"A probléma a nyilvánosságban leginkább a tőke korlátlan korteskedési lehetőségeinek biztosítása körül zajlik - ám e kérdés lényege nem csupán az, hogy uralni tudja-e a tőke az amerikai választásokat."
"Mióta csak kampányfinanszírozási törvény létezik az USA-ban, azóta a törvényhozásnak mindig is eminens célja volt a vállalati-gazdasági érdekek lehetőségeinek erőteljes korlátozása vagy akár teljes kiszorítása is a kampányból."
"A jogi személyekre vonatkozó kormányzati-törvényhozási korlátozások a bíróság többsége szerint nem tudják megakadályozni az úgynevezett választási korrupció esetleges megjelenését."
A magyarországi politikában szinte 1990 óta jelen lévő elem az Alkotmánybíróság döntéseinek nyilvános kommentálása és pártalapú vitatása, ezért a döntések érdemi súlya és jelentősége sokszor elenyészik az értékelő és értelmező viták forgatagában. Az Egyesült Államok Legfelső Bírósága jóval ritkábban kényszerül a magyarországiakhoz hasonló viták középpontjába, ám ebből az is következik, hogy ha a testület döntését éles vita követi, az hónapokon át folyik, s minden jelentős politikai-közéleti szereplő hallatja a hangját. Így történt ez idén januárban is, amikor a bíróság kimondta a kampányfinanszírozás reformjáról szóló 2002-es törvény bizonyos pontjainak alkotmányellenességét. E döntés jelentőségét nemcsak az azóta is zajló közéleti és politikai vita adja, hanem az is, hogy a testület megváltoztatta a már évtizedek óta követett és többször megerősített álláspontját, meglehetősen szűk, 5:4 arányú, a konzervatív bírók által biztosított többséggel. A Kongresszus minden bizonnyal újabb törvény elfogadásával válaszol majd a Legfelső Bíróságnak. A probléma a nyilvánosságban leginkább a tőke korlátlan korteskedési lehetőségeinek biztosítása körül zajlik - ám e kérdés lényege nem csupán az, hogy uralni tudja-e a tőke az amerikai választásokat. A döntés ugyanis nemcsak azt az alapvető kérdést veti fel, hogy vajon meddig terjed a szólásszabadság, hanem azt is, hogy ez az alapvető jog minden entitást megillet-e, és ha igen, a szólásszabadság totalitása vajon milyen hatással lehet a demokráciára.
Az alábbi írás arra törekszik, hogy az amerikai kampányfinanszírozás szabályozása körül kialakult alkotmányos vitát ismertesse. Előbb a választási kampányok jogszabályi hátterét, majd a korábbi bírói gyakorlatot ismertetem, amit a legfelsőbb bírósági döntést kiváltó jogesetnek, valamint az ítéletnek a bemutatása követ, majd a lehetséges fejlemények ismertetése zár.
A McCain-Feingold-törvény,[1] más néven a kétpárti kampányreform törvényként (Bipartisan Campaign Reform Act, BCRA) ismert jogszabály a szövetségi választási kampányokat szabályozó 1971-es törvényt módosította 2002-ben, részben abból a célból, hogy szigorítsa a pártadományozási előírásokat. Az 1971-es törvény (Federal Election Campaign Act, FECA) ugyanis csak az úgynevezett kemény pénzek (hard money) útját szabályozta - azokat az adományokat, amelyeket egy-egy jelölt számára kimondottan kampányidőszakban gyűjtenek és kifejezetten választási célokra fordítanak. A 2002-es reform eredményeképpen a hard money-ra vonatkozó limiteket felemelték, vagyis a korábbinál jelentősebb összegek adományozását és elköltését tették lehetővé. Ám még az európai viszonyokhoz képest szervezetlen és decentralizált amerikai pártoknak is szükségük van pénzre két választás között is - e finanszírozási bázist jelenti a "puha pénz" (soft money), avagy az eufemisztikusan sokszor csak "adminisztratív költség" néven emlegetett összeg, amelyről azonban az 1971-es törvény nem szólt. A 2002-es módosítás másik célja az volt, hogy az úgynevezett korteskommunikációt (electioneering communication) szigorúbban szabályozza: ez a kampánytípus, amelynek kiemelten fontos része az úgynevezett issue advocacy ad, vagyis a speciális témakörökre fókuszáló hirdetés, alapvetően eltér a jelölt és a pártja által szervezett és folytatott korteskedéstől. Az ilyen kampányanyagok - főleg filmek és televíziós hirdetések - nem direkt egyik vagy másik jelölt mellett szólnak: semmiképp sem tartalmazhatják a "vote for" vagy "vote against" kifejezéseket (akár még a támogatásra vagy ellenzésre felhívó - support, oppose - szöveg is megkérdőjelezhető). Céljuk, hogy a jelöltek hitelességét erő-
- 63/64 -
sítsék vagy éppen gyengítsék, általában a választási kampányban meghatározó témaként szereplő valamely kérdésben.[2] Lényegében tehát ezek is egyfajta puha pénzként jelennek meg a kampányban: a jelölt és a pártja ugyan nem finanszírozhat és nem is terjeszthet ilyen reklámokat, azonban nem nehéz belátni: minden ilyen termék kifejezetten abból a célból születik, hogy az egyik jelölt esélyeit a másik kárára növelje - vagyis a jelölt melletti kampánynak tekinthető.
