"We don't need more human resources, but better qualified, highly specialized people, and that is the main problem."[1] Ez a mondat képezi tanulmányom alapját és az abban jelzett problémát, valamint az erre adott válaszokat törekszem röviden ismertetni. Az Európai Unió által indított polgári válságkezelési missziók hatékonyságának egyik kulcskérdése a missziót alkotó személyzet felkészültsége. A felkészült személyzet lesz a misszió eredményességének az előfeltétele, a misszió feladatait ugyanis a személyzet által látja el, így célját is csak velük érheti el. A 2003. évi Európai Biztonsági Stratégia is kiemeli, hogy az EU előtti kihívás az elkövetkező időben, hogy a rendelkezésére álló eszközöket és képességeket összhangba hozza.[2] A 2007-ben létrehozott Civilian Planning Conduct Capability (CPCC) egy további jelzés volt, miszerint az EU eltökélt abban, hogy képességeit hatékonyan használhassa, eszközeit eredményesen vethesse be és ehhez a polgári válságkezelés struktúráját megerősítse. A CPCC nyolc Common Security and Defence Policy (CSDP) polgári válságkezelési misszió - köztük e tanulmányban érintett EULEX Koszovó - tervezéséért és végrehajtásáért felelős. A CPCC feladata többek között a tervezett polgári válságkezelési misszió emberszükségleteinek felmérése, és az ún. előkészítő (technical assessment) missziókban részt vevő polgári szakértők alkalmazásának tervezése és vezetése, valamint a CSDP missziók előkészítésére irányadó elképzelések és irányelvek kidolgozása.[3] A közelmúltból pedig hadd idézzem a Tanács 2011 március 21-i ülésének egyik konklúzióját, miszerint célkitűzés, hogy megfelelő számú képzett személyzet álljon rendelkezésre a CSDP területén, különösen ideértve annak elérését, hogy sztenderdizált képzési modulok legyenek elérhetőek és a képzés és a pályáztatás, valamint a missziós személyzet alkalmazása között kapcsolat legyen.[4]
Az Európai Uniónak a civil válságkezelési missziók kezdete óta gondjai voltak a misszió személyzetének felkészültségével. Eleinte az volt csak érzékelhető, illetve fontos probléma, hogy az adott misszió indulásáig a megfelelő számú ember egyáltalán rendelkezésre álljon. Ennek biztosítására szolgáltak a különböző képesség-felajánlási kötelezettségvállalások, mely által a tagállamok kötelezték magukat arra, hogy meghatározott időn belül meghatározott számú embert az EU misszió rendelkezésére bocsátanak.
Hamar kiderült azonban, hogy a mennyiség önmagában nem biztosítja a személyzet minőségét, összehangolt uniós fellépés hiányában pedig sem a személyzet felkészítése, sem az adott misszió nem lehet sikeres. Problémák merültek fel amiatt, hogy a tagállamok nem készítették fel az általuk delegált tagokat az adott misszióra, márpedig a tréning az ő feladatuk volt. Az EU sem volt képes orvosolni a problémát, mert EU szinten is csak nehezen indult meg a missziós személyzet sztenderdizált és gyakorlatorientált, illetve misszióspecifikus tréningje.
Tanulmányomban azt törekszem röviden áttekinteni, hogy hogyan válhat valaki az uniós polgári válságkezelési misszióknak aktív szereplőjévé. Milyen szervezeti keretekben milyen tréninget kapnak a missziót megelőzően ezek a személyek? Különös figyelemmel vizsgálom az EULEX Koszovó polgári válságkezelési missziójának helyzetét és szerepét.
Az EU CSDP válságkezelési története több alkalommal rávilágított a missziós személyzet képzésével kapcsolatos problémákra. A személyzet rekrutálásával összefüggő[5] problémákat és a missziót megelőző specifikus képzés hiányát és ennek negatív következményeit a szakirodalom is elismerte.[6] Ezeket a hiányosságokat bizonyos folyamatok felerősítik, ugyanis a szakemberhiány, különösen a missziós személyzet gyors rotációjában nyilvánul meg.[7]
Az EU jelentősége és hozzáadott értéke a béketeremtés, illetve - fenntartás területén a válságkezelési kapacitásainak gyors alkalmazásában és a szakértőinek minőségében rejlik.[8] A válságkezelési misszió gyors és minőségi telepítésén pedig a misszió eredményessége múlhat. Ezért van annak különös jelentősége, hogy a Tanács erre vonatkozó döntése esetén az adott polgári válságkezelő misszió milyen gyorsan telepíthető, azaz milyen gyorsan "gyűjthetők be" a tagállamoktól a missziós személyzetként alkalmazandó szakértők.
