Magyarországon az ivóvíztermelés 94-95%-a felszín alatti vizekből (az ún. "fő ivóvízátadó rétegekből") történik, ezért nem szükséges külön hangsúlyozni, hogy a felszíni vizek védelme mellett miért van egyre nagyobb jelentősége az ivóvízellátás alapját is képező, felszín alatti vízkészlettel való felelős gazdálkodásnak. Ehhez képest megdöbbentő, hogy a becslések szerint hazánkban több tízezer(!) engedély nélkül üzemelő, és szakszerűtlenül kivitelezett fúrt kút létezik, ezek pontos számát illetően sem a szakmai szervezetek, de még a hatóságok sem rendelkeznek megbízható adatokkal. Nem véletlenül kapott kiemelt figyelmet az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) 2018 nyár végén hozott döntése, amely részletesen foglalkozott az így kialakult helyzettel, továbbá jelentősen hozzájárult az Alaptörvény környezetvédelmi rendelkezéseivel kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlat továbbfejlesztéséhez.
A vízgazdálkodás komplex tevékenység[1], amely sokkal többet jelent a vízkészletek megfelelő elosztásánál és tisztításánál. Európában is a korlátozottan rendelkezésre álló vízkészletekből kell az egyre növekvő mértékű, illetve egyre sokoldalúbbá váló gazdasági-társadalmi igényeket kielégíteni.
A víz az Alaptörvényben két helyen is szerepet kap. A P) cikk (1) bekezdése kifejezetten a "nemzet közös örökségét képező" természeti erőforrásként említi a vízkészletet, amelynek "védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége". A XX. cikkben pedig az ivóvízhez való hozzáféréssel kapcsolatban, az egészséghez való jog biztosítására vonatkozó állami kötelezettség tárgyaként jelenik meg.[2] A nemzeti vagyon részét képező felszín alatti vizek az állam kizárólagos tulajdonába tartoznak,[3] és az államnak kiemelt kötelezettségei vannak ezek védelmével kapcsolatban.
Az Európai Bizottság megfogalmazásában a felszín alatti vizek "rejtett erőforrások", amelyek mennyiségileg sokkal jelentősebbek, mint a felszíni vizek.[4] Az Európai Unió Víz Keretirányelve[5] (a továbbiakban: VKI) célként tűzte ki a felszín alatti vizek esetében az ún. "jó kémiai és mennyiségi állapot" elérését (eredetileg 2015-ig[6]). Mivel a felszíni vízkészleteket is a felszín alatti vizek táplálják, ezért a felszíni alatti vizek minősége tükröződik a felszíni vizek minőségében is (ez különösen fontos az ivóvíz céljára felhasznált, felszín alatti vizek esetén). A megközelíthetőség nehézségei miatt azonban a felszín alatti vizek esetében a szennyezés megelőzése (továbbá a monitoring és az eredeti állapot helyreállítása is) sokkal nehezebb, mint a felszíni vizek esetében.
Annak ellenére, hogy a tagállamok kötelesek mindent megtenni az uniós és nemzeti jogszabályok érvényesítése érdekében, az Európai Unióban a vizek ökológiai állapotával kapcsolatos terhelés második leggyakoribb oka a túlzott mértékű, illegális vízkivétel.[7] A felszín alatti vizekre mennyiségi és minőségi szempontból egyaránt komoly kockázatot jelentenek Magyarországon is azok a - többnyire szakszerűtlenül kialakított - kutak, amelyek elérik a közepes mélységben található vízkészletet (akár a második vízadó réteget, az ún. "rétegvizet" is), és gyakran összekötik a szennyezett talajvizet a védett vízadó réteg(ek)kel. Az engedély nélkül létesített és/vagy üzemeltetett kutak, illetve egyéb vízkivételek nem szerepelnek a vagyonkezelői és hatósági nyilvántartásban, megnehezítve a vízkészletekkel történő gazdálkodást,[8] valamint a vizek állapotértékelését. Gazdasági szempontból pedig tisztességtelen előny biztosítanak azokkal szemben, akik a jogszabályi előírásoknak megfelelően üzemeltetik a vízi létesítményeiket. Bár pontos adatok nem állnak rendelkezésre, összes-
- 305/306 -
ségében igen jelentős mennyiségű vízkészlet felhasználásáról van szó,[9] amelynek felhasználása korlátozza az engedéllyel rendelkezők vízkivételi lehetőségeit, továbbá milliárdos összegű bevételkiesést jelent az állami költségvetés számára.