A 2002-es kétpárti kampányfinanszírozási törvény tehát annyiban módosította az 1971-es jogszabályt, hogy rögzítette és részletesen is definiálta ennek a sajátos korteskommunikációnak a jellemzőit és szabályait. A törvény szerint az előválasztásokat megelőző harminc, az általános választásokat megelőző hatvan napon belül nem lehet olyan korteskommunikációt folytatni, amelyben megneveznek egy-egy jelöltet, valamint a jogszabály megtiltotta azt is, hogy ilyen kampányanyagokat (vagy bármilyen egyéb hirdetést) akár nonprofit, akár profitorientált vállalati entitások finanszírozzanak.
Ez a tilalmi megoldás azonban egyáltalán nem tekinthető újdonságnak az amerikai jogalkotásban: az 1971-es törvényt már 1974-ben módosította a Kongresszus, megszigorítva a kampányköltekezés lehetőségeit.[3] A törvény többek között előírta, hogy a jelöltek kötelesek teljes körűen nyilvánosságra hozni támogatóik kilétét, az általuk adott összegeket és a kampánykiadásaikat; megteremtette a lehetőséget arra, hogy a jelöltek akár központi állami forrásokhoz is hozzájuthassanak (igaz, meglehetősen szigorú körülmények és következmények mellett[4]), korlátozta a magánszemélyek és szervezetek által adható adományok mértékét, és ami esetünkben a legfontosabb, meghatározta azt a kört, amely nem vehet részt a szövetségi kampányok (elnök- vagy törvényhozási választás) finanszírozásában. A jogszabály megtiltja, hogy vállalatok, munkavállalói szervezetek, bankok, a kormányzattal beszállítói, szerződéses viszonyban álló szervezetek, külföldi nemzetek a jelöltek aktív támogatójaként, kampányuk finanszírozóiként részt vegyenek a kampányban. Megtiltották azt is, hogy más nevében adományozzanak összegeket, valamint hogy 100 dollárnál nagyobb összeget készpénzként adjanak a jelöltnek. Az 1974-es módosítás létrehozta a Szövetségi Választási Bizottságot (Federal Election Commission, FEC), melynek hat tagját az elnök javaslatára a Szenátus választja meg, hat évre, kétéves rotációban (1975-ben ült össze először a bizottság). A független testület legfontosabb feladata a választások finanszírozásának törvényességi felügyelete. A pártsemleges döntéshozatal érdekében a testületben legfeljebb három tag tartozhat azonos párthoz, míg egy döntéshez legalább négy szavazat kell.