Ennek jelentőségének felismerését bizonyítják az Európai Tanácsi szinten történt célkitűzések és az ezt követő képesség-felajánlások (ún. capabilities commitment conferences). 1999-ben a helsinki csúcson
- 241/242 -
tett célkitűzés (ún. első headline goal; 2003-ra 60.000 katona 60 napon belüli bevethető és legalább egy évig állomásoztatható legyen) még kizárólag katonai jellegű volt. Az ezt követő, 2000. november 20-i képesség-felajánlási konferencián 100.000 fő katonát, 400 harci repülőt és 100 hajót ajánlottak fel a tagállamok.[9] A polgári válságkezelés területére rátérve, a Committee for Civilian Crisis Management (CIVCOM) célkitűzése 2003-ra 5000 bevethető rendőrre vonatkozott, amelyből 1000 fő 30 napon belül bevethető. Erre a képesség-felajánlási konferencián 2004-ben végül 5761 főt ajánlottak a tagállamok.[10] A jogállamiság területén az eredeti célkitűzés 200 igazságügyi és büntetés-végrehajtási alkalmazott 30 napon belüli bevethetősége volt.[11] Erre végül összesen 631 főre érkezett a tagállamok részére felajánlás.[12] A polgári igazgatás területére a tagállamok 562 fő szakértőt ajánlottak fel, katasztrófavédelemre pedig 4988 főt.[13] Az is igaz, hogy a tagállami ígéretek és ténylegesen nyújtott kapacitások között szemmel látható a különbség.[14] A fentiekből kitűnik, hogy a nemzetközi környezet (értsd: konfliktusok) és a CSDP fejlődése (azaz a konfliktusokra a képesség-felajánlási konferenciák keretében adott válaszok) maguk generáltak egy folyamatosan növekvő igényt képzett szakemberek iránt uniós szinten. Ezt erősíti meg a Civilian Headlines Goal 2010 is, amikor célul tűzi ki annak támogatását, hogy megfelelő számú, jól felkészült személyzet álljon az ESDP által kiemelt területeken és a polgári válságkezelési missziók rendelkezésére.[15] A korábbi balkáni missziókból sokat tanult az EU, az uniós személyzet képzése és alkalmazása terén is. Az uniós válságkezelés kezdetén, a mostari misszió (1994-1996) során a személyzet alkalmazásakor például politikai szempontok érvényesültek kizárólag, azaz a pozíciókat kreálták a delegált személyzethez, nem pedig a szükséges pozíciók betöltéséhez kellő ismerettel rendelkező szakembereket kerestek.[16] A jelölteket a tagállamok állították, és a Tanács hozta a végső döntést az alkalmazásról. A személyzet rekrutálására itt semmifajta formális eljárás nem létezett. A válságkezelési missziók során azzal is szembesült később az EU, hogy a tagállamok előnyben részesítik a misszióba kivezényelt rendőröket a saját vezetésük alatt megtartani, mint átengedni az irányítást a Tanácsnak.[17] Az EUPOL Proxima (European Union Police Mission in the former Yugoslav Republic of Macedonia, 2003-2005) kezdeti szakaszában a tényleges működőképessé válás azért szenvedett késedelmet, mert a rendőri alkalmazottak "nem érkeztek meg" a misszióba, tehát nem volt kellő számú, megfelelő képességekkel rendelkező rendőr.[18] Ennek szemléltetésére, az EUPOL Proxima 2003. december 15-én indult, de csak 2004 április végén fejezte be az ún. build-up (operatívvá válási) fázisát.
Az EUPM (European Union Police Mission in Bosnia and Herzegovina, 2003-2012) során is problémaként jelentkezett, hogy kellő időben nem érkezett meg a megfelelően képzett személyzet.[19] Az EUPM misszió során arra a hiányosságra is fény derült, hogy a missziós személyzetet a helyi ismeretekkel (misszióspecifikus ismeretek) is szükséges felvértezni.[20] A szakirodalom szerint a misszióspecifikus tréningek terén továbbra is komoly hiányosságok vannak.[21] Persze voltak pozitív tapasztalatok is, ideértve különösen az EUPM során kifejlesztett missziót megelőző "ismeretcsomagok" kiosztását a tagállamok számára (pre-joining package) azoknak a misszióra felkészítő kurzusaikhoz, és a misszión belüli kurzust (in-house induction training) is.[22]
Az EU első rendszerszintű eszköze, mely a polgári válságkezelési missziók személyzetének képzését szolgálta, a Bizottság kezdeményezése volt, az EC Project.[23] Ez a fejezet kizárólag az EC Project 2006 előtti állapotát ismerteti, amely egyben az uniós válságkezelési tréning első szakaszáról is helyzetképet ad. A projektet értékelő jelentések egyértelmű előrelépésként értékelték az EC Project-et a missziós személyzet átfogó és professzionális képzése terén.[24] Ezek a jelentések is kiemelték azonban, hogy a projektet közelebb kell hozni a személyzet rekrutlásához és erősíteni kell a kapcsolatokat a személyzetet a missziókban alkalmazó Tanács Főtitkárságához, valamint erősíteni kell a képzést az uniós politikák és perspektívák terén.[25] Az EC Projecttel kapcsolatos legfontosabb szereplők a Bizottság és a Tanács Főtitkársága, másik oldalról pedig a tagállamok és az ún. European Group of Training (EGT) voltak. A projekt 2002-ben indult, az European Initiative for Democracy and Human Rights (EIDHR) finanszírozásával. A projekt politikai irányítása a Directorate General for External Relations (DG Relex) által történt.
Az EGT-t 2001 októberében alakították meg, képzési intézményekből és bizonyos tagállamok képviselőiből-szakértőiből állt.[26] Az EGT képzési kurzusokra a résztvevőket a tagállamok jelölték ki.[27] A jelentkezőket a tagállamok különböző módon gyűjtötték össze, volt aki csak körbeküldte a jelentkezés lehetőségét a minisztériumoknál és különböző állami szerveknél, míg mások fenntartottak valamilyen adatbázist a jelentkezők kiválasztásához.[28] Az EGT kurzusokra való jelentkezésnél a fő problémák az alábbiak voltak:[29]
- 242/243 -
- kevés idő állt rendelkezésre a tagállamoknál a jelentkezők kiválasztására,
- az EGT által a jelentkezésekre vonatkozó információk nem voltak kellően világosak,
- a jelentkezést a minisztériumokban is a kevésbé fontos témák közé sorolták,
- eleinte kevés jelentkező volt, ezért valamennyi jelentkezőt el kellett fogadni, felkészültségüktől függetlenül,
- az EGT részéről nem volt visszajelzés a tagállamokhoz a tréningen résztvevő jelentkezők teljesítményéről,
- a kurzusok tartalma nem volt gyakorlatorientált, nem koncentrált azokra a problémákra és tapasztalatokra, amelyek a polgári válságkezelési misszióknál korábban felmerültek, vagy később felmerülhettek,[30]
- a kurzus tanrendje túl átfogó volt.