A fúrt kutak létesítése 1960-tól napjainkig engedélyhez kötött tevékenységnek minősül,[10] 1992. február 15. óta pedig az ásott kutak létesítése is minden esetben engedélyköteles tevékenység.[11] Ezt a kötelezettséget a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgtv.) is fenntartotta (függetlenül a kút létesítésének módjától,[12] a létesítés helyétől, tervezett mélységétől, a vízkivétel nagyságától és céljától), egyaránt biztosítva ezzel a felszín alatti vizek mennyiség és minőségi védelmét. Az engedély nélkül létesített vagy üzemeltetett, felszín alatti vízkivételt biztosító létesítmények[13] esetén a létesítőnek vagy üzemeltetőnek vízgazdálkodási bírságot kell fizetniük.
A Vgtv. előírásai értelmében vízjogi engedély kiadása nem engedélyezhető, ha a vízilétesítmény, a vízimunka, illetve a vízhasználat veszélyezteti a vízkészlet védelméhez fűződő érdekeket.[14] A felszín alatti vizek igénybevétele esetén kiemelt figyelmet kell fordítani arra is, hogy a víz kivételének és utánpótlásának egyensúlya minőségi károsodás nélkül megmaradjon.[15]
Az illegálisan létesített és üzemeltetett kutak nagy számára tekintettel a Vgtv. módosításai már korábban is lehetővé tették, hogy a vízkivételi helyek üzemeltetői meghatározott ideig mentesüljenek a vízgazdálkodási bírság fizetése alól, amennyiben a vízjogi engedély nélkül üzemeltetett, vízkivételt biztosító létesítményeket engedélyeztetik (fennmaradásukat legalizálják). A Vgtv. 2016. évi módosítása[16] a feketegazdaság visszaszorításával és a "fenntartható" vízhasználattal indokolta a türelmi idő meghosszabbítását 2018. december 31-ig. Mivel a moratórium 2018 végén lejárt volna, többek között a Nemzeti Agrárgazdasági Kamara is kezdeményezte a türelmi idő meghosszabbítását.[17]
Az AB által megvizsgált, T/384. számú törvényjavaslat[18] célja - a Vgtv. 28/A.§ (1) bekezdésének módosításával - olyan szabályozás kialakítása volt, amely "házi vízigényt meg nem haladó vízkivételt biztosító" vízilétesítmények esetén, 80 m-es kútmélységig nem teszi szükségessé sem engedélyezési, sem bejelentési eljárás lefolytatását. A javaslatban utalást történt arra, hogy "[a]z erre vonatkozó részletes szabályokat a vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról szóló kormányrendelet fogja meghatározni". A javaslat tehát alacsonyabb szintre utalta volna "a vízjogi engedély és bejelentés nélkül megkezdhető és folytatható tevékenységek körének" a megállapítását.
Az Országgyűlés 2018. július 20-án, rendkívüli ülésnapon fogadta el a Vgtv.-nek a vízkivételekkel összefüggő módosításáról szóló törvényt, melyet a köztársasági elnök július 30-án megküldött az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvénnyel való összhang vizsgálata érdekében.[19] Az államfő az elfogadott törvény 1. és 4. §-ának megvizsgálását az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének, a P) cikk (1) bekezdésének, valamint a XXI. cikk (1) bekezdésének sérelme miatt indítványozta.[20]
Az AB értelmezésében az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése a környezet védelmének kötelezettségét az állam és mindenki kötelezettségévé teszi. A P) cikkből a természeti erőforrások (és ezáltal a környezet) állapotára vonatkozó "abszolút jellegű, tartalmi zsinórmérték is következik, amely objektív követelményeket támaszt az állam mindenkori tevékenységével szemben".[21] Ez a jól ismert "visszalépés tilalmának elvét" (non-derogation principle) is magában foglalja, amely az Alaptörvény hatálya alatt is következetesen érvényesítésre kerül(t),[22] és szorosan kapcsolódik az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdésében foglalt egészséges környezethez való jog (alanyi jogi) tartalmi kérdéseihez is.