De menjünk egy kicsit visszább az időben: a kampányfinanszírozási szabályok kérdése ugyanis már az 1900-as évek elején napirendre került. Az első tilalmi jogszabály 1867-ben született és számos újabb korlátozás követette, amelyek közös jellemzője a finanszírozói kör szűkítése és ezzel az érdekcsoportok vagy tehetős polgárok aránytalan képviseletének megakadályozása, az elköltött összegek feletti ellenőrzés biztosítása, valamint a nyilvános adatközlési kötelezettségek kiterjesztése volt. Az első jelentős kampányfinanszírozási törvény Theodore Roosevelt szorgalmazására született - ugyanis kifejezetten ellenezte, hogy vállalatok és egyéb üzleti szereplők a kampányfinanszírozáson keresztül érvényesíthessék politikai célkitűzéseiket. Az elnök kezdeményezésére a Kongresszus 1907-ben elfogadta a Tillman-törvényt (Tillman Act), mely akár börtönbüntetéssel is fenyegetve megtiltotta, hogy vállalatok vagy bankok anyagilag hozzájáruljanak a szövetségi választási kampányokhoz. Ezt követte 1910-ben a nyilvánosságtörvény (Publicity Act, más néven Federal Corrupt Practices Act), amely - későbbi, 1911-es és 1925-ös módosításaival - rögzítette a szövetségi kampányokban a jelöltekre fordítható összegek nagyságát és meghatározta a nyilvános adatközlésre vonatkozó előírásokat.
A kampányfinanszírozás máig ismert és alkalmazott alapjai tehát már a XX. század első felében az amerikai jogrendszer alkotóelemei lettek - a későbbiekben pedig ezek szigorítása, illetve az új médiakörnyezetre való adaptálás lett a fő jogalkotási irány. Persze az sem mellékes, hogy az 1971-es új törvényre és 1974-es módosítására leginkább azért volt szükség, mert a szigorú szabályokat meglehetősen széles körben próbálták megkerülni,[5] főleg azért, mert a FEC létrehozásáig nem volt hivatal vagy testület, amely a törvényességi felügyeletet és ellenőrzést ellátta volna, így érdemi szankció hiányában a politikai szereplők sem kényszerültek betartani a maguk által hozott törvényeket. Még akkor is, ha fordított kronológiai sorrendben haladtunk, remélhetőleg világosan látszik, hogy mióta csak kampányfinanszírozási törvény létezik az USA-ban, azóta a törvényhozásnak mindig is emi-
- 64/65 -
nens célja volt a vállalati-gazdasági érdekek lehetőségeinek erőteljes korlátozása vagy akár teljes kiszorítása is a kampányból. A 2002-es törvény tehát a száz éve ismert úton járt - gyökeresen új irányt legutóbbi döntésével a Legfelső Bíróság vett.
Noha a jogalkotó, mint láttuk, már a XX. század elejétől foglalkozott a választási kampány kérdésével, a Legfelső Bíróság először - mintegy hét évtizedes késéssel - csak az 1971-es törvényt vizsgálta részletesen.
A mérföldkőként is jellemzett Buckley v. Valeo ügyben (424 U.S. 1 [1976]) a bíróság a FECA 1971-es alapjait és 1974-es módosításait vetette alkotmányossági vizsga alá. James Buckley szenátor (New York), Eugene McCarthy elnökjelölt és társaik szerint a kampányra vonatkozó szabályok sértik az alkotmány első kiegészítését, vagyis azt az előírást, amely megtiltja a Kongresszusnak, hogy a szólásszabadságot bármilyen módon korlátozza. A felperesek szerint ugyanis a költségek korlátozására vonatkozó előírások egyben a szólás lehetőségét is korlátozzák. A bíróság 1976 januárjában középutas döntést hozott: alkotmányosnak ítélte és így hatályban hagyta a közpénzekhez való hozzáférést az elnökválasztási kampányokra (a már említett szigorú szabályok mellett), fenntartotta a nyilvánosságra és az adatközlésre , valamint az adományok korlátozására vonatkozó előírásokat. Alkotmányellenesnek ítélte ugyanakkor a kampánykiadásokat limitáló szabályokat (kivéve a közpénzeket is felhasználó elnökjelöltek esetében), a jelölt saját forrásból származó kiadásainak korlátját és a FEC tagjainak jelölési eljárását.[6] A Legfelső Bíróság tehát első jelentős döntésében nem ítélte alkotmányellenesnek, az első alkotmánykiegészítésbe ütköző megoldásnak, hogy bizonyos entitásokat a törvények kizártak az adományozói körből - ám a kiadásokra vonatkozó korlátozásokat már a szólásszabadság korlátozásaként értékelte. A bíróság döntéseit követve és figyelembe véve a jogalkotó 1976-ban módosította a jogszabályokat.