Az EGT-kurzusok túlnyomórészt az ún. soft-skills-re koncentráltak, olyan képesség- illetve tudásfejlesztést jelentettek, melyek tanácsadást, képzést és helyi képességfejlesztést foglaltak magukba. Ilyen képességeket, illetve tudást két hét alatt nem lehetett megszerezni. Felmerültek olyan vélemények is, miszerint az ún. hard-skills-re kellett volna a kurzusoknak koncentrálniuk, amelyek az adott misszió életében szükségesek: autóvezetés, biztonság, kockázat-felismerés.[31] Az is kérdéses volt, hogy mit érnek a hagyományos tréningek olyan felkészítés hiányában, melyek konkrétan az adott misszióspecifikus problémákra koncentrálnak. Az EGT kurzusoknak alapvetően két fajtája volt: egy hagyományos, általános ismereteket nyújtó kurzus ("alapkurzus") és a speciális kurzus. Az alapkurzussal kapcsolatban a legfőbb kifogás az volt, hogy túl sok ismeretet próbált átadni, túl általános koncepciókat közvetített, miközben a konkrét missziós tapasztalatok, ismeretek átadása elmaradt.[32] 2006 elején az alapkurzus két hetes kurzust jelentett, amely alatt 25 különböző területet érintett a tananyag, ami nyilvánvalóan elérhetetlen elvárásokat támasztott a kurzus résztvevőivel szemben.[33] A speciális kurzusokra jelentkezés előfeltétele az alapkurzus elvégzése, vagy korábbi European Security and Defence Policy (ESDP) missziós tapasztalat volt. A speciális kurzusok - amelyek időtartama ugyancsak két hét volt - a Feirában (2000) meghatározott, a polgári válságkezelés során érintendő területekre koncentráltak, a céljuk mégis homályosnak volt mondható.[34] A speciális kurzusok az alábbi tág kategóriákra voltak oszthatóak (a felosztás a gyakorlatban ilyen világosan nem jelent meg, gyakoriak voltak az átfedések az egyes kurzusok tananyagában):
- szakmai tudást és annak alkalmazását nyújtó kurzusok (pl. demokratizálódás és jó kormányzás kurzus),
- a válságkezelés meghatározott területeit érintő kurzus (pl. polgári és katonai válságkezelés koordinációja),
- adminisztrációs és misszió-támogató személyzetet felkészítő kurzusok.
Az egyik legfontosabb kifogás az EGT kurzusokkal szemben mégis az volt, hogy nem a gyakorlati igényeknek próbáltak megfelelni, azaz nem a keresleti oldalnak (szükséges személyzet a megindult és megindítandó missziókba), hanem inkább EU szinten jelentkező politikai céloknak és nemzetkőzi trendeknek,[35] illetve annak, amit nyújtani tudtak ("supply driven" felfogás a "demand-driven" felfogás helyett).[36] A kurzusokra jelentkezők kapcsán a jövőre vonatkozó elvárásként fogalmazódott meg, hogy a képzésekben nagyobb jelentőséget kell tulajdonítani a jelentkezők közötti tapasztalatkülönbségnek, és a kívánt missziós pozícióhoz szükséges tudásnak. A tapasztalatok szerint azok a kurzusok voltak eredményesebbek, ahol kis csoportban folyt a munka, elegendő szemináriumi foglalkozás (breakout session) volt, és az oktatási módszerek részét képezték a szerepjátékok és a szimulációs gyakorlatok is.[37] Fontos igényként merült fel, hogy az oktatói gárdából minél többen maradjanak a kurzus végéig és informális beszélgetések keretében is álljanak a kurzuson résztvevők segítségére. További felismerés volt a tapasztalatok alapján, hogy a kurzusokon az alapító és a módosító szerződések, valamint a másodlagos joganyag ismertetése helyett az ún. bottom-up approach-ot kellene alkalmazni, miszerint a résztvevőknek a közös európai identitást és az EU alapvető értékeit kell megismerniük és ezzel kell tisztában lenniük, mivel csak így érthetik meg, hogy mi a különböző ESDP missziók indításának közös alapja.[38] Nagy hiányosság volt, hogy a képzésnek ez a formája és a missziós személyzet alkalmazása között nem volt kapcsolat, azaz sem a tagállamok, sem az EGT nem végzett és nem is kapott értékelést az EGT-képzésen résztvevőkről.[39] Az értékelés persze politikai kérdés is volt, talán éppen ez volt ennek akadálya, hiszen több kényes kérdés is felmerült: ki, mit, hogyan értékeljen, valamint, egyáltalán szükséges-e az értékelés?[40] Fontos visszacsatolás lett volna mind az EGT-tréning, mind a résztvevők számára, ha a tréning "jutalma" az, hogy a résztvevő a misszióba sikeresen jelentkezik. Azonban a misszió és a tréning közötti kapcsolat hiányában a fenti tréningeken való részvételt a missziós jelentkezésnél nem is feltétlenül vették figyelembe, azaz a tréningen részvétel "nem hozott hasznot" a résztvevőknek.[41] Sem a Bizottságnak, sem az EGT-nek, illetve tagintézményeinek nem volt átfogó adatbázisa arra vonatkozóan, hogy mi történt a korábbi résztvevőkkel. Az EGT-tréning és a missziós személyzet alkalmazása közötti kapcsolat kettős szempontból volt hiányos: egyrészt a kur-
- 243/244 -
zusok tananyagának felmérésénél a kurzus előtt, másrészt a kurzus végén az oktatott ismeretanyag alkalmazásának eredményessége és szükségessége a missziós környezetben.[42]
Az EGT tréningek három legfontosabb szereplője a Bizottság, amely a tréningeket nyújtotta, a Tanács, amely a missziók megindításáért volt felelős és a tagállamok, amelyek a misszió személyzetét kijelölték. A polgári válságkezelési misszióba szükséges kvalitásokkal rendelkező személyzet iránti igényt a Tanács Főtitkársága és a CIVCOM küldte ki. A tagállamok által kijelölt személyek közül a végső döntést a Tanács Főtitkársága hozta meg. Sajnálatos módon a döntés meghozatalakor az EGT kurzuson való esetleges részvétel nem volt előny, és nem is jogosított bónuszra később.[43]
Tekintettel arra, hogy az EGT-tréning nyújtásával a Bizottság a Tanács által irányított ESDP területébe hatolt bele, a Tanács és a Bizottság között természetesen feszültségek voltak. Az EGT-tréning ma már az EU Training Concept része, tehát már nem egyedülálló projekt.
