Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény1 16. § (1) bekezdése szerint "az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva." A hatóság fogalmának meghatározása körül már az első ombudsmanok megválasztása előtt2 vita alakult ki, amelyet érdemben a 7/2001. (III. 14.) AB határozat döntött el, és az Obtv.-t erre figyelemmel módosító 2001. évi XC. törvény zárt le. A közszolgáltatást végző szerv fogalmával kapcsolatban nemhogy nem került sor ilyen éles szakmai vitákra, de még a kérdés felvetésével is ritkán találkozhatunk.3 Pedig a meglehetősen szerteágazó - és valljuk be, időnként meg megbicsakló - tizenkét éves ombudsmani4 gyakorlat is megértett a téma elemző feldolgozására.
Az Obtv. nem tartalmaz sem pozitív, sem pedig negatív meghatározást, sőt meglehetősen szűkszavú a közszolgáltatást végző szervekkel kapcsolatban: mindössze egyetlen egyszer, a - már idézett - 16. § (1) bekezdésében használja a kifejezést, vagyis Obtv.-i definícióról nem beszélhetünk.
Az Obtv. javaslatához fűzött részletes miniszteri indokolás nyújthat ugyan némi támpontot, amikor úgy fogalmaz, hogy "[a]z ún. közszolgáltatást végző (pl. egészségügyi, szociális ellátás stb.) szervek tevékenysége nem minősíthető hagyományos értelemben hatósági működésnek, ugyanakkor e szolgáltatások jelentősen érintik az alkotmányos jogokat. Erre figyelemmel az országgyűlési biztoshoz való fordulás lehetőségét - az egyéb törvényi feltételek fennállása esetén - e szervek eljárása (mulasztása) által előidézett alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszáság felmerülése esetén is indokolt biztosítani. A közszolgáltatást végző szerv megjelölést a javaslat azért használja, mert pl. a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. §-ának (2) bekezdése5 a hivatkozott szolgáltatásokat közszolgáltatásként jelöli meg."
Az előbbiekből két dolog következik: egyfelől - már a fogalmi egyezőség okán is - bizonyos, hogy az Ötv. 8. § (1) bekezdésében meghatározott szolgáltatásokat nyújtó szerveket közszolgáltatást végző szervnek kell tekinteni. Másfelől pedig - mivel ezt a jogalkotó mindezidáig elmulasztotta - a közszolgáltatást végző szervek pontos fogalmát az ombudsmani gyakorlatnak kell(ett) valós tartalommal megtöltenie. Előre kell bocsátani azt is, hogy az ombudsmanok korábban - annak ellenére, hogy az egyes ügyekben megállapították ugyan hatáskörüket - elmulasztották a közszolgáltatást végző szerv fogalmának részletes elemzését. Ilyenkor a vizsgálati jelentés mindössze a hatáskör fennállására utalt, ezt azonban még szűkszavúan sem indokolta. Az utóbbi időben e téren is jelentős elmozdulás figyelhető meg, ugyanis - üdvözlendő módon - mind gyakrabban tartalmaznak a jelentések hosszabb-rövidebb hatásköri elemzéseket, melyekben rendszeresen utalnak az ombudsmanok korábbi vizsgálati döntéseikre.6
A közszolgáltatások alapvetően három formában teljesíthetőek: azokat elláthatja a közigazgatás saját maga [ezesetben az Obtv. 29. § (1) bekezdésének a) pontja alapozza meg az országgyűlési biztos hatáskörét], elláthatják közintézmények, vagy egyes közszolgáltatások ellátásával a közigazgatás megbízhat a versenyszférában működő vállalkozásokat. Ezzel kapcsolatban indokolt kiemelni, hogy a szolgáltatás a lakosság nagy részét kell, érintse, vagyis a közszolgáltatás tömeges jellegű, továbbá jellemzően alapszükségletet elégít ki, nem pedig valamely nélkülözhető, luxus jellegű szolgáltatást jelent.7
A helyettes ombudsman - ebben a formában először az OBH 6501/2001. sz. ügyben megfogalmazott, a biztosok által azóta is túlnyomó részben követett - álláspontja szerint az Obtv. 16. § (1) bekezdéséből csak a hatóság fogalmára lehet következtetni. Ezen túlmenően "az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe." Az általános helyettes ezzel kialakította annak a közszolgáltató-tesztnek8 alapjait, melyet vizsgálatai során alkalmaz. A teszt alapján már előzetesen megállapítható, hogy közszolgáltatást végző szervnek kell tekinteni azokat a hatóságnak nem minősülő
a) szerveket, amelyek jogszabály vagy szerződés alapján állami vagy önkormányzati feladatot látnak el;
b) azon szolgáltatókat,
- amelyek olyan szolgáltatást nyújtanak, amit az állampolgárok (vagy az állampolgárok meghatározott köre), illetőleg más személyek meghatározott körülmények fennállása esetén kötelesek igénybe venni, és
- egyúttal ilyen szerződés megkötésére vonatkozó ajánlattétel esetén a szolgáltatót szerződéskötési kötelezettség is terheli, továbbá
- egy, vagy korlátozott számú szolgáltatótól lehet igénybe venni.