A Legfelső Bíróság egy későbbi döntésében - Federal Election Commission v. Massachusetts Citizens for Life (479 U.S. 238 [1986]) - rögzítette, mely jellemzők alapján határozható meg azoknak a vállalatoknak-társaságoknak a köre, amelyek kivételt kaphatnak az általános tilalom alól. A civilszervezet egy 1978-as abortuszellenes kiadványát a FEC törvénysértőnek ítélte,[7] szerintük ugyanis a Massachusetts Citizens for Life (MCFL) nevű szervezet megsértette a jogi személyekre vonatkozó kampányfinanszírozási tilalmat. A Massachusettsi Kerületi Bíróság 1984-ben azonban úgy döntött, hogy az MCFL által kiadott újság nem törvénysértő, hiszen független, kifejezetten az újság számára biztosított forrásokból finanszírozták (tehát nem tekinthető egyik jelölt kampánykiadványának sem). A bíróság szerint ráadásul a jelöltek abortuszról alkotott álláspontjai és korábbi törvényhozói szavazási gyakorlatuk összesítése hírként (tényként), nem pedig véleményként jelent meg. A bíróság szerint mivel az MCFL nonprofit szervezet, ezért alkotmányos joga, hogy a közügyekről vallott nézeteit megismertethesse a lakossággal, amelyre nem lehet érvényes a FECA által rögzített tilalom - ez ugyanis az első alkotmánykiegészítésbe ütközne. A Legfelső Bíróság 5:4 arányban hozott határozatában rögzíti, hogy a törvény általános megfogalmazása milyen kivételekkel lehet alkotmányos. A társaságokra vonatkozó általános tilalom mellé ezért néhány kritériumot fogalmazott meg arra, hogy mely társaságok jelentik a kivételt: e szerint a politikai célok elérése érdekében létrehozott, de üzleti tevékenységet egyáltalán nem folytató, egyéni érdekérvényesítést nem végző olyan szervezet, amelyet nem üzleti vállalkozás vagy szakszervezet hoz létre, és semmilyen adományt nem fogad el ilyen üzleti vagy érdekszervezetektől.
Négy évvel később, 1990-ben újra napirendre került a kampányfinanszírozási jogszabályok alkotmányossága: az Austin v. Michigan State Chamber of Commerce ügyben (494 U.S. 652 [1990]) Michigan állam kampányfinanszírozási szabályozásának az alkotmányossága volt a kérdés. A Legfelső Bíróság szerint az államoknak jogukban áll megtiltani azoknak a társaságoknak a kampányfinanszírozási kiadásokat, amelyek az állami költségvetéssel is kapcsolatban állnak (beszállítói korlátozás). Az 1985-ben induló ügyben a Michigan Állami Kereskedelmi Kamara akart saját forrásaiból újságreklámokkal támogatni egy állami törvényhozási képviselőjelöltet, ám Michigan állam államtitkára, Richard Austin az állami kampányfinanszírozási törvénnyel ellentétesnek ítélte ezt a megoldást, és ezt a döntést a kerületi bíróság is fenntartotta, a Kereskedelmi Kamara pedig a Legfelső Bíróság elé vitte az ügyet. A testület a fent ismertetett FEC v. MCFL ügy alapján úgy ítélte meg, hogy a Kereskedelmi Kamara nem tekinthető kivételnek; egy kamarára a korábbi döntésben ismertetett speciális jellemzők együttesen nem érvényesek, ezért a FECA törvényi tilalma a kamara esetében alkotmányos, így ebben az esetben nem áll fenn az első alkotmánykiegészítés megsértése.
- 65/66 -
E két ügy jelentősége, hogy a Legfelső Bíróság nem módosított eredeti, a Buckley v. Valeo ügyben kifejtett álláspontján, és nem minősítette ab ovo alkotmányellenesnek, hogy a jogalkotó erőteljesen korlátozza a kampányfinanszírozási lehetőségeket - ez a korlátozás tehát a Legfelső Bíróság döntései szerint nem eredményezte az első alkotmánykiegészítés sérelmét.