Az EC Projecttel szemben felmerült, hogy a Tanács Főtitkárságán belül kezelt adatbázis egy adott misszióba delegálható személyekről lenne az igazi előrelépés.[44] Ez viszont politikailag kényes megoldás lett volna, mert a tagállamok a jelölés jogáról nem kívántak lemondani. Ennek áthidalására vetődött fel egy szakértői adatbázis felállításának ötlete, melyről személyeket lehetne ajánlani a misszióba jelöléskor a tagállamoknak. Az EGT-n belül a döntéseket konszenzussal hozták.[45]
Az EGT legnagyobb jelentősége abban volt összegezhető, hogy a képzési intézményeket " összehozta" és közös megközelítést alakított ki a polgári válságkezelés képzési területén, ideértve a tananyagot és a tanítási módszert is,[46] valamint felhívta a figyelmet a képzés szükségességére a polgári válságkezelés területén és politikai támogatást szerzett hozzá.[47] Az EGT azonban valódi kooperációt a tagállami intézmények között nem tudott létrehozni, ezek ugyanis végső soron egymás versenytársai. Az EGT-t az EIDHR-n keresztül finanszírozta a Bizottság, ennek prózai oka pedig az volt, hogy nem állt ehhez annak idején rendelkezésre más eszköz.[48]
A CRTs-t az uniós polgári válságkezelés gyors reagálási képességének, hatékonyságának és koherenciájának növelése miatt hozták létre 2006-ban. A CRTs-nek alapvetően három célja van: az ún. fact-finding missziók (előkészítő missziók) lebonyolítása, az adott akció elfogadása után az azonnali missziós jelenlét biztosítása, valamint szakértelem biztosítása és logisztikai támogatás. A CRTs esetén a tagállamok jelölik a szakértőket, majd ebből a jelölésből áll össze egy szakértőket tartalmazó adatbázis, ahonnan EU szinten választani lehet szükség esetén. A CRTs-be bevethető szakértők számát eredetileg 100 főben határozta meg a Civilian Headline Goal 2008.[49] A CRTs-t tartalmazó adatbázis további tagállami adatbázisokhoz is kapcsolódik, amelyek a szakértők életrajzát és további adatait tartalmazzák. A CRTs öt napon belül mozgósíthatóak és legfeljebb három hónapig tarthat a megbízatásuk. A CRTs tagjai a szakértői listára felkerülésüket megelőzően egy speciális CRT tréningben részesülnek.[50] Ezeket a tréningeket a Tanács Főtitkársága vezeti, a Bizottsággal szorosan együttműködve. A CRT tréningek kizárólag a CRT kapcsán felmerülő speciális szükségletekre fókuszálnak és olyan tudás és gyakorlati ismeretek megszerzésére, amelyek az ESDP és a CRT területén felmerülhetnek. Az esetmegoldások és a távoktatás kiemelendő a CRT tréningek oktatási módszerei közül. A szakértői listát tartalmazó adatbázist a Tanács Főtitkársága vezeti, és ugyancsak ez a szerv határozza meg az adott CRT misszió célkitűzéseit és nevezi ki a misszió vezetőjét és a résztvevő szakértőket.[51]
A Tanács 2003-2004-ben fogadta el az EU képzési politikát és az EU Training Concept-et ("TC"). Ezek bevallott célja olyan egységes megközelítés volt a képzés területén, amely kapcsolatot teremt a különböző képzések között és megerősíti a különböző képzések összehangoltságát.[52] A TC célja az EU képzési politika megvalósítása. A TC alapján egy négy lépcsőből álló folyamat jött létre:
1) a Common Foreign and Security Policy (CFSP) területén lévő képzési igények és követelmények elemzése,
2) a fenti elemzés alapján az EU képzési programjának megtervezése, amely minden, az EU szinten nyújtott ESDP válságkezelési tréninget magában foglal,[53]
3) a tréningek lebonyolítása-vezetése uniós és tagállami szinten,
4) éves értékelés készítése.[54]
A TC szerint az ESDP keretein belül a képzésnek támogatnia kell az ESDP fejlődését, tükröznie kell az EU válságkezelési képességeket, integrálnia kell a missziókból és gyakorlatokból szerzett tapasztalatokat, meg kell állapítania és meg kell osztania a best practices-t, a források legjobb felhasználása mellett költséghatékonynak kell lennie, tekintettel kell lennie
- 244/245 -
a válságkezelés műveleti követelményeire, összhangban kell lennie az Európai Biztonsági Stratégiára, tekintettel kell lennie az EU képzési követelményeiről készült rendszeres értékelésekre, biztosítania kell a polgári, rendőri és katonai válságkezelési képzés közötti átfogó gondolkodásmódot, ki kell egészítenie a tagállamok, illetve más nemzetközi szervezetek által nyújtott képzési lehetőségeket, figyelembe kell vennie a válságkezeléssel érintett egyéb területeket (pl. gyermekvédelem), a nemzetközi jogot és a nemzetközi humanitárius jogot, valamint hozzá kell járulni a nemek közötti egyenlőséghez az ESDP keretein belül is.[55]
A TC keretein belüli tevékenységek összhangjáért a Tanács és a Bizottság a felelős, az EU szintű képzések általános irányítása pedig a Politikai és Biztonsági Bizottság (PSC) feladata. A képzési program tervezési folyamatában a Tanács Főtitkársága és a Bizottság is részt vesz. Az EU Katonai Bizottsága, a Politikai-Katonai Csoport és a CIVCOM tanácsadással segíti a PSC-t az ESDP tréning területén. A TC szerint stratégiai szinten a képzésnek foglalkoznia kell többek között a CFSP és az EU külső tevékenységének megértésével, az ESDP elveivel és céljaival, az EU válságkezelés szerkezetével és eljárásaival, az EU-ENSZ és az EU-NATO viszonyával, valamint a válságkezelés eddigi tanulságaival és pénzügyi vonzataival.[56] Végezetül megjegyzendő, hogy az EU képzési programjának tervezetét a Tanács Főtitkársága, a Bizottság és a PSC készíti el és továbbítja 3 évente jóváhagyásra a Tanácshoz,[57] mely egy év eleji és egy év végi tanácskozást követően dönt a következő évi képzési programról.
