Az önkormányzatok jelentős mértékű, a nemzeti vagyon szempontjából is számottevő vagyonnal rendelkeznek, ezért az azokkal kapcsolatos döntések is az önkormányzatok kiemelkedő jelentőségű ügyeinek tekinthetők. A fentiekkel kapcsolatos normatív és egyedi aktusok felülvizsgálata így egyáltalán nem elhanyagolható kérdése az önkormányzati működés külső, az önkormányzatokon kívüli szervezetek által végzett kontrolljának. A következőkben azt tekintem át, hogy az egyes, az önkormányzati vagyongazdálkodással kapcsolatos döntések tekintetében miként jelenik meg ez a kontroll.
Az egyes kontrollmechanizmusok közül elsőként a törvényességi felügyeletet, valamint a bíróságok - elsősorban a normakontrollért felelős Kúria, valamint az önkormányzati határozatok jogszerűségének felülvizsgálatát végző közigazgatási és munkaügyi bíróságok - törvényességi felügyeleti eljárását, valamint a bírói kezdeményezésre lefolytatott eljárásainak körét vizsgálom. Itt külön szólnék a vagyongazdálkodási döntések közvetett, a rendes bírói szervezet által ellátott kontrolljáról is. Ezt követően a felügyeleti eszközök közül a kormányzatnak a vagyongazdálkodást érintő, felügyeleti jellegű jogköreit tekintem át. Végül röviden felvázolnám az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogkörében alkalmazott kontrollmechanizmusait, valamint az egyéb állami szervek - így elsősorban az ügyészség - közvetett kontrollját.
A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. §-a alapján az önkormányzatok döntéseinek - így a vagyongazdálkodással összefüggő döntéseinek - jogszerűségét széles körben vizsgálhatja a törvényességi felügyeletet ellátó megyei (fővárosi) kormányhivatal. A felügyeleti eljárás körében a kormányhivatal az önkormányzat képviselő-testületének és átruházott hatáskörben eljáró szervei szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának, döntéseinek jogszerűségét, valamint a törvényen alapuló jogalkotási, döntési és feladat ellátási kötelezettségének a teljesítését vizsgálhatja. Bár a törvényességi felügyelet tekintetében a Mötv. 132. § (4)-(5) bekezdései kivételeket és olyan alkivételeket határoznak meg, amikor a kivétel fennállta esetén is van helye felügyeleti eljárásnak, azonban kiemelhetjük, hogy a Mötv. 132. §-a alapján az önkormányzatok vagyongazdálkodási döntései-re kiterjed a törvényességi felügyelet. A törvényességi felügyelet eszközeit szintén a 132. § - annak az (1) bekezdése - tartalmazza. E körben is megerősíti, hogy információkérési és javaslattételi jogai mellett a kormányhivatal a sikertelen törvényességi felhívást követően a Kúria vagy a közigazgatási és munkaügyi bíróság eljárását kezdeményezheti. A gazdálkodást illetően külön rögzíti a Mötv., hogy a kormányhivatal az Állami Számvevőszék eljárását is kezdeményezheti.[1] Amennyiben a kormányhivatal törvényességi felhívással él, s az abban foglaltakkal a képviselő-testület nem ért egyet, akkor ezekben az ügyekben végső soron a bíróság - rendelet jogszabálysértése vagy rendeletalkotás jogszabálysértő elmulasztása esetén a Kúria, határozat jogszabálysértése vagy határozat meghozatalának (kötelező feladatellátásának) jogellenes elmulasztása esetén a közigazgatási és munkaügyi bíróság - döntését kérheti. A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 324. §-a (2) bekezdésének b) pontja alapján az önkormányzatok képviselő-testületei (közgyűlései), az önkormányzat egyéb Mötv.-ben meghatározott szervei és tisztségviselői által hozott határozatok közigazgatási határozatnak minősülnek, s ennek megfelelően a bíróság a Pp. XX. fejezete szerinti perekben felülvizsgálhatja annak jogszerűségét.
