A Közjogi Szemle 2009. júniusi számában Smuk Péternek a frakcióvezető különleges hatáskörét vizsgáló tanulmánya rendkívül aktuális problémára irányította rá a figyelmet. Szerző meggyőző és logikus érveléssel fejtette ki, hogy a magyar Országgyűlés képviselőcsoportjainak vezetői olyan jogkörökkel rendelkeznek, amelyek - legalábbis jogállami szempontból - bizonyos kétségeket vetnek fel. Teljesen egyetértek Smuk Péterrel abban, hogy a frakciós viták esetében a frakcióvezető döntésével szemben jóformán nincs jogorvoslat, és hogy az új Házszabályban mindenképpen rendelkezni kellene a frakciós viták rendezéséről, bevonva esetleg az Alkotmánybíróságot is. Véleményem szerint azonban a hatályos ügyrendi szabályozásból nem vezethető le egyértelműen a Házelnöknek az a joga, hogy beavatkozhasson a frakció belügyeibe. Talán nem haszontalan ezzel összefüggésben néhány észrevételt tenni, ami hozzájárulhat a tanulmányban jelzett probléma árnyaltabb elemzéséhez.
Először érdemes röviden megvizsgálni, hogy a képviselőcsoport (frakció) milyen jellegű intézményként fogható fel: jogi jellegét tekintve a parlament szervének minősül, vagy pedig nem. E kérdés megválaszolása - jelen esetben - abból a szempontból jelentős, hogy az Országgyűlés elnökének milyen jogi lehetősége van a képviselőcsoportok belső vitái kapcsán a beavatkozásra.
A frakció jogi jellegének meghatározásával összefüggésben a szakirodalomban számos megközelítés fogalmazódott meg.1 Mivel terjedelmi korlátok nem teszik lehetővé ezek részletes bemutatását, ezért saját álláspontomat is csak tézisszerűen foglalom össze. A frakciók jogi értelemben nem tekinthetők a parlament szerveinek, mivel egyrészt nem a parlament hozza ezeket létre - mint a bizottságokat -, hanem általában olyan képviselők önkéntes társulásaként alakulnak meg, akik a parlamentben a politikai érdekeiket és céljaikat közösen akarják érvényesíteni, vagyis a frakciók a szabad mandátum elvén nyugvó képviselőcsoportokat jelentenek. Másrészt az összetételük sem a parlamenti erőviszonyokat tükrözi, hanem elsősorban adott párthoz vagy politikai irányzathoz tartozó, illetőleg azonos meggyőződést valló képviselők alkotják. Ezért a frakciók a "pártok részei a parlamentben", illetőleg a parlament részének minősülnek, de nem a parlament szervei.2 Ugyanakkor a frakciók a parlament részeként általában sajátos státust és meghatározott frakciós jogokat élveznek, ezért jelentőségük kiemelkedő, és így a frakciók - sajátos intézményesült képviselőcsoportként - a parlament ügyrendjében nyernek szabályozást. A parlamenti munkában a frakciók kiemelkedő szerepe abban is megmutatkozik, hogy az Országgyűlés alakuló ülése előtt létrejönnek, és a parlament szervezetével kapcsolatos első döntéseket (a parlament tisztségviselőinek meghatározását, a bizottsági rendszer kialakítását) előkészítik, illetőleg ezekben megállapodnak.3 Természetesen messzemenően egyetértek azzal, hogy a frakció nem pártszerv, mivel nem a párt hozza létre, és jogilag a párt saját frakcióját nem utasíthatja; továbbá a frakció alkotmányos intézménynek minősül,4 de a frakciók erőteljesen kötődnek pártjaikhoz,5 és pártjuk - bár jogilag nem, de - politikai eszközökkel befolyásolhatja tevékenységüket.6 Az is egyértelmű, hogy a képviselőcsoportokra vonatkozó házszabályi rendelkezések kötelezőek, a frakciók számára a parlamenti ügyrendben rögzített keretek külső adottságként - kötelező jogi normaként - jelentkeznek, amelyeket be kell tartaniuk. Emellett azonban a képviselőcsoportok szabályozási autonómiával is rendelkeznek,7 vagyis a házszabályi keretek betartásával maguk alakíthatják ki belső szervezetük és működésük rendjét. Mivel erre vonatkozóan a Házszabály tartalmi elemként csak a frakcióalakításhoz szükséges feltételeket követeli meg, viszonylag nagy szabadságot ad a frakcióknak belső szabályzatuk kialakításában. Természetesen a frakcióknak be kell tartaniuk a Házszabály egyéb rendelkezéseit is - pl. biztosítaniuk kell a megalakulásukhoz szükséges létszámot, a frakcióból való önkéntes kilépést, a gazdálkodásra vonatkozó előírásokat8 - de ha ezeknek eleget tesznek, a szabályozási autonómiájuk érvényesül.