Mindez a 2002-es reform után sem változott: a McConnell v. Federal Election Commission ügyben (504 U.S. 93 [2003]) a Legfelső Bíróság - egy republikánus szenátor, Mitch McConnell által indított eljárásban - részletesen vizsgálta az egy évvel korábban elfogadott törvényt, és noha bizonyos részleteiben alkotmányellenességet állapított meg (például mert a törvény kizárta a tizennyolc év alattiak adományozási és közreműködési lehetőségeit,) a fő szabályozási elveket - a korteskommunikációra és a puha pénzekre vonatkozó szabályozást egyaránt - alkotmányosnak ítélte.
Azt tehát a Legfelső Bíróság korábban soha nem mondta ki, hogy a kampányfinanszírozási szabályokban található korlátok, megszorító elemek az alkotmány első kiegészítését sértenék - a joggyakorlat ebben a tekintetben tehát mintegy négy évtizeden át egységes volt. De ha az első tilalomfákat elhelyező Tillman-törvényt nézzük, akkor elmondhatjuk: a Legfelső Bíróság százhárom éven át elfogadhatónak és alkotmányosnak ítélte, hogy bizonyos - alapvetően gazdasági - szereplőket kizárjanak vagy jelentősen korlátozzanak a szövetségi választási kampányokban való nyílt vagy bújtatott részvételüket illetően. Feltételezni lehetett, hogy gyökeres változáshoz egy új, feltehetően konzervatív összetételű Legfelső Bíróság kellene - és mire az újabb eset a bíróság elé került, már ez is adott volt.
A 2008-ban induló Citizens United v. Federal Election Commission (558 U.S. 50 [2010]) ügyben hozott januári legfelső bírósági döntést - függetlenül annak pozitív vagy negatív értékelésétől - minden kommentár mérföldkőnek nevezi. A már említett évszázados szabályozási elveket és a Legfelső Bíróság korábbi gyakorlatát a testület konzervatív bírái felülírták, és ezzel nemcsak a Kongresszust állítják kihívás elé a kampányfinanszírozási szabályok újraalakítása terén, de a döntés azt a kérdést is felveti, hogy az alapvető jogok mely jogalanyok számára biztosítandók - és vajon ha egy eddig az egyénhez kötött alapjog ezentúl nem csak az egyén számára lesz biztosított, akkor ez milyen további sajátos "jogkiterjesztésekkel" járhat.
A mérföldkőnek tekintett döntés a 2008-as előválasztási kampányig nyúlik vissza. A Citizens United (CU), egy konzervatív nonprofit szervezet az előválasztások idején szerette volna bizonyos meghatározott előfizetéses televíziós csatornákon bemutatni Hillary című filmjét, amely az elnökjelöltségért küzdő szenátorról meglehetősen kritikus összképet mutatott. A film reklámozásához olyan képsorokat is fel akartak használni, amelyeken a volt first lady is látható. Az ítélet hangsúlyozza: azt a CU előre látta, hogy a törvénynek nem fog eleget tenni, hiszen az előválasztásokat megelőző harminc napon belül vetítik a filmet, és ezért már akkor a kétpárti kampányreform törvény, a BCRA alkotmányellenességét hangsúlyozták. A CU - megelőzendő, hogy a BCRA megsértése miatt eljárás induljon ellene - a kerületi bíróságon megtámadta a jogszabályt annak alkotmányellenessége miatt, ám első fokon a szervezet nem járt sikerrel, így a Legfelső Bíróság elé került az ügy.