Az AB gyakorlata következetes abban a kérdésben, hogy "az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje". A testület szerint önmagában az elért védelmi szinttől történő visszalépést (azaz a visszalépés tilalmának megsértését) jelenti, ha az állam a preventív védelmi szabályoktól a szankciókkal biztosított védelem felé mozdul el. Ez következik be tehát akkor is, ha a szabályozás - akár
- 306/307 -
csak a vízkivételek szűk körére - lehetővé teszi az előzetes engedélyezési eljárás megszüntetését, és helyette utólagos hatósági ellenőrzést vezet be.[23]
Jelen ügyben a gyakorlat alapvetően eltért a jogszabályokban foglaltaktól, hiszen a rendelkezésre álló információk alapján a hazai kutak mintegy 90%-át illegálisan alakították ki, azaz a létesítésüket nem előzte meg semmilyen engedélyezési eljárás(!). A ténylegesen érvényesülő védelmi szint tehát jóval alacsonyabb (jelenleg is), mint amit az állam eddig biztosítani tud(ott). Mivel a felszín alatti vizek egyszerre állnak az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése és a P) cikk (1) bekezdése szerinti védelem alatt, az AB az előzetes engedélyezési eljárás megszüntetését önmagában is a szabályozásban történő visszalépésként értékelte (a 80 m-es kútmélységnek ebből a szempontból nincs is jelentősége[24]). Az engedélyeztetési kötelezettség jelenti a felszín alatti vizek mennyiségi és minőségi védelmének "egyetlen lehetséges" jogi megoldását, ezért éppenséggel ennek "teljes körű fenntartása és hatékony érvényesítése" tudja csak biztosítani a P) cikk (1) bekezdésében és a XXI. cikk (1) bekezdésében foglalt jogok és értékek védelmét.[25]
A határozathoz három alkotmánybíró párhuzamos indokolást, öt pedig különvéleményt fűzött. Ezek közül érdemes megemlíteni, hogy Juhász Imre alkotmánybíró szerint az AB a döntésével elvonta a végrehajtó hatalom hatáskörét, és ezzel erodálta a hatalmi ágak elválasztásának az elvét. Pokol Béla szerint pedig elegendő lett volna "egy alkotmányos keret felmutatásával" (a kapcsolódó szabályozási követelmények megfogalmazásával) jelezni a későbbi szabályozás alaptörvényi korlátait, megfelelően differenciálva a telektulajdonosok házi igényre használt kútjai és a mezőgazdasági célú vízhasználat között.
