1. Felix Frankfurter, aki 1939-1962 között volt az Amerikai Egyesült Államok Legfelső Bíróságának tagja, a testület egy 1943. évi döntésében az eljárási garanciák kapcsán a következőképpen fogalmazott: "A szabadság története nagymértékben az eljárási biztosítékok betartásának a története."[1]
A következőkben a frankfurteri megállapítás nyomán az egyetemi autonómiára vetítve azzal foglalkozom, hogyan kapcsolódik össze demokrácia, jogállamiság, szabadság és eljárási legitimáció, tehát az alkotmányos követelményeknek megfelelő jogalkotás.
2. Magyarországon a jogalkotásról szóló átfogó jogszabály a 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.).[2]
2.1. A Jat. szabályozási koncepciója és tartalma jelentős mértékben igazodik a korábbi jogalkotási törvényt (1987. évi XI. tv.) megsemmisítő 121/2009. (XII. 17.) AB határozatban foglaltakhoz, így különösen a következő elvi tételhez: "A jogalkotás fogalmán legáltalánosabban a jogszabályok létrejöttéhez vezető jogilag szabályozott eljárást, még tágabban a teljes társadalmi-politikai folyamatot kell érteni, így a »jogalkotási eljárás« és a »jogalkotás rendje« terminusok jelentése azonos. Az Alkotmány [a 2012. január 1. előtti Alkotmányról van szó - Lévay M.] említett »jogalkotás rendje« mint törvényhozási tárgykör eszerint maga a jogalkotási eljárás, illetve a jogszabályok közzététele (mint a jogalkotási eljárás része), de nem a jogforrások meghatározása."[3] Ennek megfelelően a Jat. indokolása többek között a következőkre mutat rá: "A törvény elsősorban a jogszabály - mint jogforrás - tartalmi követelményeire koncentrál, és szűkebben tárgyalja a jogszabályok előkészítésének eljárási jellegű vonatkozásait. [...] A törvény a jogszabályok előkészítésének érdemi szabályai körében a jogszabályok hatásvizsgálatára helyezi a hangsúlyt. [...] A XXI. századi követelményeknek megfelelően előtérbe kell helyezni a minél megalapozottabb jogszabály előkészítés érdekében a várható következmények előzetes vizsgálatát. A törvény meghatározza, hogy milyen alapvető szempontokat kell ennek során figyelembe venni (pl. társadalmi, gazdasági, költségvetési hatások, környezet következményei, stb.). [...] Ugyanakkor a törvény nem szabályozza érdemben a jogszabályok előkészítése körében a civil szféra és az érdek képviseletek bevonásának rendjét, csak utal arra, hogy e tárgykört külön törvény, a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló törvény rendezi."[4]
2.2. A Jat. 2011. január 1-jén hatályba lépett szövege az Alaptörvény nyomán változott. A változás nem jelenti a Jat. tartalmi módosulását. Érdemes azonban idézni a jogszabály Alaptörvényhez igazodó preambulumának egy részét: "Az Országgyűlés az Alaptörvény T) cikkében foglaltak végrehajtására, a jogállamiság követelményeinek a jogalkotás során történő magas szintű érvényesítése érdekében, a jogalkotó által kitűzött szabályozási célokat hatékonyan szolgáló, megalapozott jogszabályok kidolgozásának elősegítésére [...] a következő törvényt alkotja: [...]."[5]
2.3. A cikk témájára tekintettel indokolt a Jat. néhány rendelkezését külön megemlíteni. Ezek a következők:
- A törvény hatálya a jogszabályokra, valamint a közjogi szervezetszabályozó eszközökre terjed ki (Jat. 1. §).
- A II. fejezet tartalmazza a jogalkotás alapvető követelményeit, így például a hátrányos tartalmú visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, az elegendő felkészülési idő követelményét, az Alaptörvényből eredő tartalmi és formai követelményeknek, továbbá a jogalkotás szakmai követelményeinek való megfelelést (Jat. 2. §).