A CU arra hivatkozott, hogy Hillary című filmje nem tartozik a fent már ismertetett úgynevezett korteskommunikáció körébe, ezért a BCRA-ban szereplő korlátozások és tilalmak ebben az esetben nem alkalmazhatók. Hivatkoztak a Wisconsin Right to Life v. Federal Election Commission ügyre (551 U.S. 449 [2007]), amelyben a Legfelső Bíróság deklarálta, hogy a civilszervezetek, NGO-k által egy-egy témában készített kampányok nem tartoznak az electioneering communication kategóriába, így a BCRA tilalmai sem érvényesíthetők ezekre az esetekre. A CU tehát nem tekintette saját filmjét a korteskommunikáció részének, hanem a tilalmak alól mentesített úgynevezett issue reklámnak titulálta. Ez azonban alaposan vitatható, mert az issue viszont hiányzott belőle: ugyanis nem egy szakpolitikai-társadalmi problémát járt körbe, hanem kifejezetten egy politikus karrierjére koncentrált. A szervezet képviselője a 2009. júniusi legfelső bírósági meghallgatáson már kifejezetten azzal érvelt, hogy a testületnek két korábbi döntését (Austin v. Michigan és McConnell v. FEC) is felül kellene vizsgálnia, ezek ugyanis a CU szerint lehetővé teszik, hogy az első alkotmány-
- 66/67 -
kiegészítés ellenére a Kongresszus korlátozza a szólásszabadságot.
A Legfelső Bíróság 2010. január 21-én hirdetett ítéletet, amelyet Anthony Kennedy bíró jegyzett és négy másik bíró (John Roberts elnök, Antonin Scalia, Samuel Alito és Clarence Thomas) támogatott. A döntés nemcsak szakított a százéves szabályozással és a korábbi alkotmányossági értelmezésekkel, hanem sajátosan újraértelmezte az alapvető jogok alanyainak körét is.
A Legfelső Bíróság alkotmányellenesnek ítélte a BCRA korteskommunikációra vonatkozó tilalmait, arra hivatkozva, hogy a szólásszabadság korlátozásának alkotmányos tilalma nem függvénye az e joggal élő entitás jellegének, identitásának. Magyarán: a szólás szabadsága nemcsak az egyéneket, hanem mindenki mást is megillet. A döntés sajátossága, hogy a többségi érvelés két korábbi ítéletre hivatkozik (köztük a már említett Buckley v. Valeóra), mondván, ezekben már rögzítették, hogy nem lehet korlátozni a korteskommunikációban való részvételt, és erre való hivatkozással az Austinv. Michigan döntést figyelmen kívül is hagyja az ítélet. Ám ahogy azt Ronald Dworkin is megjegyzi írásában,[8] a hivatkozott ítéletek egyáltalán nem foglalkoztak ezzel a kérdéskörrel (már csak azért sem, mert e sajátos kampány szabályozását részletesen először a 2002-es BCRA tartalmazta, így aligha lehetett már az 1970-es években alkotmányossági döntéseket hozni erről).
Mielőtt részletezzük a szólásszabadság alanyi köréről szóló vitát, érdemes röviden megemlíteni az ítélet néhány kritikus pontját is. A Legfelsőbb Bíróság többségi döntése ugyanis sajátos helyzetet teremtett, amikor kiszélesítette vizsgálódási körét és - ahogy a kisebbségi vélemény is írja - a CU eredeti keresetében szereplő megállapítások egy részét nem is ítélte fenntarthatónak. Stevens bíró kisebbségi véleményben,[9] amelyhez Ginsburg, Breyer és Sotomayor bíró is csatlakozott, két lehetőséget is felvázolt arra, milyen döntést hozhatott volna a testület a CU beadványáról. Egyrészt dönthetett volna úgy, hogy a film nem tartozik a korteskommunikáció körébe, így a BCRA előírásai erre az esetre nem érvényesek, tekintettel akár arra is, hogy az úgynevezett video-on-demand média még csupán kezdetleges fázisban létezett a BCRA megalkotása idején, így a törvény erre a média- és kommunikációtípusra nem alkalmazható. A másik lehetőség az lett volna, ha a bíróság a FEC v. MCFL ügyben hozott ítéletét alkalmazza, kiszélesítve azon az elven, hogy a nonprofit, kampánytilalom alá nem eső szervezetek körének meghatározásáról deklarálja, hogy e körbe tartozhatnak azok a szervezetek is, amelyek de minimis támogatást kapnak a profitorientált vállalatoktól. Ezzel a CU szintén kívül eshetett volna a BCRA-törvény hatályán.
