szerv sem folytat vizsgálatot a szankciórendszer ilyen jellegű paramétereinek felmérésére, nem működtet olyan intézményesített mechanizmusokat, melyek lehetővé teszik a rendszer működésének monitorozását, rendszeres értékelését.
Mindez akkor tapasztalható, amikor az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény szerint - az ún. általános közzétételi lista keretében - egyértelműen alanyi joggá tette a teljesítménymutatók megismerhetőségét. Ugyanis rendelkezése szerint közzé kell tenni a közfeladatot ellátó szerv feladatellátásának teljesítményére, kapacitásának jellemzésére, hatékonyságának és teljesítményének mérésére szolgáló mutatókat, és ezek időbeli változásait. Nos, ha körbenézünk az ügyben "illetékes" hatóságok honlapjain, a törvényi kötelezettség végrehajtásának a leghalványabb nyomát sem találjuk. Lehet persze ezer kifogást találni. Például berzenkedni azon, hogy a törvény nem mondja meg, mit ért teljesítményen és hatékonyságon, tehát bizonyos, hogy ágazati bontásban - de akár ügyfajtára is lebontva5 - el kellene végre kezdeni azoknak a kritériumoknak a kidolgozását a hatósági ellenőrzés és szankcionálás területén, amelyek megbízható minimumfeltételeit jelenthetik egy adott igazgatási területet "gondozó" hatóság teljesítményének.
Az eredményesség és a hatékonyság a közigazgatásban egyelőre a "fantomfogalmak" közé tartozik, hiszen se tételes-jogi megfogalmazása, se a jogirodalomban egyértelmű tartalma nem lelhető fel.
a) Mindenekelőtt tegyünk különbséget a két fogalom között. Az ellenőrzés és a szankcionálás eredményessége a hatóság feladatellátásának alapvető céljával függ össze, tehát a jogsértések számának adott időben és területen történő tényleges csökkenését jelenti. Ebből a meghatározásból rögtön levezethető, hogy legalább kétféle eredményességi kategóriával dolgozhatunk, hiszen ez a preventív hatás messze nem következik az ügyforgalmi statisztikákból: ahol ugyanis nem a sértetti, hanem a hatósági aktivitás produkálja a feljelentések többségét - és a szabálysértési terület tipikusan ilyen - ott a csökkenés éppúgy eredhet az ellenőrző, szankcionáló hatósági kapacitás csökkenéséből, vagy egy megengedőbb, opportunitási gyakorlatból.
Tehát csak kifejezetten alacsony látencia mellett bízhatunk abban, hogy a csökkenő jogsértés-szám egyben magasabb jogkövetési arányt jelent. Magas látenciánál az eljárások, illetve a jogerős marasztalások vizsgálata mellett elkerülhetetlen egy másik mutatónak, az érintett lakosság "szubjektív biztonságának" a mérése: Az erre irányuló kutatásnak az adott populációra jellemző kognitív és értékelő jellegű információit kellene feltérképeznie, kezdve azzal, hogy számol-e a saját mindennapjaiban avval, hogy az adott jogsértés sértettjévé válhat, tudja-e egyáltalán, hogy ilyenkor hová fordulhat, mi a véleménye a hasonló jellegű cselekmények felderítéséről, szankcionálásáról, a rokoni, baráti, munkahelyi körben fordult-e elő ilyen ügy, lett-e belőle feljelentés, marasztalás stb.
b) A társadalomvédelmi értelemben vett eredményesség az adott jogértések megelőzésének egyéni és társadalmi hatását fejezi ki, az egyéni megelőzés hatékonyságát a visszaesési aránnyal, a társadalmi megelőzés hatékonyságát pedig
- a regisztrált jogsértések számának adott bázisidőszakhoz viszonyított arányával (ezen belül a kiemelt ügyek aránya),
- a valós jogsértések és a hatóság tudomására jutott ügyek arányával (látencia-arány),
- az eljáró hatóság ismertségének és teljesítményének lakossági megítélésével (ügyfél-elégedettségi mutató) mérhetjük.
A statisztikai értelemben vett eredményesség paraméterei bizonyos értelemben kifejezik a szankcionáló hatóság teljesítményét, de - ahogy fentebb megpróbáltam érzékeltetni - semmit nem mondanak az ellenőrzés és szankcionálás "külső", preventív erejéről. Ebben az értelemben - sok más mellett - a következő arányszámokkal lehet dolgozni:
- a teljes ügyszámhoz (feljelentések és a hatóság saját észleléseinek száma) képest mekkora a jogerős marasztalást tartalmazó ügyszám (feljelentés-megalapozottság),6
- a teljes ügyszámhoz képest mekkora a bizonyítást nem igénylő, ún. rutinügyek száma, a "bizonyításos" ügyekben milyen eljárási cselekményekre kerül sor leggyakrabban,
- az érdemi döntések hány százalékát támadták meg jogorvoslattal, ebből mekkora a bírói felülvizsgálat aránya és eredményessége,
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
