Chronowski Nóra: A közigazgatási bírságolás észszerű határideje és a megfelelő ügyintézéshez való jog (KJSZ, 2017/2., 65-66. o.)

Az Alkotmánybíróság 5/2017. (III. 10.) AB határozatában bírói döntés - illetve az alapul fekvő hatósági határozatok[1] - alaptörvény-ellenességét állapította meg, és az ügyben alkalmazott jogszabály vonatkozásában alkotmányos követelményként mondta ki, hogy az ott megszabott határidő leteltét követően szankció nem szabható ki.

A testület a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 8.K.32.574/2015/17. számú ítélete (a továbbiakban: FKMB döntés) elleni alkotmányjogi panaszt vizsgálta az Abtv. 27. §-a szerinti eljárásban, de élt az Abtv. 28. § (1) bekezdésében biztosított jogkörével, és áttért az Abtv. 26. §-a szerinti, az alkalmazott jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját illető vizsgálatra is, azaz a bírói döntés alkotmányosságának vizsgálata mellett megvizsgálta az ügyben alkalmazott jogszabály alkotmányosságát is.

Az ügy tárgya csatornabírság határidőn túli kiszabása volt.

A tényállás szerint az indítványozó által képviselt gazdasági társaság székhelyén 2012. év decemberében a Fővárosi Csatornázási Művek (a továbbiakban: FCsM) szennyvízmérést végzett, amelynek eredményeit 2013 januárjában átvette a társaság. Az FCsM szerint a szennyezés túllépte a jogszabályban megállapított határértéket 2013. január 1. és március 3. között,[2] ezért a felszíni vizek minősége védelmének szabályairól szóló 220/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Fvr.) 33. § (1) bekezdése értelmében bírság kiszabására tett javaslatot 2014. február 18-án, ugyanis ehhez a társaság 2013. évi teljes vízfogyasztásának adataira szükség volt.[3] Az elsőfokú hatóság, a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi és Természetvédelmi Felügyelőség jogutódjaként eljárt Fővárosi Katasztrófavédelmi Igazgatóság csak jelentős késéssel, 2015. február 17-én állapította meg a szankciót, azaz az FCsM javaslata és a bírság kiszabása között csaknem egy év telt el. Az elsőfokú közigazgatási hatóság tehát több mint két évvel a mérést követően szabott ki csatornabírságot a társaságra. A másodfokú hatóság a döntést helybenhagyta. A bíróság a keresetet elutasította.

Az irányadó ágazati jogszabály az Fvr., amelynek az ügy hatósági és bírósági elbírálásakor hatályos 33. § (1) bekezdése szerint: "[a] vízvédelmi hatóság a csatornabírságot a szolgáltató bírságjavaslata figyelembevételével [...] a tárgyévet követő év június 30-ig szabja ki." E rendelkezés 2017-ben hatályos szövege: "[a] vízvédelmi hatóság a csatornabírságot a szolgáltató bírságjavaslata figyelembevételével [...] a tárgyévet követő év december 31-ig szabja ki." Tárgyévnek a konkrét ügyben a 2013. év minősül, ehhez képest a 2015. február 17-én meghozott elsőfokú közigazgatási határozat mind az akkor hatályos, mind a ma hatályos rendelkezések szerinti határidőt túllépve született meg.

Az FKMB döntése szerint az Fvr.-ben meghatározott határidő azonban nem jogvesztő jellegű anyagi jogi határidő, így elmulasztásának - amennyiben a Ket. által főszabályként meghatározott határidőt[4] a hatóság nem lépi túl - nincs jogkövetkezménye, a hatósági mulasztás szankciójának ugyanis - ha lenne - szerepelnie kellene magában a jogi rendelkezésben. A határidő ilyen elmulasztása tehát nem teszi a hatóság által e határ­időn túl kiszabott bírságot anyagi jogilag jogellenessé, az eljárási jogszabálysértés pedig a felperes javára nem értékelhető. Önmagában eljárási jogszabálysértés miatt csak akkor van helye a határozat hatályon kívül helyezésének, ha az eljárási jogszabálysértés a döntés érdemére is kihatott. Mivel a döntés a bíróság szerint a hatóság késedelmes bírságkiszabása nélkül is ugyanaz lett volna, ezért az nem hatott ki a döntés érdemére, így a bíróság az eljárási jogsértést nem értékelte a közigazgatási határozatok hatályon kívül helyezésére vagy azok megváltoztatására szolgáló okként.