Miként jeleztem, a Mötv. alapján a kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogköre kiterjedt az önkormányzatok szervezete, működése, döntéshozatali eljárásának vizsgálatára is, így az önkormányzatok testületei és tisztségviselőinek nem hatósági jellegű döntéshozatali eljárásának vizsgálatára is, azokkal szemben törvényességi felhívással élhet.
A döntéshozatali eljárás a vagyongazdálkodással kapcsolatos ügyek egyik kiemelten fontos kérdésköre, hiszen a jogszabályokban rendezett döntéshozatali szabályok betartása a vagyon megőrzését, illetve a vagyonnal kapcsolatos döntések átláthatóságának biztosítását szolgálják. Így mind a kormányhivatalok - és annak jogelődjei -, mind pedig a bíróságok kiemelt figyelmet fordítottak a vagyongazdálkodással összefüggő döntések eljárási szabályainak betartására. A bíróságok általában nem tekintették a döntés jogellenességét megalapozó oknak, ha az azt megelőző eljárásban megszegték az ülés nyilvánosságára vonatkozó szabályokat, azonban ha a kormányhivatal - illetve annak jogelődje, a közigazgatási hivatal - valamely más, érdemi döntést tartalmazó határozattal kapcsolatban kifogásolta, hogy annak meghozatala során megsértették az önkormányzati döntések meghozatalára vonatkozó egyéb - jellem-
- 5/6 -
zően a véleményezésre vonatkozó, valamint az önkormányzat által, saját hatáskörben kialakított - eljárási szabályokat, arra a bíróságok tekintettel voltak.[2] E körben a bíróságok gyakran a hatósági ügyek eljárási hibáival kapcsolatos ügyekben kialakított kúriai joggyakorlatot alkalmazzák analóg módon, s az önkormányzati döntéshozatal jogsértő voltára, mint eljárási jogszabálysértésre tekintenek. Így például a Heves Megyei Bíróság - az Egri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság jogelődje - 3.K.30.154/2008/8. számú ítéletében kimondta, hogy érvénytelen az a pályázati döntés, amelyben az önkormányzat közgyűlése úgy minősített eredményesnek egy pályázatot, hogy a pályázó az egyik, a pályázati kiírásban kötelezően benyújtandóként megjelölt mellékletet (igazolást) nem csatolta dokumentációjához. Erre figyelemmel megsemmisítette az önkormányzat közgyűlésének a vagyonkezelői szerződés kötésére kiírt pályázatát eredményesnek nyilvánító határozatát.
A törvényességi ellenőrzés tekintetében 2011. december 31-éig hatályos, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.)[3] 92. §-ának (1) bekezdése szerint az önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Az Ötv. 98. §-ának (2) bekezdése ehhez kapcsolódóan rögzítette, hogy a közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzés során szerzett tapasztalatai alapján az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kérheti az ÁSZ-tól. A fenti szabályozásra figyelemmel kérdésként merült fel, hogy a közigazgatási hivatal vizsgálhatja-e az önkormányzatok gazdálkodásával összefüggő aktusok - így különösen az önkormányzatok tulajdonosi döntéseinek - jogszerűségét. Figyelemmel arra, hogy az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Ásztv.) 1. § (3) bekezdése alapján "[a]z Állami Számvevőszék általános hatáskörrel végzi a közpénzekkel és az állami és önkormányzati vagyonnal való felelős gazdálkodás ellenőrzését", s hogy a Mötv. 132. § (1) bekezdés j) pontja alapján a kormányhivatal az önkormányzat gazdálkodását illetően az ÁSZ vizsgálatát kezdeményezheti, ez a kérdés a hatályos jogszabályok alapján is felmerülhet.