A vizsgált határozatból egyértelműen kiderül, hogy a visszalépés tilalmát az AB a megelőzés (prevenció) és az elővigyázatosság elveivel egységben értelmezte. Érvelése szerint a jogalkotónak minden olyan esetben, amikor a környezetvédelmi szabályozás átalakításra került, tekintettel kell lennie ezekre az elvekre, hiszen "a természet és a környezet védelmének elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indíthat meg".[26]
Már a környezetvédelmi alaphatározatnak számító, 28/1994. (V. 20.) AB határozatban kimondásra került, hogy a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, mert "a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot".[27] Közismert az is, hogy a környezetvédelem területén alkalmazott engedélyek elsősorban a megelőzés elvének érvényesülését biztosítják.[28]
Nem vitatott, hogy az elővigyázatosság elve szorosan kapcsolódik a megelőzés elvéhez. Mindkét elv szerepel az EU működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 191. cikkében is, de a Szerződés adós marad ezek definiálásával. Ami az elővigyázatosságot illeti, annak általános célja a környezet és az egészség megfelelő szintű védelmének a biztosítása azokban az esetekben, amikor a tudományos bizonyosság hiánya nem teszi lehetővé egy termék, egy eljárás vagy jelenség teljes körű kockázatértékelését, a fennálló kockázat kellő biztonsággal történő meghatározását.[29] Ahogy Bándi Gyula is fogalmaz, jelentős különbség van tehát a két alapelv között: az elővigyázatosság elve "túllép a megelőzés elvének keretein, amennyiben a következmények bizonyítandóságának szintjét szállítja le, megelégedve a tudományos bizonytalansággal" (valószínűséggel) a tudományos bizonyosság helyett.[30] Más megfogalmazásban az elővigyázatosság elve a megelőzés elvénél szigorúbb védekezést ír elő azokban az esetekben, amikor az adott tevékenység és a környezeti kár bekövetkezése közötti ok-okozati összefüggés a tudomány jelenlegi állása szerint 100%-os bizonyossággal nem állítható fel.[31]
A vizsgált határozatban említett, 27/2017. és 28/2017. (X. 25.) AB határozatok azonban egyrészt nem a vizek védelmével összefüggésben, másrészt mindössze egy-egy helyen említik az elővigyázatosság elvét.[32] Figyelemre méltó, hogy a felszín alatti vizek szennyezés és állapotromlás elleni védelméről szóló irányelvben[33] említés szintjén sem szerepel (miközben a megelőzés elvével részletesen foglalkozik több helyen is), illetve a VKI-nak is csupán
- 307/308 -
a preambulumában találunk két helyen utalást rá.[34]
Kétségtelen, hogy a felszín alatti vizek - a talajhoz hasonlóan[35] - mennyiségi és minőségi értelemben is korlátozottan vagy feltételesen megújuló természeti erőforrásnak tekinthetők. Ezeknek a vízbázisoknak a fokozott sérülékenysége azonban - az erre vonatkozó tudományos ismeretek rendelkezésre állása miatt - önmagában nem indokolja az elővigyázatosság elvére történő hivatkozást. Elővigyázatosságról csak valóban indokolt esetekben - például bizonyos szennyezőanyagoknak, illetve az éghajlatváltozás folyamatának a vízkészletekre gyakorolt hatásaival kapcsolatos vizsgálatokkal összefüggésben - érdemes beszélni.[36] Egyéb esetekben elegendő a megelőzés elvének az érvényesítése. Ellenkező esetben a két alapelvet tulajdonképpen egymás szinonimáiként is alkalmazhatnánk, ahogy azt Ludwig Krämer javasolta.[37]
A fentiekben vizsgált, környezetvédelmi vonatkozású határozat is az AB eddigi gyakorlatán alapul, illetve - az elővigyázatosság elvének alkotmányos kritériummá emelésével[38] - tovább is fejlesztette az intézmény környezetvédelmi értékrendjét és szemléletét, de nem tisztázta a megelőzés és az elővigyázatosság elve közötti különbségeket, továbbá - amint azt a különvélemények mutatják - jelentős vitát generált a visszalépés tilalmának értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatban az alkotmánybírák között.
Ami a szabályozás további sorsát illeti, az Országgyűlés 2018. december 12-i ülésén került elfogadásra az egyes belügyi tárgyú és más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi CXXI. törvény, melynek értelmében a vízjogi fennmaradási engedélyezési eljárás kérelmezésének végső határideje végül 2020. december 31-re módosult.[39] Annak ellenére, hogy a hatósági tevékenység megerősítése az illegális vízkivételek legálissá tétele vagy megszüntetése érdekében kiemelt feladatként szerepel a Nemzeti Vízstratégiában is,[40] egyelőre megjósolhatatlan, hogy a moratórium meghosszabbítása milyen mértékben fogja elősegíteni a vízkészletre veszélyt jelentő, illegális kutak jogi helyzetének rendezését. ■
JEGYZETEK
[1] A Vgtv. 1. sz. mellékletének 22. pontja a vízgazdálkodás körébe sorolja a vizek hasznosítását, a hasznosítási lehetőségeinek megőrzését, valamint a vizek kártételei elleni védelmet és védekezést (vízkárelhárítás).