A kisebbségi vélemény élesen kritizálja a bíróságot azért, mert a többség megsértette a stare decisis elvét; noha a kisebbségben maradt bírák hangsúlyozzák: ez az elv nem jelentheti azt, hogy minden egyes korábbi döntéshez abszolút mértékben és kritikátlanul alkalmazkodni kell, ám mielőtt a korábbi joggyakorlattól eltér a bíróság, alaposan meg kell indokolnia, miért szükséges a változás. Stevens bíró e ponton megjegyzi, hogy ebben az esetben nem elégséges, nem elfogadható a többségnek az az érvelése az Austin v. v. Michigan ítélet figyelmen kívül hagyására, hogy "az indoklása nem megfelelő", csak azért, mert szerintük az ellentétes az első alkotmánykiegészítéssel. Stevens úgy fogalmaz: a többségi döntés "meglepő érvelése" mellett szinte egy szóval sem említi a stare decisis elvét, és ugyancsak "gyanúsan hallgat" a McConnell v. FEC döntésről is, amelyben néhány évvel korábban a Legfelsőbb Bíróság még rögzítette a BCRA alkotmányosságát.
A többségi ítélet ezzel szemben arra hivatkozik, hogy két megközelítés közül kellett választania: az Austin v. Michigan döntést megelőző és az azt követő gyakorlat alapvetően eltér egymástól, s ők az ítélet előtt felfogást követik. Ez a többség által kettéválasztott ítélkezési gyakorlat lényegében az első alkotmánykiegészítés értelmezéséről szól, s azt a kérdést helyezi a középpontba, hogy tulajdonképpen kiket (miket?) illet meg a szólásszabadság alkotmányosan korlátozhatatlan joga.
A többségi döntés idézi az első alkotmánykiegészítést, mely szerint a Kongresszus nem alkothat törvényt a szólásszabadság korlátozására. Az öt bíró úgy ítéli meg, hogy a BCRA előírása, amely megtiltja a jogi személyek számára, hogy forrásaikat független, saját maguk által szervezett és folytatott politikai kampányaik érdekében használják fel, a szólásszabadság nyílt korlátozása. Ez a szabály szerintük annak ellenére is alkotmányellenes korlátozásnak minősül, hogy a jogi személyeknek egyébként lehetőségük van a törvény szerint Political Action Com-
- 67/68 -
mittee-t (PAC)[10] létrehozni, és a PAC-re nem vonatkoznak a BCRA tilalmai. A vita, a szólásszabadság a demokrácia alapvető, "lényeges eleme", mondja az ítélet. A politikai szólásszabadság győzedelmeskedik a törvény felett, még akkor is, ha az gondatlanságból elnyomná, elfojtaná azt - olvashatjuk e kissé patetikusnak is tűnő megállapítást. A többségi döntés szerint az első alkotmánykiegészítés pontosan azon kezdeményezések és akaratok ellenére született, amelyek bizonyos véleményeket, álláspontokat helytelenítenek, és különbséget téve a számukra kedvező és kedvezőtlen gondolatok között, kontrollálni szeretnék a politikai vitákat.
A bíróság tehát ezekkel az érvekkel igazolva deklarálta, hogy az első alkotmánykiegészítésben szereplő szólásszabadság védelme a jogi személyekre is érvényes. A jogi személyekre vonatkozó kormányzati-törvényhozási korlátozások a bíróság többsége szerint nem tudják megakadályozni az úgynevezett választási korrupció[11] esetleges megjelenését. Az ítélet szerint nincsen olyan kormányzati-nemzeti érdek, amellyel igazolni lehetne a szólásszabadság korlátozását a nonprofit vagy a profitorientált jogi személyekkel szemben.