Ezzel kapcsolatban azonban a Leg-felsőbb Bíróság - mint a Kúria jogelődje - Közigazgatási Kollégiuma, véleményében úgy foglalt állást, hogy az Ötv. 98. §-ának (3) bekezdés a) pontja és az Ötv. 99. §-ának (2) bekezdése alapján a közigazgatási hivatal a jogsértő önkormányzati döntéssel szemben keresetet indíthat. Azaz a Kúria jogelőd szervezete úgy ítélte meg, hogy a fenti szabályozás nem zárja ki a közigazgatási hivatalok, mint a kormányhivatalok jogelődjeinek törvényességi vizsgálatát. Értelemszerűen, ezen szabályozási rendszer mentén a kormányhivatali ellenőrzés kizárólag törvényességi jellegű, azaz a kormányhivatal csak jogszabálysértés esetén járhat el. Az ÁSZ azonban az Ásztv. 1. § (3) bekezdése, valamint III. fejezete alapján nem csak törvényességi jellegű, hanem a gazdálkodás felelősségének szempontrendszerét is vizsgálhatja. A magyarországi szabályozás számára mintát jelentő német jogdogmatika alapján, így míg a kormányhivatalok hatáskörei csak törvényességi felügyeleti jellegűek, addig az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogköre szakmai szempontokat is figyelembe vesz (egyfajta szakmai ellenőrzés).
A korábban kiadott, s ma is alkalmazható kollégiumi véleményre figyelemmel a Legfelsőbb Bíróság a közigazgatási hivatal törvényességi észrevétele alapján indított perben több esetben állapította meg az önkormányzat jogsértő magatartását, s helyezte hatályon kívül az önkormányzati határozatokat. Így a Legfelsőbb Bíróság a BH 2005.409. számon közzétett eseti döntésében kiemelte, hogy "forgalomképtelen önkormányzati vagyonról képviselő-testületi határozattal rendelkezni nem lehet", majd ezt a döntését a BH 2005.446. számon közzétett eseti döntésében megerősítette, amikor rögzítette, hogy "törvénysértő az önkormányzat törzsvagyonához tartozó, forgalomképtelen ingatlan cseréjéhez hozzájáruló képviselő-testületi határozat", s éppen ezért hatályon kívül helyezte a fenti hozzájáruló képviselő-testületi határozatot. Érdekes döntést jelentett a Fővárosi Bíróság 18.K.32.598/2006/12. számú ítélete, amely - a közigazgatási perjognak, annak a sajátossága nyomán, hogy a normakontroll jellegű eljárásokat is a hatósági határozatok felülvizsgálatára modellezett perjogi szabályokkal együttesen rendezik[4] -, a törvényességi ellenőrzést követő bírósági vizsgálattól idegen, ám a hatósági határozatok felülvizsgálatában általános megoldással a határozat hatályon kívül helyezése mellett a képviselő-testületet új eljárás lefolytatására kötelezte. Ezt az ítéletet a felülvizsgálati eljárást követően a Legfelsőbb Bíróság, mint a Kúria jogelődje is jogszerűnek találta, s hatályában fenntartotta, s így az önkormányzatot három lakásértékesítési eljárás megismétlésére kötelezte (Legfelsőbb Bíróság Kfv. III. 37.153/2007/6. számú ítélete). Ezzel a Legfelsőbb Bíróság, bár a határozatban nem mondta ki, hogy az önkormányzati határozat alapján létrehozott szerződés érvénytelen, azzal, hogy új eljárásra is kötelezte a döntést hozó helyi önkormányzatot, implicite érvénytelennek minősítette a határozat alapján kötött szerződéseket.
Míg az ügyben eljáró törvényszék a határozat megsemmisítésére okot adó eljárási hibának értelmezte, addig a Kúria ezzel ellentétes állást képviselve, nem tartotta törvénysértőnek azt az önkormányzati döntést, amelyben egy iskola fenntartói jogáról és ahhoz kapcsolódóan a vagyonkezelői jog egyháznak történő átadásáról szóló határozatában külön nem rendelkezett az iskola, mint költségvetési szerv megszüntetéséről. A legfőbb bírói fórum álláspontja szerint ugyanis ezt magában foglalja az előző döntés, így felülvizsgálati eljárásában hatályon kívül helyezte a Veszprémi Törvényszék ítéletét (Kúria Kfv.III.37.682/2012/7. számú ítélete).