Röviden utalnol az igazságügy területén bevezetett speciális képzési tervre (European Training Scheme, ETS). Az ún. stockholmi program által bevezetett képzési terv azt célozza, hogy az igazságügyi alkalmazottak (rendőr, bíró, ügyész, vámtiszt, határőr, egyéb igazságügyi alkalmazott) számára a folyamatos képzés biztosított legyen. Az ETS célja, hogy egyértelműen meghatározza a határon túli feladatokat ellátó igazságügyi alkalmazott esetében szükséges képességeket, fejlessze a tudást, képességeket, értékeket, valamint azoknak az igazságügyi alkalmazottaknak európai képzési egysége legyen, akik határon átnyúló feladatokat látnak el. Az ETS kialakításán a Bizottság és a lentebb ismertetendő CEPOL jelenleg is dolgozik.[58]
Az ESDC-ét 2005-ben alapították meg. Az ESDC tréningeket tart, másrészről pedig közreműködik a válságkezelés területén a képzési követelmények elemzésében az uniós tréning program és tananyag fejlesztésében, valamint a tréning program elemzésében.[59] Az ESDC egy hálózat, több nemzeti egyetem, akadémia, kollégium és egyéb intézmény együttese. Az ESDC három részből áll: Steering Committee, Executive Academic Board és egy Permanent Secratiariat. A Steering Committee-ba minden tagállam egy tagot delegál, de a Bizottság és a Tanács Főtitkárságának a képviselői is jelen vannak ennek ülésein, de nem jogosultak szavazásra. A Steering Committee felelős az ESDC éves programjának elfogadásáért. Az ESDC saját képzéseket is tart, mind a missziós dolgozók szintjén, mind döntéshozói szinten a CSDP területén. Az ESDC képzéseit egy internet-alapú távoktatási rendszer is támogatja. Az ESDC az elméleti és a gyakorlati tudást, valamint a civil és a katonai válságkezelési ismereteket ötvözi a tréningei során, melyeket az uniós intézményekből érkező specialisták tartanak. Az ESDC a szakemberek számára a csereprogramok nyújtását is támogatja.[60] Az ESDC képzésein résztvevők költségeit a küldő tagállamok viselik.[61] Az ESDC tréningjei nagyságrendileg néhány naptól több hétig is tarthatnak, a munkanyelv angol és francia. Az ESDC kurzusait kis csoportokban tartják, és lehetőség szerint katonai és polgári objektumokat is meglátogatnak ezek keretben.[62] Az ESDC kurzusaira harmadik országok állampolgárai is jelentkezhetnek, de prioritást élveznek azok az uniós polgárok, akik az EU intézményeinél, illetve a tagállamoknál teljesítenek katonai vagy polgári szolgálatot.[63] Kiemelendő, hogy az ESDC kurzusain sztenderdizált tananyagot oktatnak.[64] A kurzusok végén bizonyítványt kapnak a résztvevők, de csak azok, akik a teljes kurzuson részt vettek. Ezt a bizonyítványt minden tagállam és minden EU intézmény, illetve szerv is köteles elismerni.
A CEPOL felállításának szükségességéről az 1999 október 15-16-i tampere-i ülésén döntött az Európai Tanács. A CEPOL-t a 2000/820/IB határozattal hozta létre a Tanács és 2001 január 1-jén kezdte meg működését. A CEPOL jogi alapja jelenleg a 2005/681/IB határozat, melyet a Tanács 2005 szeptember 20-án fogadott el. A CEPOL az ESDC-hez hasonlóan a nemzeti képzési intézmények hálózataként működik, mely intézmények feladata senior rendőrtisztek képzése. A CEPOL-nak az EU tagállamokon kívül Svájc, Norvégia és Izland is tagja. A CEPOL jogi személy, melyet az igazgatója képvisel.[65] A CEPOL központja Nagy-Britanniában, Bramshillben van. A CEPOL célja a senior rendőrtisztek képzésének tá-
- 245/246 -
mogatása, valamint egy európai megközelítés támogatása és fejlesztése, amely azokra a fő problémákra koncentrál, amelyekkel a tagállamok szembesülnek a bűnözés, a bűnmegelőzés, a jog- és közrend, valamint közbiztonság fenntartása során, különösen ezek határon átnyúló vonatkozásait is ideértve.[66] A CEPOL feladata közé tartozik, hogy a senior rendőrtiszteknek képzést tartson, hozzájáruljon a közép-rangú rendőrtisztek harmonizált képzéséhez a határon átnyúló rendőri együttműködés területén és speciális tréninget nyújtson azoknak a rendőrtiszteknek, akik a határon átnyúló bűnözés - különösen ideértve a szervezett bűnözést - elleni harcban kulcsszerepet játszanak. A CEPOL a tagjelölt országok rendőrtisztjei részére is nyújt képzéseket, hozzájárul a best practices és kutatási eredmények megosztásához, valamint támogatja a rendőrtisztek csereprogramjait (exchange and secondment) a képzés területén.[67] A CEPOL szervezete áll egy kormányzótanácsból, egy igazgatóból és egy titkárságból.[68] Az igazgató a kormányzótanácsnak felelős. A kormányzótanácsba minden tagállam egy tagot delegál, a delegált tag lehetőség szerint a nemzeti képzési intézmény vezetője. A kormányzótanácsban a Bizottság és a Tanács Főtitkársága is képviselteti magát, nekik szavazati joguk azonban nincs. A kormányzótanács elnöke az Európai Unió Tanácsának elnökségét aktuálisan ellátó tagállam képviselője. A CEPOL legfontosabb szerve a kormányzótanács, ahol döntenek a tantervről,[69] a képzési modulokról, a tanítási módszerekről és más tanulási, illetve tanítási eszközökről, az igazgató megválasztásáról, a költségvetés tervezetének Bizottsághoz való továbbításáról, a munkaprogramról, valamint a Bizottságnak továbbítandó éves és ötéves tervről. A CEPOL működését az EU általános büdzséjéből finanszírozzák.[70] A költségvetés jóváhagyásában a CEPOL kormányzótanácsa, a Bizottság, az Európai Parlament és a Tanács is részt vesz. A Parlament és a Tanács engedélyezi a támogatási előirányzatokat a CEPOL javára, a költségvetést végül a CEPOL kormányzótanácsa fogadja el.[71] A CEPOL 2012. évi költségvetése 8,451 millió euró volt.[72] A kormányzótanács köteles ötévente egy független külső intézménnyel értékelést készíttetni a CEPOL-t felállító döntés végrehajtásáról, továbbá a CEPOL tevékenységeiről.[73] A Tanács Főtitkárságán belül működő Rendőri Egység a kezdetektől együttműködik a CEPOL-lal, ideértve a tréningeken előadás tartását, a tréning résztvevőivel való vitafórumokon részvételt, valamint a képzési anyag tartalmához való hozzájárulást is.[74] A CEPOL évente 60-100 kurzust, szemináriumot és konferenciát szervez. A tréningek a tagállami intézményekben kerülnek lebonyolításra. Magyarországon a CEPOL egyik tagállami szervezete a Nemzetközi Oktatási és Polgári Válságkezelési Központ, amelyet 1999-ben alapítottak. Ezeknek az intézménynek 94 alkalmazottja van, és 50-300 körül alakul a képzésein résztvevő hallgatók száma. A másik magyar tagszervezet a Rendőrtiszti Főiskola 120 tanárral és 2370 diákkal.[75]