c) az - a) és b) pontba be nem sorolható - közüzemi szolgáltatókat (amelyek a Ptk. szerinti közüzemi szerződés kötelezettjei);
d) egyéb - az a)-c) pontokon kívüli -, a közszolgáltató-teszt alapján közszolgáltatónak tekintendő szervezetek.
A közszolgáltató-teszt amellett, hogy lényegesen következetesebbé tette a hatásköri kérdésekben követett gyakorlatot, a pozitív értelemben vett ombudsmani aktivizmus egyik eszközévé is vált. Megjegyzem, hogy az ombudsmanok mindeddig a közszolgáltatást végző szervek feladatából vontak le jogi következtetéseket, nem szenteltek különös figyelmet annak, hogy az adott szervezet milyen formában (közalapítvány, köztestület, közintézet, közüzem, vagy megbízás alapján) működve nyújt közszolgáltatást, noha álláspontom szerint a teszt segítségével nagyobb pontossággal lenne eldönthető, hogy az adott szervezet közszolgáltatást végző szervnek tekinthető-e.
Az ombudsmani jelentések gyakran csupán említés szintjén - az Obtv. 16. § (1) bekezdésére és 17. § (1) bekezdésére történő utalással - térnek ki a hatáskör vizsgálatára. Egyes esetekben (pl. egészségügyi intézményeket érintő vizsgálatok), ha az ügyben jelentés készül, egyúttal azt is jelenti, hogy az országgyűlési biztos rendelkezik hatáskörrel. Bár adott annak a lehetősége, hogy az ombudsman hatáskörének hiányát jelentésben állapítsa meg, erre viszonylag ritkán kerül sor, ehelyett a panaszost levélben tájékoztatja az országgyűlési biztos arról, hogy hatáskör hiányában nem indított vizsgálatot. (A hatáskör vizsgálata ilyen esetekben sem marad el: gyakran több irat beszerzése után lehet csak a kérdést eldönteni.) Az ombudsmani esetjogban rejlő jogfejlesztés lehetőségét nagyban segíthetné, ha az állampolgárok nagyobb csoportját érintő, időnként tömegesen megjelenő panaszok esetében a hatáskör hiányát az országgyűlési biztos jelentésben állapítaná meg. Éppen ezért illethető kritikával az a gyakorlat, hogy az ombudsmani eljárás előfeltételeinek (közigazgatási jogorvoslat kimerítése, egy éven belül előterjesztett panasz, az alapügy 1989. október 23. napja után indult) és a hatáskör fennállásának vizsgálatáról szóló megállapítások az esetek nagy többségében nem a nyilvánosságnak, hanem a panaszosnak és az irattárnak szólnak. Egyes közszolgáltatást végző szervek éppen ezért tarthatják esetenként önkényesnek az ombudsman jogértelmezését, holott évtizedes, következetes gyakorlat áll a megállapítás mögött.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