A Legfelsőbb Bíróság - az Ötv. feltételein szigorítva, azt lényegében felülírva - rögzítette, hogy a forgalomképtelenné nyilvánítás megszüntetésére csak jogszabályi döntésben kerülhet sor (BH 2005.446). Ezt az elvet megerősítette a Legfelsőbb Bíróság K. IV. tanácsa a Kfv.IV.37.076/2007/6. számú ítéletében, amelyben kiemelte, hogy "az önkormányzati törzsvagyonhoz tartozó dolgot illetően a képviselő-testület határozattal nem tehet érvényes jognyilatkozatot". A bírói joggyakorlatban kialakult szabályozás végül a tételes jogban is megjelent: a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 5. §-a alapján a forgalomképes és korlátozottan forgalomképes vagyonelemek kijelölésére törvényben és önkormányzati rendeletben kerülhet sor.
A fentiek szerint kiemelhetjük, hogy a
- 6/7 -
kormányhivatal az önkormányzati vagyongazdálkodás törvényessége tekintetében továbbra is rendelkezik az immáron törvényességi felügyeleti jogkörökkel. Amennyiben a gyakorlatra tekintünk, akkor azonban látható, hogy a vagyon-gazdálkodást érintően, a Kúria által elbírált ügyek keretében viszonylag alacsonyabb mértékű a kormányhivatali eljárás megindítása. A Kúria önkormányzati tanácsának eddigi, az önkormányzati vagyongazdálkodást érintő döntéseiben viszonylag kisebb arányú volt a kormányhivatali kezdeményezésre hozott döntése. Ezek az ügyek - így a Köf.5007/2012/6., a Köf. 5074/2012/6. és a Köf.5075/2012/6. számú határozatok - elsősorban a közterület-használattal, valamint a lakások és helyiségek bérletével kapcsolatos rendeletekkel összefüggő döntések voltak. A közigazgatási és munkaügyi bíróságok gyakorlatában sem túlzottan jelentős a jogsértő önkormányzati vagyongazdálkodási szabályokkal szembeni kormányhivatali fellépés súlya. A kormányhivatalok, valamint jogelődjeik általában egyes nagyobb jelentőségű vagyonelemmel történő, kétséges jogszerűségű és a helyi közéletben erősen vitatott ügyekben (például az egri megyei kórház vagyonkezelői szerződése, valamint bizonyos, nagyobb értékű, jellemzően fővárosi ingatlanok kétséges jogszerűségű értékesítése) indítottak bírósági eljárásokat.
A Mötv. alapján a Kormány is ellát egyes, a törvényességinél erősebb, a már korábban jelzett német jogi megközelítés szerinti szakfelügyeleti feladatokat az önkormányzatok gazdálkodásával kapcsolatban. Ide sorolhatjuk a Mötv. 16. §-a szerinti, sajátos pótló aktust, amelynek keretében a Kormány saját hatáskörben gondoskodhat önkormányzati beruházás befejezéséről abban az esetben, ha annak elmaradása európai uniós vagy más nemzetközi kötelezettség teljesítését veszélyezteti. A Mötv. ezzel a felügyeleti jellegű aktussal kapcsolatban bírói jogorvoslati utat biztosít, amikor kimondja, hogy a döntés ellen a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt pert indíthat az érintett önkormányzat. Eddig azonban ilyen perre nem került sor, így bírói gyakorlat sem alakulhatott ki e téren.