A European Union Law Mission in Kosovo (EULEX) misszióról a Tanács 2008 február 4-én döntött, a misszió azonban csak 2009 áprilisában érte el teljes működőképességét. A misszióba jelentkezők képzése e misszió esetében is elsődlegesen a tagállamok feladata, ideértve mind az általános válságkezelési ismereteket nyújtó, mind a misszióspecifikus képzést is. Az EULEX saját HR Training and Development egységgel rendelkezik. Az EULEX-be jelentkezés előtt azonban a képzés a jelentkezőnek és a jelentkező tagállamának feladata.[76] A jelentkező önképzéséhez az EULEX weboldala[77] segítséget nyújt a szükséges könyvek és egyéb dokumentumok felsorolásával. A képzési anyagnak három része van: EU ismertető általános anyag, CSDP ismertető anyag és Koszovó specifikus anyag.
Az EULEX misszióba felvétel után a résztvevő számára már az EULEX is nyújt képzési lehetőségeket. AZ EULEX képzéseinek három fajtája van alapvetően: bevezető képzés, szolgálat alatti képzés és a monitoring-mentorálási-tanácsadási képzés. Az emberi jogok és nemi egyenlőségi tréningen a nemzetközileg elismert emberi jogokkal, regionális sztenderdekkel, valamint a CSDP és a koszovói hazai vonatkozó joganyaggal foglalkoznak, továbbá a nők jogaival és a nemi esélyegyenlőséggel. A biztonsági tréning célja olyan misszióspecifikus tananyag átadása, amelyekkel kapcsolatban esetek Koszovóban az EULEX személyzetével előfordulhatnak: pl. magatartásmód emberrablás-túszszituáció,[78] vagy az autóüzemeltetés, -vezetés esetén.[79] A biztonsági tréning nem helyettesíti a tagállamok, illetve harmadik államoknak azt a felelősségét, hogy olyan embereket küldjenek a misszióba, akik kellő tudás és gyakorlat birtokában vannak, amelyek az ilyen kockázati fokú munkához szükségesek. Ugyancsak nem helyettesítheti az emberi józan észt és a józan ítélőképességet. A rendőrspecifikus tréning célja az, hogy a résztvevők az operatív rendőri feladataikat azonnali hatállyal elláthassák, és hogy a vonatkozó koszovói szabályozást megismerhessék. Ez a képzés értelemszerűen kizárólag az EULEX rendőri komponensében szolgálatot teljesítők számára érhető el. Az igazságügy-specifikus tréning célja a Koszovóban dolgozó EULEX bírák, ügyészek és igazságügyi alkalmazottak mandátumának, feladatainak és kötelességeinek megismertetése, továbbá jogállami vo-
- 246/247 -
natkozású témákra, a kapcsolódó koszovói szabályozásra, nemzetközi szervezetek jelentéseire és egyéb anyagaira, valamint a korábban Koszovóban szerzett tapasztaltakra vonatkozó ismeretanyag átadása. Végül, a vámügyi tréning célja a koszovói vámügy megismertetése, a vámjogszabályok, vonatkozó jelentések és egyéb dokumentumok tárgyalásával.
Ezeket a tréningeket, valamint az ezeken résztvevőket, csakúgy, mint a misszió személyzetének teljesítményét is értékelik, azaz az uniós válságkezelési képzés a kezdetekhez képest - ahogy azt a tanulmány elején láthattuk - jelentős fejlődésen ment keresztül és a jelentkezők, illetve misszióban résztvevő személyek kvalitásairól a visszajelzési csatornák jelenleg már léteznek.[80]
Az EULEX személyzetébe helyi és nemzetközi pozíciókba lehet jelentkezni. A helyi pozíciókba állampolgárságra tekintet nélkül lehet pályázni, a nemzetközi pozíciókra az EU-tagállamok állampolgárai és bizonyos harmadik államok állampolgárai (USA, Norvégia, Horvátország, Svájc, Törökország, Kanada) jelentkezhetnek. Az EULEX gyakornoki programot ez idáig nem indított, de tervben van ennek bevezetése.[81] Az EULEX kötelékébe online felületen lehet jelentkezni,[82] amennyiben álláspályázatot írnak ki.[83] A pályázat elbírálásáról kizárólag annak eredményessége esetén kap értesítést a jelentkező, e-mail-en, vagy telefonon. Az EULEX-be szerződéses állományú tagként vagy a tagállami szerv általi vezénylés keretében lehet jelentkezni, az utóbbi jelentkezők előnyt élveznek a jelentkezésnél, egyébként az EULEX keretében a két különböző alapon foglalkoztatott személyzet között nincs különbség.[84] Amennyiben a jelentkező vezénylés keretében kíván kikerülni az EULEX-be, a munkáltató tagállami szervnél - azaz nem közvetlenül az EULEX pályázatra - kell jelentkeznie az adott EULEX pályázatra. A vezénylés keretében jelentkező szerződéses állományba is jelentkezhet, de csak akkor, ha a vezényléses jelentkezését a munkáltató tagállami szerv nem támogatja. A szerződéses állományba jelentkezés előnye, hogy ebben az esetben a munkáltatói feljebbvaló támogatása nem szükséges, a jelentkező a tagállam számára biztosított komponensbe nem számít bele, ez tehát nem lesz a jelentkezésének akadálya (ha tehát a tagállami komponens már telített lenne), valamint a fizetése is magasabb lesz.[85]
A fizetés mértékét a megpályázott pozíció és a jelentkező tapasztalata határozza meg, a fizetések mértékéről a jelentkező előzetesen tájékozódhat az interneten.[86] Az EULEX állományába jelentkező átlagosan egy éves munkára számíthat. Az EULEX személyzetébe jelentkezőknek a Koszovóba belépéshez vízumra nincs szükségük. Az EULEX-be bekerüléshez szükséges egy egészségügyi alkalmassági igazolás, amelyet a jelentkező a háziorvosától is beszerezhet. Nemzetbiztonsági átvilágítás is szükséges az adott tagállami szervtől, de ez nem a jelentkezés, hanem a későbbi alkalmazás feltétele. Az angol nyelvtudás, valamint a gépjárművezetésre jogosító igazolvány megléte ugyancsak a jelentkezés feltétele.[87] Az álláspályázathoz a mellékelt dokumentációhoz a hiteles angol nyelvű fordítását is meg kell küldeni. Látható, hogy a jelentkezésnek továbbra sem feltétele kifejezetten egy, a missziót megelőzően elvégzett CSDP képzés.