[2] Fodor László: A víz az Alaptörvény környezeti értékrendjében, Publicationes Universitatis Miskolciensis, Sectio Juridica et Politica, Tomus 2013, 31. sz. 332. o.
[3] Ld. a 2011. évi CXCVI. tv. 4. § (1) bek. d) pontját.
[4] Feszín alatti vizek védelme Európában (Az új felszín alatti víz irányelv - Az EU szabályozási keret stabilizálása), European Communities, 2008. 8. o.
[5] Az Európai Parlament és a Tanács 2000/60/EK irányelve (2000. október 23.) a vízvédelmi politika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról (HL L 327., 2000.12.22. 1-73. o.)
[6] Az irányelv indokolt esetekben lehetőséget biztosít a határidő meghosszabbítására 2021-ig, illetve legkésőbb 2027-ig.
[7] COM(2012) 673, 2012.11.14., 5. o.; Szilágyi János Ede: Az EU és Magyarország vízstratégiája, elemzés a jogi szabályozás és a magyar kihívások tükrében, Publicationes Universitatis Miskolciensis, Section Juridica et Politica, Tomus 2013, 31. sz. 484. o.
[8] Ti. a Vgtv. 29. § (3) bekezdése alapján új vízjogi engedély csak abban az esetben adható ki, ha az abban foglalt vízmennyiség biztosítható az engedélyesek számára.
[9] A 27/2015. (VI. 17.) OGY határozattal elfogadott Nemzeti Környezetvédelmi Program 2015-2020 (NKP-IV) szerint ennek nagysága közel 100 millió m[3], ami a nyilvántartott vízkivétel mintegy 12%-a (!).
[10] Lásd a 34/1960. (V. E. 17) sz. OVF főigazgatói utasítás 4. § (1) bekezdését.
[11] 32/1964. (XII. 13.) Korm. rendelet 62/A. §
[12] Ti. ásott vagy fúrt kútról van szó.
[13] A Vgtv. 1. sz. mellékletének 26. pontja értelmében vízilétesítmény minden olyan mű (víziközmű), műtárgy, berendezés, felszerelés vagy szerkezet, amelynek rendeltetése, hogy a vizek lefolyási, áramlási viszonyait, mennyiségét vagy minőségét, medrének vagy partjának állapotát, a vizek kártételeinek elhárítása,a vizek hasznosítása, minőségének és mennyiségének megfigyelése, illetve ásványi és földtani kutatások vagy ásványi nyersanyag kitermelés céljából befolyásolja.
[14] Vgtv. 29. § (1) bek. a) pont
[15] Ld. a Vgtv. 15.§ (1) bekezdését.
[16] Ld. a 2016. évi XLI. tv. 4.§ (7) bekezdését.
[18] A T/384. számú törvényjavaslatot a belügyminiszter 2017. április 26-án nyújtotta be a Kormány nevében. Az eredetileg T/15373. számú javaslat később átiktatásra került, és a 2018-ban megalakult Országgyűlés tárgysorozatában maradt.
[19] KEH/03347-2/2018.