A Mötv. 16. §-ának szabályozása - amely kifejezetten rögzíti a bírói jogorvoslat lehetőségét - arra utal, hogy nincs lehetőség bírói jogorvoslatra egy másik fontos, (szak)felügyeleti jellegű hatáskörben, amely szerint a törvényben meghatározott önkormányzati hitelviszonyok létesítéséhez a Kormány engedélye kell. A fenti kérdést részletesen szabályozó, Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény ugyanis nem szól a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről, tehát úgy tűnik, hogy ezekkel a döntésekkel kapcsolatban csak az Alkotmánybíróságra vonatkozó rendelkezések szerinti utólagos normakontroll eljárásra és alkotmányjogi panaszra kerülhet sor.
Miként az előző pontban már jeleztem, az önkormányzatok vagyongazdálkodásával kapcsolatos kérdések nem csak önkormányzati rendeletek és határozatok felülvizsgálata során adódhatnak, hanem azok vagyoni hatásaira figyelemmel gyakran vagyonjogi perek körében kerülnek a bíróság vizsgálati körébe.
Az önkormányzati rendeletek normakontrollja tekintetében immáron a szabályozás egyértelmű, mivel a rendeletek normakontrollja a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) szerinti, sajátos nemperes eljárásnak tekinthető, amelynek célja kizárólag a rendelet törvényességének a megállapítása. Így a Bszi., valamint a Pp. szabályaira figyelemmel, ezekben az eljárásokban közvetlenül magánjogi joghatást kiváltó döntést nem lehet hozni. Tekintve viszont arra, hogy más perekben felmerülhet az önkormányzati rendelet törvénysértő jellege, az eljáró bíró - az előtte folyó eljárás felfüggesztésével - kezdeményezheti a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárását. A Kúria Önkormányzati Tanácsának döntése mindenkire nézve kötelező hatályú, így ebben az esetben az eljáró bíróság jogi helyzete is tiszta: a kúriai döntés után folytatott eljárásban az abban foglaltakra figyelemmel kell döntést hoznia.
Figyelemmel arra, hogy az önkormányzati vagyongazdálkodási kérdések sok esetben ilyen perekben kerülnek elő, a Kúria önkormányzati vagyongazdálkodásra vonatkozó rendeleti felülvizsgálati eljárásait legtöbbször a (polgári) bíróságok kezdeményezik. Ezek a perek gyakran valamely, a törzsvagyon körébe tartozó vagyontárgy értékesítésével kapcsolatban merültek fel. Például a Köf.5007/2013/4. számú és Köf.5083/2012/8. határozatait eredményező eljárásait, ingatlan adásvételi szerződés érvényességével kapcsolatos perek nyomán indították meg az eljáró bírák, s a Kúria a (polgári) perben eljáró bíró kezdeményezésére mondta ki - az ingatlant az önkormányzati törzsvagyonból kivevő - rendeletek törvénysértő jellegét. Hasonlóképpen lakás- és helyiségbérlettel, valamint közterület használattal kapcsolatos polgári perek nyomán, a polgári perben eljáró bíró kezdeményezésére indult eljárásokban mondták ki több önkormányzati rendelet jogszabálysértő jellegét, s semmisítették meg azok bizonyos szabályait, továbbá rögzítették, hogy azok a folyamatban lévő perben nem alkalmazhatóak (Köf. 5005/2012/6., Köf.5083/2012/8.).