A fentiekben láthattuk, hogy az EU fokozatosan megkísérelte a tagállami képzési lehetőségek mellett "kézbe venni" a válságkezelési területen a jövőbeni missziós személyzet képzését. Ezen uniós képzések során azonban maga az EU is problémákkal szembesült, mivel többek között nem volt a tréningek és a későbbi pályázati elbírálások között kapcsolat, nem sikerült megtalálni az egyensúlyt az elméleti és a gyakorlati oktatás között, és az ún. misszióspecifikus ismeretek (pl. helyi viszonyok, helyi joganyag) oktatása is elmaradt. Az EU azonban a balkáni missziók során rengeteg tapasztalatot szerzett, melyet fokozatosan beépített a válságkezelési képzésekbe is. Tekintettel arra, hogy a képzett szakembereken is múlik a polgári válságkezelés sikere, az EU fokozatosan fejleszti válságkezelési képességeit, a képzés területén azonban továbbra is állnak fenn hiányosságok, kijelenthető, hogy az EU továbbra is prioritásként kezeli ezt a területet. ■
JEGYZETEK
[1] An EUPM official interviewed in Sarajevo in 2005. Idézi: Ana E. Juncos: Police Mission In Bosnia And Herzegovina. 72. o. In: Evaluating the Eu's Crisis Missions in the Balkans. Michael Emerson&Eva Gross (Editors) Isabelle Ioannides. Ana E. Juncos, Ursula C. Schroeder. http://www.ceps.eu/book/evaluating-eus-crisis-missions-balkans (Utolsó lehívás: 2013.01.02.)
[2] European Security Strategy, 13.o. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf (Utolsó lehívás: 2012.12.29.).
[3] http://www.consilium.europa.eu/media/1222515/110412%20factsheet%20-%20cpcc%20-%20version%204_en.pdf (Utolsó lehívás: 2012.12.29.). Azaz a CPCC tevékenysége szükségszerűen érinti a missziós személyzet képzését is és elvileg az egységes képzés megvalósításában is fontos szerepet játszhat a CPCC.
[4] Council conclusions on Civilian CSDP Capabilities 3078th Foreign Affairs Council meeting Brussels, 21 March 2011. 4. pont. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/esdp/120058.pdf (Utolsó lehívás: 2012.12.27.)
[5] Persze vannak egyéb, a polgári válságkezeléshez szorosan nem köthető területeken is képzési gondok. Az EU különleges képviselői (special representative; EUSR) kapcsán
- 247/248 -
a problémák jelentkezése után vezettek be egy egyhetes tréninget az EUSR posztra jelentkezők és ennek munkatársai számára, valamint ez kézikönyvet is elkészítettek az erre a posztra jelentkezők rekrutálására vonatkozó szabályokról. Sarah Reichel: Anspruch und Wirklichkeit der EU-Krisenbewältigung: Testfall Balkan. Nomos Verlag. 2010. 146. o.
[6] Evaluating the Eu's Crisis Missions in the Balkans.12., 73., 76., 147. o.
[7] Michael Merlingen-Rasa Ostrauskaité. European Union Peacebuilding and Policing. 2006. 139. o.
[8] Merlingen-Ostrauskaité, 136. o.
[9] Reichel, 209. o.
[10] Reichel, 232. o.
[11] Reichel, 235. o.
[12] Reichel, 237. o.
[13] Reichel, 239. o.
[14] Merlingen-Ostrauskaité, 136. o.
[15] Civilian Headline Goal 2010. II.3. és III.5-6. pontjai A Civilian Headline Goal 2008 és a Civilian Headline Goal 2010 elemzésére jelen tanulmányban nem kerül sor. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/Civilian_Headline_Goal_2010.pdf (Utolsó lehívás: 2013.01.05.)
[16] Reichel, 66. o.
[17] Isabelle Ioannides: Police Mission in Macedonia. In: Evaluating the Eu's Crisis Missions in the Balkans. 98. o.
[18] Ami ugyancsak a tárgyalt rekrutációs problémával függ össze. Eva Gross: Civilian and military missions in the Western Balkans. In: Evaluating the Eu's Crisis Missions in the Balkans. 137. o. Merlingen-Ostrauskaite, 136. o.
[19] Eva Gross, 141.o., Ana E. Juncos, 71-72. o.
[20] Merlingen-Ostrauskaité, 127. o.
[21] Merlingen-Ostrauskaité, 138. o.
[22] Merlingen-Ostrauskaité, 138. o.
[23] Jelen tanulmány nem tárgyalja, csak utal a Bizottság új kezdeményezésére a képzési területen, a "Europe's New Training Initiative for Civilian Crisis Management" (ENTRi)-re. http://www.entriforccm.eu/ (Utolsó lehívás: 2013.01.06.)