- A hatályos jogszabályi rendelkezést a jogalkotói hatáskörrel rendelkező szerv jogszabály megalkotásával módosíthatja [Jat. 8. § (1) bek.].
- A IV. fejezetben szerepelnek a jogszabályok előkészítésére vonatkozó előírások. Ezek közül kiemelésre különösen érdemesek az előzetes hatásvizsgálat rendelkezései. Így például a Jat. 17. § (2) bekezdés b) pontja kimondja, hogy a hatásvizsgálat során vizsgálni kell a "jogszabály megalkotásának szükségességét, a jogalkotás elmaradásának várható következményeit". A 18. § (1) bekezdése pedig előírja a jogszabály előkészítője számára az indokolási kötelezettséget. Az indokolás, amelyet a jogszabály tervezetéhez kell csatolni, "bemutatja azokat a társadalmi, gazdasági, szakmai okokat és célokat, amelyek a javasolt szabályozást szükségessé teszik, továbbá ismerteti a jogi szabályozás várható hatásait". Az előkészítés keretében szól a Jat. 19. §-a a jogszabálytervezetek véleményezéséről. Ennek egyik változata, ha adott törvény kifejezetten jogot biztosít egy intézmény számára a véleményezésre. A másik pedig a jogszabályok társadalmi előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvényben meghatározottak szerinti véleményezés. Mindkét esetben a jogszabály előkészítőjének feladata a véleményezésről való gondoskodás.
Nézzük ezek után, hogy mennyiben felel meg a Jat.-ban rögzített követelményeknek a T/14686. számú tör-
- 14/15 -
vényjavaslat, illetve az időközben elfogadott 2017. évi XXV. törvény a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról.
Mielőtt ennek vizsgálatára rátérnék, indokolt tisztázni, hogy a Jat. követelményei vonatkoznak-e a módosító törvényre, azaz önálló jogszabálynak tekinthető-e ebből a szempontból a 2017. évi XXV. törvény.[6] Álláspontom szerint igen. A törvénymódosító törvény ugyanis nem egyszerűen pontosít, kiegészít, hanem a külföldi egyetemek magyarországi működésére vonatkozóan új szabályokat állapít meg (lásd különösen a 2017. évi XXV. tv. 2. §-át). A 33/2008. (III. 20.) AB határozat pedig kimondta, hogy a "jogalkotási eljárásnak, valamint az annak során születő jogszabályoknak és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek minden körülmények között és minden tekintetben meg kell felelniük a megalkotásukra vonatkozó garanciális szabályoknak. Nem kivétel ez alól a szigorú elvárás alól a jogszabályoknak (és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek) a módosítása sem."[7]
3. A 2017. évi XXV. törvény megalkotásának első lépéseként 2017. április 3-án dr. Semjén Zsolt miniszterelnök-helyettes a Kormány nevében indítványozta a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló T/14686. számú törvényjavaslat kivételes eljárásban történő tárgyalását. Kezdeményezte továbbá az Országgyűlés 2017. április 3-4-5-i és április 10-i ülése napirendi pontjának módosítását, annak érdekében, hogy - amint az a 2017. április 3-i irományban szerepel - a "törvényjavaslat április 4-én elfogadásra kerüljön."[8] Az indítvány szerint a "napirendi javaslat módosítását a törvényjavaslat mielőbbi elfogadásához fűződő kormányzati érdek indokolja".[9]
A törvényjavaslat sorsa az indítványnak megfelelően alakult. 2017. április 4-én az Országgyűlés 123 igen szavazattal 38 nem szavazat ellenében elfogadta a törvényjavaslatot.[10]
4. A törvényjavaslat megszületése és az annak alapján megalkotott törvény, ily módon a módosított nemzeti felsőoktatási törvény (a továbbiakban: Nftv.) a Jat. előzőekben ismertetett több alapvető követelményének nem felel meg. Nem teljesültek az alábbi követelmények:
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