Bonyolultabb a helyzet abban az esetben, ha határozat jogellenességének felülvizsgálatával kapcsolatos perről van szó. Ebben az esetben ugyanis az alapvetően egyfajta normakontroll elemeket is tartalmazó eljárást, a Pp. XX. fejezetének - a hatósági határozatok jogszabályszerűségének elbírálására modellezett - rendelkezéseit kell alkalmazni.[5 ] Mivel ezekben az esetekben a közigazgatási per a közigazgatási határozat jogszerűségének felülvizsgálatára irányul, a Legfelsőbb Bíróság K. IV. tanácsának véleménye szerint az eljárás során hozott döntés önmagában nem érinti a döntés alapján létrehozott magánjogi szerződés létét és érvényességét. A Legfelsőbb Bíróság K. IV. tanácsa e tekintetben követte az EH 2004/1117. számon közzétett elvi bírósági határozatot, amely kimondta, hogy "[a] pályáztatási szabályok megsértése viszont önmagában - ha az annak alapján létrejött szerződés tartalma, az abban vállalt feltétel nem ütközik jogszabályba - nem eredményezi a szerződés semmisségét". Bár az önkormányzati határozat hatályon kívül helyezésével tulajdonképpen az azt létrehozó jognyilatkozatot helyezte hatályon kívül a bíróság, azonban kérdéses, hogy ez milyen időponttal történik, így a K. IV. tanács értelmezése szerinti bírói gyakorlat a létrejött szerződés hatályon kívül helyezése iránt külön eljárás megindítását követeli meg, amelynek során a megkötött szerződés semmissé nyilvánítására kerül sor. Ezt a logikát követte a Nógrád Megyei Bíróság is a korábban már hivatkozott, a Heves Megyei Bíróság 3.K.30.154/2008/8. számú ítélete alapján létrejött helyzetben is, amikor a 10.G.21.120/2008/31. számú ítélete jogszabályba ütközésre hivatkozva - mivel a vagyonkezelői szerződés mögött nem állt hatályos döntés - kimondta a vagyonkezelői szerződés semmisségét. A fenti döntés elleni fellebbezések nyomán eljáró Fővárosi Ítélőtábla - bár nem vitatta a Nógrád Megyei Bíróság azon megállapítását, hogy a közgyűlési határozat hatályon kívül helyezésével megszűnt a szerződés létrehozásának jogalapja - a 14.Gf.40.296/2009/8. számú ítéletével úgy változtatta meg az elsőfokú ítéletet, hogy elutasította a felperes megyei jogú város önkormányzat semmisség megállapítása iránti keresetét arra hivatkozva, hogy álláspontja szerint - figyelemmel a vagyonkezelői szerződés időközben, más okból történő megszűnésére is - a felperes nem rendelkezett kereshetőségi joggal.
Miként jeleztem, egyes lakásbérleti ügyekben a Legfelsőbb Bíróság egykori K. III. tanácsának értelmezése szemben állt a Legfelsőbb Bíróság egykori K. IV. tanácsának, valamint a Fővárosi Ítélőtábla G. 14. tanácsának álláspontjával. A LB K. III. taná-
- 7/8 -
csa szerint a Pp. XX. fejezete nem zárja ki annak lehetőségét, hogy az eljáró bíróság az önkormányzatot új eljárás lefolytatására kötelezze, s ezzel implicite kimondhassa a szerződéses jogviszony érvénytelenségét. A K. III. tanács döntése így a szerződés érvénytelenítését nem mondja ki expressis verbis, s ezért az értelmezésükben fel sem merül annak lehetősége, hogy megállapítási perről van szó. Álláspontom szerint azonban a jogviták gyors elbírálása érdekében indokolt lenne, ha a polgári perjog lehetővé tenné, hogy amennyiben olyan önkormányzati határozatok felülvizsgálatára kerül sor, amelyek fennálltán magánjogi szerződések érvényessége múlik, akkor ezekben az esetekben a vagyonjogi szerződés érvénytelenségének megállapítását kezdeményezhesse a kormányhivatal is, s ezekben az ügyekben - egyfajta peregyesítés keretében - a közigazgatási és munkaügyi bíróságok is eljárhassanak.
