A 2011. április 18-án elfogadott, jelentős belföldi és nemzetközi vitát generáló Alaptörvény sajátos keveréke az 1989-es Alkotmány alkotmánybírósági jogértelmezéssel kiegészített rendelkezéseinek, valamint egy sajátos reformdühnek, amellyel a 2010-ben hatalomra került kormánykoalíció az alkotmányos rendszer átalakítását célozta.[1] Az előbbire talán jó példa a köztársasági elnök intézménye, mely szinte alig valamit változott az Alaptörvény elfogadásával. Az utóbbiak kapcsán számos példa vethető fel, így akár az Alkotmánybíróságra vonatkozó szabályok szinte perpetuálódó újraszabályozási kényszere, vagy az egyes alapjogokkal kapcsolatos, nem kevés európai kritikát is kiváltó rendelkezések. A heves vitákban azonban mintha elsikkadt volna egy sajátos újítás, az önálló szabályozó szervek beiktatása az Alaptörvénybe. Jelen írás arra tesz kísérletet, hogy értelmezési keretet adjon ezen intézményekhez.
A szabályozási jog (law of regulation, Regulierungsrecht)[2] kétszer született meg: egyszer a XIX. század második felében az Egyesült Államokban,[3] majd mintegy évszázaddal később az Európai Unióban.
Az Egyesült Államokban a XIX. század a vasút évszázada volt: ez volt az egyetlen biztonságosnak mondható közlekedési eszköz, mely kiemelkedő jelentőséggel bírt nemcsak az ipar és a mezőgazdaság, hanem a hadsereg számára is. Ez volt az első big business, amit talán jól érzékeltet, hogy míg az USA lakossága a Föld 5%-a volt, addig a Föld vasútvonalainak fele (!) az Egyesült Államokban épült. Ez a példátlan fejlődés azonban nem volt nehézségektől mentes. Nem kevés esetben épültek párhuzamosan vasútvonalak és az árverseny is sok esetben abszurd eredményeket szült: a hosszabb vonalakon, amelyeken nagy volt a verseny, alacsonyak voltak az árak, míg a rövidebb viszonylatokon, ahol egyes társaságok monopolhelyzetben voltak, irreálisan magasak voltak az árak, ugyanis a veszteségeket itt igyekezetek behozni. Ez a helyi közlekedés drágulásához vezetett, és hátrányos volt a helyben lakóknak. A megoldásnak a vasúti szektor szabályozása mutatkozott, míg az európai kontinensen inkább az államosítással próbálkoztak. Az USA egyes tagállamai már 1839-től kezdődően próbálkoztak a vasúti szektor szabályozásával (1839 Rhode Island, 1844 New Hampshire, 1854 Connecticut, 1855 New York, 1858 Maine), de a mai napig is ismert szabályozó hatóság alapmodellje 1871-ben jelent meg Illinois államban, a Railroad and Warehouse Commission, mely később a szövetségi szintű szabályozás mintájául szolgált. E hatóság ugyanis a vasúti és gabonaraktározási tarifák felügyeletére valamint ezek maximumának meghatározására is hatáskört kapott. Az Illinois állami modell szövetségi szintű átvételére akkor került sor, amikor Illinois a New Yorkba irányuló vasutat kívánta szabályozni. Két út vezetett ugyanis New Yorkba, egy hosszabb és egy rövidebb. A tulajdonosi és a versenykörülmények alakulása folyományaképpen a hosszabb út olcsóbb volt, mint a rövidebb, amit Illinois meg akart szüntetni. Ez azonban - mivel olyan kérdésről volt szó, ami a szövetségi államok közötti kereskedelmet is érinti [Art I Sec 8 (3) US Constitution] - szövetségi hatáskörbe tartozott, és ezt a szabályozást a Legfelső Bíróság megsemmisítette hatáskör hiányánál fogva.[4] Itt érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy a probléma nem a gazdaság szabályozása vagy az ármaximálás volt, ezeket ugyanis a Legfelső Bíróság korábban már alkotmányosnak minősítette,[5] hanem az, hogy ezt egy tagállam és nem a föderáció tette. Így nem is véletlen, hogy a Legfelső Bíróság ítéletét követő évben (1887. február 4-én) megszületik az Interstate Commerce Act és megalakul az Interstate Commerce Commission (ICC). Az ICC élén eredetileg 5 biztos áll, akiket az elnök nevezett ki a Szenátus hozzájárulásával. A politikai zsákmányszerzés elvén működő amerikai kinevezési rendszerrel szemben az ICC esetén kifejezetten az volt a kívánalom, hogy a biztosok közül legfeljebb három tartozhasson ugyanazon párthoz, ne legyen személyes érdekük az adott területen, lehetőleg függetlenek legyenek, amit a másik oldalon egy a bírói függetlenséghez hasonlatos státus egészített ki. Az ICC feladata a vasúti tarifák felügyelete lett, mégpedig annak a biztosítása, hogy az árak "ésszerűek és igazságosak" (just and reasonable) legyenek. Ez eléggé széles mérlegelést és ezzel párhuzamosan jelentős ha-