[24] Evaluations EIDHR. Training on Civilian Aspects of Crisis Management. By Guus Meijer and Anna Matveeva. January 2006. ("EGT report") 8. o. http://www.europeangroupontraining.eu/fileadmin/user_upload/docs/CrisisManagementEvalWeb.pdf (Utolsó lehívás: 2012.12.27.)
[25] EGT report 9. o.
[26] EGT report 11. o.
[27] EGT report 17. o.
[28] EGT report 17. o.
[29] EGT report 17-18. o.
[30] EGT report 20. o.
[31] EGT report 21. o.
[32] EGT report 22-23. o.
[33] EGT report 24., 25. o.
[34] EGT report 24., 25. o.
[35] EGT report 25. o.
[36] EGT report 48. o.
[37] EGT report 27. o.
[38] EGT report 29. o.
[39] EGT report 30. o. Ezt a problémáját az EU tréningeknek a szakirodalom máshol is megerősíti: Ana E. Juncos, 72-73. o.
[40] EGT report 30-31. o.
[41] EGT report 33. o.
[42] EGT report 39. o.
[43] EGT report 34. o.
[44] EGT report 37. o.
[45] EGT report 43. o.
[46] EGT report 44. o.
[47] EGT report 47. o.
[48] EGT report 53. o.
[49] Civilian Headline Goal 2008-General Secretariat Document: Multifunctional Civilian Crisis Management Resources in an Integrated Format - Civilian Response Teams. Brüsszel, 2005. június 23. 10462/05. 5. o. http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/05/st10st10462.en05.pdf (Utolsó lehívás: 2012.12.27.).
[50] Civilian Response Teams, 8. o.
[51] Civilian Response Teams, 8. o.
[52] Dirk Dubois and Joel Schuyer: The EU Training Policy and Training Concept in the Field Of CSDP. In: Handbook on CSDP. The Common Security and Defence Policy of the European Union edited by Jochen Rehrl and Hans-Bernhard Weisserth. Training and education in the Field of CFSP, 103. o. http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/csdp_handbook_web.pdf (Utolsó lehívás: 2013.01.06.)
[53] Ezek a tréningek itt elérhetők (Schoolmaster program): https://esdp.consilium.europa.eu/StartApp.aspx (Utolsó lehívás: 2012.12.27.)
[54] Comprehensive Annual Report on Training Activities of CSDP/CART.
[55] Draft EU Training Concept in ESDP, 4. o. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUp-load/TrainingConcept.pdf (Utolsó lehívás: 2012.12.29.)
[56] Draft EU Training Concept in ESDP, 9. o.
[57] Draft EU Training Concept in ESDP, 10-11. o.
[58] https://www.cepol.europa.eu/index.php?id=eu-training-scheme (Utolsó lehívás: 2012.01.05.)
[59] Training and education in the Field of CFSP, 83. o.
[60] Training and education in the Field of CFSP, 86. o.
[61] Draft EU Training Concept in ESDP, 18. o.
[62] http://esdc.mil-edu.be/ (Utolsó lehívás: 2012.12.27.)
[63] Draft EU Training Concept in ESDP, 20-21. o.
[64] Dirk Dubois: Role and Activities of the European Security and Defence College. 107.o. In: Handbook on CSDP. The Common Security and Defence Policy of the European Union. Second Edition. Edited by Jochen Rehrl and Hans-Bernhard Weisserth. Vienna/Austria, 2012
[65] Ld. a döntés 2. szakaszát. COUNCIL DECISION of 22 December 2000 establishing a European Police College (CEPOL) (2000/820/JHA) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:336:0001:0003:EN:PDF (Utolsó lehívás: 2012.12.27.)
[66] Ld. a döntés 5. szakaszát
[67] Ld. a döntés 6. szakaszát
[68] Ld. a döntés 9. szakaszát
[69] Mely egy sztenderdizált tananyagot jelent, melyet a tagállami képzési intézmények alapul vehetnek.
[70] Ld. a döntés 15. szakaszát
[71] Ld.a döntés 15. szakaszának (8) és (9) bekezdését
[72] https://www.cepol.europa.eu/index.php?id=home-intro-en (Utolsó lehívás: 2012.12.28.)
[73] Ld.a 21. szakaszát a döntésnek.
[74] Draft EU Training Concept in ESDP, 23.o.
[75] https://www.cepol.europa.eu/index.php?id=hungary (Utolsó lehívás: 2012.12.28.)
[76] http://www.eulex-kosovo.eu/training/ (Utolsó lehívás: 2012.12.26.)
[77] http://www.eulex-kosovo.eu/training/?id=5 (Utolsó lehívás: 2013.01.05.)
[78] http://www.eulex-kosovo.eu/training/security/docs/Surviving.Kidnap.pdf (Utolsó lehívás: 2012.12.26.
[79] http://www.eulex-kosovo.eu/training/security/docs/Vehicle.Security.pdf (Utolsó lehívás: 2012.12.26.)
[80] http://www.eulex-kosovo.eu/training/evaluation/docs/Example_Quality_Approach_in_ESDP_operation_Training_and_Evaluation.pdf (Utolsó lehívás: 2013.01.05.)
[81] http://eulex-kosovo.eu/en/jobs/ (Utolsó lehívás: 2012.12.26.).
- 248/249 -
[82] A jelentkezéshez elektronikus aláírás ehhez nem szükséges.
[83] http://eulex-kosovo.eu/en/jobs/ (Utolsó lehívás: 2012.12.26.)
[84] Az még megjegyzendő, hogy a jelentkezésnél a szerződéses állományba csak olyan pozíciókra lehet jelentkezni, amit kifejezetten ilyennek írnak ki.
[85] Ld. Böröcz Miklós-Németh Csaba: Az Európai Unió jelenléte a koszovói igazságszolgáltatásban és rendőrségben. Közjogi Szemle 2010. december 45. o.
[86] http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1595&lang=en (Utolsó lehívás: 2012.12.26.).
[87] http://www.eulex-kosovo.eu/training/?id=9&news=3(Utolsó lehívás: 2012.12.26.)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző ügyvéd, Phd-hallgató.
Visszaugrás