A bírósági gyakorlat azonban másként kezeli az önkormányzatok magánjogi joghatást kiváltó határozatainak felülvizsgálatát. Míg a közigazgatási hivatalok törvényességi ellenőrzési jogkörében folytatott ellenőrzései alapján indított perekben - figyelemmel az előzőekben felmerült, a Pp. általános szabályai és a Pp. XX. fejezete szerinti eljárások "átjárhatatlanságára" - a bíróságok gyakran nem mondják ki a jogsértő határozat alapján létrejött jogügyletek semmisségét, addig a polgári jogterületen eljáró bíróságok a magánjogi jogügylettel kapcsolatos döntéseik során felülvizsgálják a jogügylet alapjául szolgáló önkormányzati döntések jogszerűségét, ugyanis a magánjogi jogvita eldöntése elképzelhetetlen anélkül, hogy az önkormányzat részéről a szerződési akaratot megjelenítő határozatról ne foglaljanak állást. Így a Legfelsőbb Bíróság G. IX. tanácsa a Gfv.IX.30.191/2008/6. számú ítéletében azt is megvizsgálta, hogy a vitatott szerződés megkötésének alapjául szolgáló alperes önkormányzat által hozott határozatok összhangban álltak-e a jogvita elbírálásakor hatályos Ötv. önkormányzati vagyonjogi rendelkezéseivel. Tehát a fenti vagyonjogi perekben, tulajdonképpen a polgári jogterületen eljáró bíróság közvetett kontrollt gyakorolt az önkormányzat döntései felett - a Pp. általános szabályai szerinti eljárásban. A magánjogi perek során végzett közvetett normakontrollt így a polgári per indítására jogosult személyek is kezdeményezhetik.
Bár nem érinti a magánjogi jogviszonyok érvényességét, azonban a bíróság a vagyongazdálkodással kapcsolatos szabályszegéseket külön értékeli a polgármesteri tisztség megszűnésével kapcsolatos - a 2014-es önkormányzati választásokig az Ötv. 33/C. §-ában, a 2014-es önkormányzati választásokat követően a Mötv. 70. §-ában szabályozott - perek esetén. Az Ötv. és a Mötv. eredeti szövegét a bírói gyakorlat enyhítette. A Debreceni Ítélőtábla két iránymutató döntésében (Pf.II.20.517/2009/8. és Pf. II. 20.306/2009/5.) megállapította, hogy bár a polgármester bizonyos gazdálkodási szabályokat megsértett, azonban ezek a kisebb súlyú jogsértések nem alapozzák meg a tisztség megszüntetését. Ezt a megközelítést fogadta el a Legfelsőbb Bíróság is, az 5/2010. Közigazgatási jogegységi határozatának IV. pontja alapján: a polgármesteri tisztséget alapvetően az önkormányzatnak okozott súlyos vagyoni hátrány alapozhatja meg.
A közigazgatási határozatok indirekt felülvizsgálatának egy speciális esetét jelenti az ügyésznek a - 2014. március 14-éig hatályos - Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Ptké.) 36/A. §-ában megállapított azon hatásköre, amely lehetővé teszi, hogy keresetet indítson a semmis szerződéssel a közérdekben okozott sérelem megszüntetése érdekében a szerződés semmisségének megállapítása iránt. A fenti kérdés vizsgálata azért is külön érdekes, ugyanis a Polgári Törvénykönyvről szóló - 2014. március 15-étől hatályos - 2013. évi V. törvény 6:88. § (4) bekezdése alapján "[k]özérdekben okozott sérelem megszüntetése érdekében és uzsorás szerződés esetén az ügyész keresetet indíthat a szerződés semmisségének megállapítása vagy a semmisség jogkövetkezményeinek alkalmazása iránt", azaz az ügyésznek a továbbiakban is fennmarad ez a közérdekvédelmi feladatköre.