7/8
táskört jelent, ugyanakkor más megfogalmazás aligha lehetett volna lehetséges, amikor az egyik oldalról a farmerek és az ipar az alacsony, míg a vasúttársaságok a lehetőleg magas tarifákban érdekeltek. Az Interstate Commerce Act megtiltotta az árdiszkriminációt és a kartellmegállapodásokat, a vasúttársaságoknak pedig a tarifáikat nyilvánossá kellett tenniük. Az ICC ugyanakkor nem rendelkezett azzal a hatáskörrel, hogy maga szabja meg a tarifákat. Amikor tarifákat állapított meg, a vasúttársaságok vonakodtak ennek eleget tenni, a Legfelső Bíróság pedig nekik adott igazat.[6] A közlekedési tarifák meghatározása ugyanis a Legfelső Bíróság szerint törvényhozási és nem adminisztratív vagy bírói funkció (mivel általános szabályt és nem egyedi döntést kell hozni). Ilyen hatáskört azonban a Kongresszus nem ruházhat át, csak kifejezett felhatalmazó aktussal. Ennek hiányában pedig nem vélelmezhető ilyen hatáskör általános és bizonytalan nyelvezetű szabályok alapján.[7]
A XX. század első évtizedei a finomhangolásról szólnak. Sorozatos törvénymódosítások révén az ICC jogosult lesz meghatározni a tarifát, illetve a legmagasabb árat. A tarifa meghatározásának a zsinórmértéke a "fair value", ami egyben meghatározott profitgaranciát is jelent. Az ICC ezen túlmenően engedélyezi az egyesüléseket, a kartelleket, a részvénykibocsátást, valamint felügyeli a mozdonyok biztonságát: létrejön egy komplex feladatokkal és széles hatáskörrel bíró adminisztratív szerv.
Azt látni kell, hogy e mögött nem húzódik meg valamilyen terv (masterplan), hanem egy folyamat eredménye ennek a hatóságnak és egyben e hatósági típusnak a kialakulása: a vasút területén tapasztalt visszásságok, zavarok orvoslására igyekszik az amerikai adminisztráció tenni valamit, vannak tagállami modellek, amelyekből átvesz egyet, és amikor ennek hiányosságait és hatékonytalanságát tapasztalja, igyekszik azt javítani (trial and error). Ezzel párhuzamosan jelennek meg a hasonló mintára szervezett ügynökségek (agency) az amerikai közigazgatásban (1914 Federal Trade Commission, 1930 Federal Power Commission, 1934 Securities and Exchange Commission, 1934 Federal Communications Commission, 1938 Civil Aeronautics Board, 1938 Food and Drugs Administration). Annak ellenére, hogy egy hatósági típusról, önálló szabályozó hatóságokról van szó, az egyes hatóságok hatáskörei, illetve hatásköreinek értelmezése eltérhet egymástól (pl. a Federal Trade Commission és az ICC).
A független szabályozó hatóságok, illetve ügynökségek számos problémát vetnek ugyanakkor fel. Az egyik ilyen az államszervezeti elhelyezésük, illetve - és hangsúlyosan - az ebből fakadó következmények. A függetlenség ugyanis azt jelenti, hogy egyik hatalmi ág sem tudja ezeket közvetlenül befolyásolni. Nyilvánvalóan a törvényeknek vannak alárendelve, de a törvények fogalmazása nagyon általános ("just and reasonable", "fair value"), és a feladatok komplexitása miatt nagyon más fogalmazás nem is igazán képzelhető el, de ez ugyanakkor nem igazán teszi lehetővé a pontos törvényhozói programozást. A végrehajtó hatalomtól is nyilvánvalóan függetlenek, vagyis közvetlen utasítást nem kapnak. Az elnök ugyan jogosult executive order formájában utasítani őket, de ez is inkább általános szabályalkotás, mintsem az egyedi ügyek befolyásolásának eszköze. A független szabályozó hatóságok intézkedései ugyan nem menetesek a bírósági felülvizsgálat alól, azt azonban már itt ki kell emelni, hogy a legtöbb önálló szabályozó hatóság kifejezetten komplex területen tevékenykedik, ahol nem csupán az egymásnak szögesen ellentmondó érdekeket kell figyelembe venni, hanem sok esetben interdiszciplináris tudásra, műszaki, gazdasági, jogi, politikai stb. nézőpontok vegyítésére van szükség, amire egy bíróság - különösen, ha tiszteli a hatalommegosztást - nem vállalkozhat. Ennélfogva a döntések kontrollja elsősorban eljárásjogi, formai jellegű és sokkal kevésbé tartalmi. Ha ezeket a szempontokat figyelembe vesszük, akkor gyakorlatilag arra jutunk, hogy e szervek napi működését egyetlen más hatalmi ág sem befolyásolja, az irányításuk inkább általános törvényi szinten zajlik, ami a másik oldalról nagyon hézagos politikai és jogi kontrollt jelent.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
