"A vezetés az egyik leginkább megfigyelt, de legkevésbé megértett jelenség a földön."
J. Burns[1]
Az európai országok önkormányzati rendszereit a hetvenes-nyolcvanas évekig nagyfokú intézményi stabilitás, állandóság jellemezte. A területi és helyi szervek szilárdan őrizték a történelmi hagyományokat,[2] a nemzeti sajátosságokat. A kontinensen jellemző monista és a dualista rendszeren belül az egyes országokat illetően jelentős különbségek voltak érzékelhetők. Ez a helyzet megváltozott a nyolcvanas, kilencvenes évektől. A helyi politikai vezetésben egy markánsan kibontakozó - országhatárokon is túlmutató - trend[3] érvényesülését lehetett érzékelni: a közvetlenül választott helyi vezető (polgármester) dinamikus terjedését.
A változások kiváltó okai - a közös sajátosságokon túl - eltérőek voltak, mint ahogy az intézményi reformok is különböző eredményeket produkáltak. Nemcsak a szervezeti, vezetési korrekciók, de az azokra adott magyarázatok, hipotézisek is több értelmezési tartományt alkotnak. Az első feltevés szerint az erős polgármesterek, városvezetők iránti igény kialakulása tulajdonképpen nem más, mint az önkormányzatokat övező hálózatok, érdekcsoportok megjelenésére adott funkcionális válasz, mivel a gazdasági, politikai, kulturális partnerekkel való horizontális kooperáció ma már elengedhetetlen az eredményes közösségi programok[4] végrehajtásához. Más értelmezések szerint új politikai kultúra kialakulásának vagyunk szemtanúi, melynek keretében a megújuló, változó politikai vezetés tükrözi a helyi elit és a választók új értékeit.[5] Az európaizálódás intézményi minták, modellek és standardok révén szintén hatott a helyi vezetésre, annak gyakorlatára. És végül az intézményi utánzás, a másutt alkalmazott megoldások leképezése is szerepet játszik a hagyományos önkormányzati vezetés revíziójában, mivel ennek révén nemcsak a helyi szint elfogadottsága, de a központi elvárásoknak való megfelelés is erősíthető.
A tanulmány a klasszikus önkormányzati rendszerek felvázolását követően a tipikus modellek bemutatása révén arra keresi a választ, hogy milyen politikai, társadalmi körülmények hatására vált az önkormányzatok megújításának központi elemévé a közvetlenül választott polgármester intézménye. Vannak-e közös, a nemzeti sajátosságokon túlmutató okok, vagy országról országra módosulnak a célok és az alkalmazott megoldások? A fejlett demokráciákhoz képest más utat követnek-e a kelet-közép-európai régió országai, ahol 1990 után a múlt negatív örökségétől távolodva próbálják a helyi igazgatási rendszereket korszerűsíteni? Vajon a konvergencia azonosítható jegyei mellett a különbségek, a történelmi, kulturális, intézményi hagyományok mennyiben és milyen módon határozzák meg a fejlesztések céljait, s azok gyakorlati megvalósítását?
Az önkormányzatok szervezetét és vezetését döntően két tényező határozza meg. Egyfelől a működés feltételéül szolgáló környezet, különösen az intézményi kontextus, másfelől a kormányközi kapcsolatok, a központi és helyi szervek viszonya, feladataik megoszlása. A vezetés, irányítás szempontjából Wollmann[6] és Back[7] nyomán két, ideáltípusnak tekinthető modell határolható el. Az első esetben a vezetés viszonylagosan erős, lényegében dominál a testület és végrehajtás felett. A polgármester kiemelt súlya a döntés és végrehajtás elválasztásán, dualizmusán alapul és a polgármester végrehajtói szerepében jut kifejezésre. A vezetőt gyakran a testületben többséggel rendelkező párt, politikai erő tagjai közül választják. Ez a modell hagyományosan jellemző Dél-Európában. A másik modellnél a vezetés relatíve gyenge, nincs sem állami (központi), sem párttámogatása. Az irányítást a vezető kinevezett vagy közvetetten választott testülettel a helyi döntések keretein belül gyakorolja, erősítve ezzel a hatalomgyakorlás konszenzusos jellegét. Itt a vezető primus inter pares, s ez a modell Észak-Európához köthető.
Másfelől a közigazgatási szintek közötti kapcsolatok mindig is meghatározták azt a környezetet, melyben az önkormányzati vezetés funkcionált. Az erős, markáns, személyes helyi vezető Dél-Európában jellemző, ahol a helyi önkormányzatok viszonylagosan gyengék. A történelmi múltban gyökerező centralizáció és a kis méret kevés feladattal és korlátozott mozgástérrel járt a szolgáltatások terén. Nem véletlen, hogy ezek az önkormányzatok elsősorban politikai közösségként azonosíthatók. Következésképpen a vezetők (polgármesterek) az érdekek megjelenítését, közvetítését tekintették elsődleges feladatuknak. Ezt a modellt szemléletesen példázza - többek között - a francia önkormányzatok mai gyakorlata is. Az előbbiekkel szemben e gyenge vezetésű önkormányzatok rendszerint olyan kontextusban működnek, ahol a helyi önkormányzatok relatíve erősek. A decentralizációs hagyományoknak köszönhetően ezeknél sokrétűek a feladatok, szélesek a hatáskörök, s jelentős a mérlegelés és a mozgástér a szolgáltatások vonatkozásában. A lokalitások elsődleges feladata a közszolgáltatások biztosítása, redisztribúció (jóléti állam) vagy megbízás, felhatalmazás alapján. A helyi vezetőkkel szembeni elvárás a közösségi javak és szolgáltatások színvonalas menedzselése. Politikai jellegű nyomás, befolyásolás is - ha egyáltalán létezik - elsődlegesen a szolgáltatások és javak biztosítása, elosztása körében érzékelhető. Jóllehet a két tradíció, hagyomány gyökerei mélyen visszanyúlnak a történelmi múltba, ezek a minták is változóban vannak.
A monista modell esetében minden hatalom, jogosítvány a tanács, illetőleg a bizottságok kezében összpontosul, melyek mind döntéshozó, mind pedig végrehajtó funkciókat is gyakorolnak. Történetileg a megoldás az önkormányzatiság azon időszakát idézi, amikor az egyes szakbizottságok, mint a különböző portfóliók (oktatás, egészségügy, kultúra stb.) felelősei valamennyi jogosítványt birtokolják. Döntéseket hoznak, végrehajtják azokat, továbbá ellenőrzik a helyi adminisztrációt az adott politikai/szolgáltatási területen. Ez a modell szolgált alapul Nagy-Britanniában, Svédországban és más skandináv államokban a helyi igazgatás kiépítése során.
A kontinentális Európában az önkormányzatok körében a duális szervezeti forma a másik jellemző struktúra. A modell esetében elválik a döntési funkció a végrehajtástól. Az előbbit a tanács gyakorolja, mint politikai testület, míg az utóbbit a végrehajtó szervezet. A megvalósítást gyakorolhatja a tanács által választott polgármester vagy testület (kollégium), illetőleg a közvetlenül választott polgármester is. A modell őshazája Franciaország, ahol a forradalmat követően, 1789-ben vezették be. Jóllehet a francia újítás rövid életűnek bizonyult, de mint minta innen terjedt el a 19. században a német államokban, majd 1867 után a Habsburg fennhatóság alatt levő kelet-közép-európai országokban is. Dél-Európában a napóleoni államszervezet adaptációjával került befogadásra.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