A Legfelsőbb Bíróság EH 2004.1043. számon közzétett elvi bírósági határozata szerint a Ptké. 36/A. §-ának célja a közérdekben okozott sérelem orvoslása, ezért az ügyészt a keresetindítás joga akkor illeti meg, ha a semmis szerződés miatt a társadalom egészének vagy valamely közösségének érdeksérelme ténylegesen bekövetkezik. A Pécsi Ítélőtábla eseti döntésében kiemelte, hogy "a köz számára sérelmes a még hatályba nem lépett semmis szerződés is, ezért kiterjed az ügyész keresetindítási joga a felfüggesztő feltételhez kötött, és még hatályba nem lépett szerződés semmisségének megállapítására is. A felperes fellebbezésében részletezett, a közhatalmat gyakorló, a közvagyont kezelő szervek jogszerű működéséhez fűződő közbizalom ugyanis az ilyen jogügyletek megkötésével is ténylegesen sérül." A fenti elvi tétel ellenére a konkrét ügyben az Ítélőtábla elutasította a Somogy Megyei Főügyészség keresetét, mivel időközben a felek a szerződést megszüntették, így nem jött létre a közvagyont veszélyeztető szerződés. A fenti eset is jól mutatja a vagyonjogi szerződésekkel összefüggő önkormányzati képviselőtestületi (közgyűlési) határozataival kapcsolatos ügyészi indirekt felülvizsgálat hátulütőit: a bírói gyakorlat szűk körben ismeri el az ügyész kereshetőségi jogát. Amennyiben a felek a per befejeződése előtt megszüntetik jogviszonyukat, az ügyész kereshetőségi joga nyomban megszűnik. Ezért, bár az indirekt felülvizsgálat kezdeményezése a célját eléri, hiszen a sérelmezett jogviszony megszűnik, a pert végső soron az ügyész elveszíti. Ezen szabályozásra figyelemmel az ügyészség csak ritkán és rendkívül megalapozott esetekben indít keresetet, azaz az ügyészi kereset nyomán induló felülvizsgálatok viszonylag ritkák a mai joggyakorlatban. Azonban sikerre vezető ügyészi perindítás volt a már említett Köf.5083/2012/4. számú határozatával érintett, ingatlan adásvételi szerződés semmisségének megállapítása iránti per.
A magánjog és a közjog határvidékén fekvő önkormányzati vagyongazdálkodási tevékenység jogágakon keresztülfekvő jellege a bírósági felülvizsgálatban is tükröződik. Bár egyes pontokon egyes bizonytalanságokat sikerült rendezni, még mindig rengeteg kérdőjel van a bírósági eljárásokban. A gyakorlat is bizonyos fontos kérdésekben - így például abban, hogy megállapítható-e közigazgatási perben explicit vagy implicit módon egy szerződés érvénytelensége - bizonytalan. Azonban az utóbbi idők fejleménye, hogy - bár a kormányhivatali kontroll e körben viszonylag szűkebb körű - egyes egyedi magánjogi perekben történő bírói kezdeményezések nyomán a Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlatában a korábbi legfelsőbb bírósági ítélkezésére is építő következetes jogértelmezés kezd körvonalazódni. ■
JEGYZETEK
[1] A Mötv. 132. § szabályait illetően lásd részletesen Balázs István - Balogh Zsolt Péter - Barabás Gergely - Danka Ferenc - Fazekas János - Fazekas Marianna - F. Rozsnyai Krisztina - Fürcht Pál - Hoffman István - Hoffmanné Németh Ildikó - Kecső Gábor - Szalai Éva (szerk.: Nagy Marianna - Hoffman István): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2012. 458-464.
[2] E tekintetben lásd részletesen: Hoffman István: Néhány gondolat az önkormányzatok nem hatósági jellegű határozatainak bírósági felülvizsgálatáról. In: Fazekas Marianna - Nagy Marianna: Tanulmányok Berényi Sándor tiszteletére. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2010. 141-144.
[3] Lásd Nagy - Hoffman (szerk.): i. m. 507.
[4] Lásd F. Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási és munkaügyi bíróságok felállításával kapcsolatos törvénymódosítások margójára. Jogtudományi Közlöny, 2013.151.
[5] Lásd F. Rozsnyai Krisztina: Közigazgatási bíráskodás Prokrusztész-ágyban: A közigazgatás feletti bírói kontroll változó körülmények között, változatlan formában. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2010.120.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus, ELTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék.
Visszaugrás