Jogos a kérdés, vajon nem indokolt-e részletesebb ügyrendi előírásokat megállapítani a frakciók számára. Egyetértek azzal az állásponttal, hogy ez feltétlenül indokolt, már csak azért is, mert a képviselőcsoportok belső szabályzata elsősorban politikai jellegű norma, amelynek jogi relevanciája csak annyiban van, amennyiben nem lehet ellentétes az alkotmányi, törvényi (jogszabályi) és házszabályi előírásokkal. Ugyanakkor a Házszabály ma nem követeli meg, hogy a frakció rendelkezzen belső szabályzattal, és azt sem írja elő, hogy a parlament valamely tisztségviselője vagy szerve (bizottsága) a frakció szabályzatával összefüggő belső vitákba beavatkozzon. A Házszabály csak azt követeli meg, hogy a képviselőcsoport megalakulását - az előírt tartalmi követelményeknek megfelelően - az alakuló ülésen, az eskütételt követően a korelnöknek bejelentsék, illetőleg a változásokat az Országgyűlés elnökének szintén írásban bejelentsék.9 Mivel a Házszabály - az említetteken kívül - más követelményt nem állapít meg, ennek következtében az Országgyűlés elnöke más tartalmi kérdéseket nem vizsgálhat, és nincs lehetősége arra sem, hogy a frakcióvezető bejelentését - a Házszabály betartásán kívüli kérdések esetében - felülvizsgálja. Véleményem szerint ezért az ügyrendi bizottsági állásfoglalás a hatályos Házszabály alapján helyes értelmezést adott.10 A Házszabály ugyanis jelenleg nem biztosít lehetőséget az Országgyűlés elnökének arra, hogy valamely frakció belső ügyeibe beleszóljon. Egyébként sem volna világos, hogy a Házelnök mi alapján és kitől - ha nem a frakcióvezetőtől - kaphatna információt a képviselőcsoport belső ügyeiről. E szempontból indokolt megvizsgálni, hogy a parlament elnökének - a frakcióvezetői bejelentésen kívül - lehet-e "hivatalból" információja arról, hogy valamely frakció létszáma a Házszabályban megkövetelt taglétszám alá csökken.
Egyetértek Smuk Péterrel abban, hogy a Házszabály a frakció megszűnését jogi tényhez köti: ha a képviselőcsoport létszáma - főszabály szerint - tíz fő alá csökken, ez önmagában maga után vonja a képviselőcsoport megszűnést.11 A kérdés azonban az, hogy a létszámcsökkenés tényét mi alapján kell a parlament elnökének megítélnie, vagyis honnan szerezhet tudomást a Házelnök a frakció létszámának csökkenéséről. A képviselő frakcióból történő kilépésének bejelentésekor a parlament elnöke pusztán arról szerez hivatalos tudomást, hogy a képviselő már nem tagja a frakciónak, vagyis függetlenné vált, de arról még nem, hogy a kilépésnek milyen következménye van a képviselőcsoport létszámára nézve. Másként megfogalmazva: ha egy képviselő az Országgyűlés elnökének hivatalosan bejelenti adott frakcióból való kilépését, akkor pusztán ennek alapján a Házelnök megállapíthatja-e a képviselőcsoport megszűnését, ha a kilépés következtében annak létszáma feltételezhetően a megkövetelt létszám alá csökkent. Véleményem szerint önmagában ez a képviselői bejelentés nem biztos, hogy a frakció megszűnését eredményezi. Elképzelhető ugyanis, hogy bár adott képviselő ezt a hivatalos bejelentést a Házelnöknél megteszi, de ezzel egyidejűleg a frakció hozhat olyan döntést, hogy valamelyik független, illetőleg függetlenné vált képviselő csatlakozását elfogadja. Bár a Házelnök "hivatalból" tud a képviselő kilépéséről, arról azonban nem, hogy a kilépés mellett a frakción belül milyen döntés született: valóban lecsökkent-e a létszám, vagy ez ténylegesen nem következett be, mert a kilépést megelőzően a frakció elfogadta valamely független képviselő csatlakozását, de erről a frakcióvezető még nem tájékoztatta a Házelnököt. Mivel a Házszabály szerint "a változásokat az Országgyűlés elnökéhez kell írásban bejelenteni", ezért az elnöknek csak ez alapján lehet hivatalos tudomása a tényleges helyzetről.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