[20] A jelenleg hivatalban lévő köztársasági elnök korábban is fontosnak tartotta a környezet és az emberi egészség védelmét, illetve ezzel összefüggésben a jogszabályok Alaptörvénnyel való összhangjának a biztosítását. Ilyen volt például a villamos energiáról szóló, 2017. évi LXXXVI. törvény módosításáról szóló törvény (T/11901; kifejezetten a szélenergia felhasználási lehetőségeinek szűkítése miatt), illetve a belügyi feladatokat érintő és más kapcsolódó törvények módosításáról szóló tör-
- 308/309 -
vény (T/17458; elsősorban az önkéntes, megrendelésen alapuló kéményseprő-ipari szolgáltatással kapcsolatban), valamint a Budapesten megrendezendő Hungarian Open ATP World Tour tenisztorna megvalósításához szükséges létesítményfejlesztésről szóló törvény visszaküldése az Országgyűlésnek megfontolásra (T/19868; utóbbi többek között a Margit-sziget természetvédelmi és kulturális örökségének védelme, valamint az ivóvízkészlet megóvása miatt). Az Alkotmánybíróság által történő vizsgálat indítványozására ritkábban kerül(t) sor, de ez történt az állami földvagyon kezelésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2015. évi CCIV. törvény esetében, amely a 16/2015. (VI. 5.) AB határozat elfogadásához vezetett.
[21] 28/2017. (X. 25.) AB határozat, Indokolás [30]-[32], 17/2018. (X. 10.) AB határozat, Indokolás [85]
[22] Pl. 3068/2013. (III. 14.) AB határozat, Indokolás [46], 3011/2015. ( I. 12.) AB végzés, Indokolás [10], 3114/2016. (VI. 10.) AB határozat, Indokolás [45], 3223/2017. (IX. 25.) AB határozat, Indokolás [28]
[23] Indokolás [63]
[24] Indokolás [61]
[25] Indokolás [66], [69]
[26] Indokolás [88]
[27] 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 140-141., 16/2015. (VI. 5.) AB határozat, Indokolás [109]
[28] Gellérthegyi István: Az engedély szerepe a környezetvédelemben, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2009, 16. o.
[29] COM(2000)1 final, 2000.02.02., 3. o.
[30] Bándi Gyula: Gondolatok az elővigyázatosság elvéről, Jogtudományi Közlöny 2013. október 477. o.
[31] Horváth Zsuzsanna: Fenntartható fejlődés - Fenntartható termelés és fogyasztás az Európai Unióban, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2016, 63. o.
[32] Indokolás [49]
[33] Az Európai Parlament és a Tanács 1855/2006/EK (2006. december 12.) irányelve (HL L 372., 2006.12.27., 19. o.
[34] Ld. a VKI (11) és (44) preambulumbekezdéseit.
[35] Várallyai György: Talajdegradációs folyamatok és szélsőséges talajvízháztartási helyzetek mint környezeti problémák a Kárpát-medencében, In: Fodor István - Suvák Andrea (szerk.): A fenntartható fejlődés és a megújuló természeti erőforrások környezetvédelmi összefüggései a Kárpát-medencében, Konferenciakötet. Magyar Tudományos Akadémia Regionális Kutatások Központja, 2008. 18. o.
[36] Hartmut Grassl - Bert Metz: Climate change: science and the preacutionary principle, In: Late lessons form early warnings: science, preacution, innovation, EEA Report, 1/2013, 337-338. o.
[37] Ludwig Krämer: Az Európai Unió környezeti joga, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2012, 48.o.
[38] Érdemes megjegyezni, hogy Varga Zs. András a különvéleményében nem értett egyet az elővigyázatosság elvének "kiolvasztásával" az Alaptörvény szövegéből. Álláspontja szerint ez "olyan társ-alkotmányozói szerep, amelyre az Alkotmánybíróságnak nincs felhatalmazása".Hiányolta viszont az egészséges környezethez való jog és a vízhez való jog összevetését, amire jelen ügy kétségtelenül lehetőséget biztosított volna.
[39] Lásd a 2018. évi CXXI. tv. 28. §-át. A T/384. számú törvényjavaslat köztársasági elnök által nem támadott 2. §-a ezt a határidőt tíz évvel, 2028. december 31-ig hosszabbította volna meg.
[40] Nemzeti Vízstratégia (Kvassay Jenő Terv), 2017, 95. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanársegéd, PTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék.
[2] A szerző egyetemi adjunktus, PTE ÁJK Nemzetközi- és Európajogi Tanszék.
Visszaugrás
