A számos közfeladatot ellátó önkormányzati rendszer működésében kezdetektől fogva kiemelkedő szerepe volt az önkormányzati igazgatás operatív vezetését ellátó szervnek, amely sok esetben egyszemélyi vezetésű volt. A XX. század második felétől jelentkező kihívások jelentősen érintették az önkormányzati szervezetnek ezt a területét is, és jelentős változások indultak meg, amelyek sok esetben az egyszemélyi operatív vezetés erősödésével jártak.[1]
A nyugati demokráciák önkormányzati rendszereinek fejlődésére jelentős hatást gyakorolt a 2008-as, pénzügyiből gazdaságivá váló válság, amely az állam és azon belül az önkormányzatok közfeladat-ellátásának újragondolását, s így az igazgatási szervezet bizonyos mértékű átalakítását is magával hozta. Így a fenti átalakulás az elmúlt években sem állt meg.
Tanulmányomban arra keresem a választ, hogy miként alakult át az önkormányzati igazgatás operatív vezetéssel kapcsolatos szervezetrendszere az elmúlt évtizedekben és milyen főbb modellek jöttek létre. A fenti áttekintést követően, a felvázolt modelleket alapul véve, megkísérlem értelmezni a polgármesteri jogállással kapcsolatos, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) változásait is.
A fenti keretek között elsőként az önkormányzati vezetési rendszerekkel kapcsolatos osztályozás modelljeit tekintem át, amelyek az összehasonlító vizsgálat módszertani alapját képezik.
A helyi önkormányzatok igazgatási rendszerei vezetésének tekintetében több elképzelés és szabályozási módszer alakult ki az egyes államokban, amely modellek többféleképpen csoportosíthatóak.
A csoportosítások egy részének megközelítése a közigazgatási jogtudomány módszereit alkalmazza, s aszerint különíti el az egyes rendszereket, hogy kialakult-e önálló igazgatási szervezet, s ha igen, akkor annak milyen a vezetési struktúrája. Ebbe a körbe sorolható Hartmut Maurer rendszerezése, aki a német tartományok önkormányzati rendszereinek vizsgálatából kiindulva elkülönítette egymástól azokat az önkormányzati rendszereket, amelyekben a testületi szerv felelős valamennyi önkormányzati feladat - így az igazgatási tevékenység - ellátásáért (monista rendszerek), valamint azokat a modelleket, ahol a tanács mellett létrejön a végrehajtási feladatokért felelős testületi vagy egyszemélyi vezetésű szervezet is (dualista rendszerek). Maurer kiemeli, hogy kivételesen a végrehajtó szervezetrendszertől is elkülönülhet egy szakosított igazgatási szervezet, amely szabályozást egyfajta trialista modellnek tekinti.[2]
A másik megközelítési irányt az igazgatástudományi szemléletű csoportosítások jelentik, ahol a jogi szabályozás mellett a tényleges működés szempontrendszereit is figyelembe véve osztályozzák az egyes országok szabályozását. Így egyes szerzők az igazgatási szervezet jogállása, az egyszemélyi vagy tanácsi vezetés, valamint az önkormányzati igazgatásban a professzionális és a politikai elem súlyának elemzése alapján állítanak fel csoportokat. Ide sorolható Paul Erik Mouritzen és James H. Svara modellje, akik Maurer közigazgatási jogtudományi megközelítésével szemben komplexebb igazgatástudományi szempontrendszer alapján négy fő csoportot különítettek el a modern nyugati demokráciákban. Ennek alapján beszéltek erős polgármesteri modellről (strong mayor form), amelyben jellemzően a közvetlenül választott polgármester valamennyi igazgatási feladat ellátásáért felel, s a helyi igazgatás professzionalista vezetője a polgármester irányítása alatt álló tisztviselő, akit a polgármester az önkormányzati testület (vagy testületek) jóváhagyása nélkül választhat ki. A másik fő formának a bizottsági vezetés rendszerét (committe-leader form) tekintették, ahol az egyszemélyi, alapvetően politikai jellegű vezető (polgármester) léte mellett a végrehajtási és igazgatási funkciókat megosztották a polgármester, a professzionalista igazgatási vezető, valamint testületi formában működő, igazgatási feladatokat ellátó bizottságok között. A harmadik rendszerként a testületi vezetés (collective form) modelljét vizsgálták, ahol az igazgatási és a végrehajtási feladatok összességét testületi szerv látja el. A negyedik modellt jelentette a tanácsi-menedzseri modell (council-manager form), amelyben a végrehajtási feladatokat professzionalista igazgatási szakember látja el, akinek munkáját a
- 12/13 -
tanács, illetve az esetleges egyszemélyi politikai vezető csak általánosságban irányítja.[3]
Egy másik csoportosítás mindezeken túl különös hangsúlyt helyezett az igazgatási szervezet vezetője által betöltött politikai szerep vizsgálatára is, amelyre jó példa Hubert Heinelt és Nikolas K. Hlepas osztályozási rendszere, akik négy fő modellt különítenek el. Elemzésükben elkülönítik a végrehajtói modellt (executive form), amelyben a jellemzően közvetlenül választott polgármester nemcsak a testületi, stratégiai döntéshozó szerv elnöke, hanem egyben a végrehajtás vezetője is. A második rendszert a politikai vezetés (political form) rendszere jelenti, ahol a polgármester csak korlátozott körben lát el államigazgatási feladatokat, s elsődleges feladata a helyi közösség politikai képviselete. A harmadik formát csoportosításukban a ceremoniális modell (ceremonial form) jelentette, ahol a jellemzően közvetetten választott polgármester csak a testületi szerv vezetésével összefüggő ceremoniális feladatokért felel. Negyedik rendszerként a testületi vezetés modelljét (collegial form) jelölték meg, ahol a polgármester mellett vagy helyett alapvetően választott testületek végzik az önkormányzati igazgatási feladatokat.[4]
Az igazgatástudományi és a jogtudományi módszerek határterületén helyezkedik el az a megközelítés, amelyben az önkormányzatok döntéshozatali és igazgatási szervezetei közötti kapcsolatok elemzéséhez az egyes kormányformákat és az azokkal kapcsolatban az alkotmányjog és a politikatudomány világában kialakult fogalomrendszert hívják segítségül, amelynek jó példáját jelenti Henry Bäck osztályozása. Bäck a kormányformák mintájára csoportosította az önkormányzatok igazgatási modelljeit. Így elkülönítette a közgyűlési kormányzatot (Assembly government systems), ahol a maureri értelemben vett monista rendszer valósul meg, azaz a közgyűlés, vagy annak egy speciális, jellemzően arányos (proporcionális) módon létrehozott bizottsága látja el az igazgatási feladatokat. A második csoportként a parlamentáris rendszereket (Parliamentary systems) jelölte meg, ahol az igazgatási feladatokat szintén bizottság látja el, ám az viszonylag élesen elkülönül a testülettől, s tagjait nem arányos, hanem többségi alapon választják meg. A harmadik csoportot a félprezidenciális modell (Semi-presidentialism) képezi, ahol érvényesül a testületi és az egyszemélyi vezetésű szerv kettőssége, s ahol az egyszemélyi vezető bizonyos előjogokat kap. A negyedik modell a prezidenciális (Presidentialism), ahol a testülettel szemben az egyszemélyi igazgatási vezető a meghatározó szereplő.[5]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