Az indítványozó szerint az FKMB ítélete (és az az által helybenhagyott közigazgatási határozat) ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében szabályozott jogállamisághoz tartozó jogbiztonság elvével, a XXIV. cikk (1) bekezdésével, vagyis a tisztességes hatósági eljáráshoz való joggal,[5] továbbá a XXVIII. cikk (1) bekezdésével, vagyis a tisztességes bírósági tárgyaláshoz való joggal. Azzal, hogy a hatóság közel egy évvel az eljárás megindítására szolgáló okról való tudomásszerzését követően indított ténylegesen eljárást és szabott ki szankciót, megsértette az észszerű határidőn belül történő ügyintézéshez, vagyis a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogát, ezt pedig a bíróság ugyancsak alaptörvény-ellenesen hagyta jóvá.

Az Alkotmánybíróság az indítványozó érvei közül a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sérelmére való hivatkozást tartotta relevánsnak.

A testület álláspontja szerint "[a] hatósági eljárás méltányosságának, illetve tisztességességének alapvető feltétele, hogy a közigazgatási hatóságok a rájuk irányadó jogszabályi határidőket betartsák. Különösen erő-

- 65/66 -

sen kell, hogy érvényesüljön ez a követelmény azokban az esetekben, amikor a közigazgatási hatóság az ügyféllel szemben szankciót állapít meg. A közigazgatási anyagi jogi szankciók jogszabályban történő meghatározása azt a célt szolgálja, hogy a közigazgatási eljárás ügyféli pozíciójában lévő azon jogalanyok, akikkel, illetve amelyekkel szemben a közigazgatási hatóság valamely, az adott ügyfél által elkövetett közigazgatási normasértés miatt hátrányos jogkövetkezményt állapít meg, ne álljanak hosszú, bizonytalan ideig - az anyagi jogi határidőkre vonatkozó, létező jogszabályi rendelkezések ellenére - a velük szemben alkalmazható szankció fenyegetésének félelme alatt. A közigazgatási anyagi jogi szankció kiszabására biztosított speciális, a Ket. egyéves relatív és ötéves abszolút, szubszidiárius jelleggel alkalmazandó határidejétől eltérő határidő értelme az, hogy a közigazgatási jogviszonyból származó, az ügyfélt, illetve ügyfeleket terhelő kötelezettségek, beleértve a jogsértésért fennálló felelősséget is, ezen idő elteltéig, és csak eddig legyenek a közigazgatási hatóságok által érvényesíthetők. [...] A Ket. szubszidiárius jelleggel alkalmazandó anyagi jogi határidejétől eltérő, valamely ágazati közigazgatási jogszabályban nevesített anyagi jogi határidő esetén e határidő elteltét követően a hatóságnak nincs lehetősége szankciót alkalmazni, különben e határidők léte veszítené el az értelmét. Különösen irányadó ez abban az esetben, ha az ágazati jogszabály nem egyszerűen eltérő határidőt határoz meg (a Ket.-hez képest), hanem pontos, naptári napban meghatározott végső határidőt állapít meg. Ebben az esetben a szubjektív (a hatóság tudomására jutástól számított) és az objektív (a jogsértő cselekménytől számított) határ­idők közötti különbségtételre, illetve a határidő bármilyen okból bekövetkező túllépésére a jogszabály erejénél fogva (ex lege) nincs lehetőség" Indokolás [15].

"A tisztességes hatósági eljáráshoz való joghoz hozzátartozik annak biztosítása, hogy a közigazgatási hatóságok a rájuk vonatkozó határidőket betartsák, és a bíróságok e határidők be nem tartását ne az ügyfél terhére, hanem javára értékeljék. A jogalkotót illeti annak - jogpolitikai és praktikus szempontokat is figyelembe vevő - meghatározása, hogy egy adott közigazgatási határozat meghozatalára mennyi idő elegendő; ennek elbírálása nem alkotmányossági kérdés. Az viszont már alkotmányossági kérdés, hogy a jogalkalmazó szervek a jogalkotó által meghatározott kötelezettségeiket teljesítsék, és ne hozzanak meg olyan döntéseket, amelyekre a jogszabályok szövege szerint nincs lehetőségük. A tisztességes hatósági eljáráshoz való alaptörvényben biztosított jogból az következik, hogy a közigazgatási hatóságok számára a jogalkotó által meghatározott határozathozatali és szankcióalkalmazási határidő elmulasztásának ódiumát a mulasztó, jogszabályi kötelezettségüket határidőben nem teljesítő hatóságok, ne pedig az ügyfelek viseljék. Ezért ennek jövőbeni biztosítására az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményt állapított meg" Indokolás [16].