Kennedy bíró használja az amerikai szólásszabadság korlátozásával szembeni egyik legismertebb érvet, a dermesztő hatás (chilling effect) doktrínáját, csakhogy ebben az esetben nem az egyén szólásszabadságának védelmében. Stevens bíró ezzel szemben azt hangsúlyozza, hogy a szólásszabadság legalapvetőbb célja, hogy védje az egyén önkifejezésének szabadságát, kiemelve azt, hogy ez az individuumok joga, nem pedig bármilyen entitásé. A bíró kisebbségi véleményében hosszan taglalja, miért hibás a többségi döntés, noha szerinte eredetileg nem igényelne hosszas magyarázatot, hogy az egyének és a jogi személyek eltérő sajátosságokkal rendelkeznek. Ahogy írja: "a jogi személyeknek nincs lelkiismeretük, hitük, érzéseik, gondolatik, kívánságaik", s noha megkönnyítik az emberi létet, "személyiségük" csupán jogi fikció. Végül, de nem utolsósorban, maguk a jogi személyek nem tagjai az alkotmány első mondatában nevesített politikai közösségnek ("they are not themselves members of »We the People«"), akikért és akik által az alkotmány és vele az amerikai demokrácia megszületett.
A többségnek a vállalati-gazdasági érdekeket képviselő szervezetek kampánytilalmán túllépő érvelése szerint nem áll fenn olyan korrupciós veszély, amely elégséges indok lenne arra, hogy a Kongresszus a demokrácia védelmében korlátozza a szólás szabadságát. Kennedy szerint ugyanis a média olyannyira átalakult és olyannyira kitágult a nyilvánosság, hogy ebből már nem lehet egyeseket kizárni, másokat pedig engedni bent maradni. A kampány az internet általánossá válásával napjainkban már olyan sok színtéren zajlik,[12] hogy a hagyományos kapcsolat a választó és a mainstream média között eljelentéktelenedett, elhalványult - vagyis az a lehetőség, hogy a nagyvállalatok a média egyes felületeinek akár túlzott arányú használatával aránytalanul befolyásolják a választásokat és ezzel a korrupció veszélyével fenyegessenek, nem áll fenn, illetve meglehetősen korlátozott.
Ennek az érvnek azonban némiképp ellentmondani látszik egy másik, a többségi ítéletben olvasható argumentum: e szerint a Legfelső Bíróság korábbi ítélkezési gyakorlatát erősíti meg a döntés. Az ítélet szerint ugyanis az Austin v. Michigan döntés előtti gyakorlat azonos a mostani, mindenfajta tilalmat alkotmányellenesnek tartó értelmezéssel. Vagyis a többség szerint nem a mostani döntés tekinthető fordulatnak, hanem az Austin- és a rá épülő többi döntés az, amelyik eltért a több évtizedes, kiegyensúlyozott alkotmányértelmezéstől. E ponton nyilvánvalóan a négy kisebbségben maradt bírának kell igazat adni: a testület ugyanis egyetlen korábbi döntésében sem minősítette a Kongresszus által korlátozhatatlan szólásszabadság elve sérelmének a kampányfinanszírozásra vonatkozó szövetségi jogszabályok azon előírásait, amelyek kizárták/korlátozták a gazdasági szereplők, jogi személyek kampányokban való részvételét. Mindenképpen sajátos tehát, hogy a Legfelső Bíróság egyszerre hivatkozik arra, hogy a nyilvánosság szerkezete olyannyira átalakult, hogy ebben a közegben már nem jelentősek a korábbi korrupciós veszélyek, ezért új megközelítést alkalmazhat, valamint arra, hogy három évtizedes kitérő után vezeti vissza az amerikai demokráciát és alkotmányosságot a helyes, sokáig követett útra.
Kennedy érvelésében ugyanakkor használ egy elgondolkodtató érvelést is: ha a sajtó élhet a korteskommunikációval, amikor a választások előtt a szerkesztőségek endorsementjeikben támogatják egyik vagy másik jelöltet/pártot, akkor ezt más gazdasági csoportok számára sem lehet megtiltatni. Kétségtelen, hogy a hivatkozott sajtótermékek tulajdonosai ugyanolyan nagyvállalatok, mint az Exxon vagy a GM, ám egy alapvető különbségről nem szabad elfeledkezni. Dworkin rámutat arra, hogy az első al-
- 68/69 -
kotmánykiegészítés kifejezetten különbséget tesz a szólás és a sajtó szabadsága között. Bár Dworkin nem részletezi e különbségtétel jelentőségét, érdemes erre is kitérni. A New York Times-ban olvasható endorsement a sajtószabadság része, míg ha a lap tulajdonosa egyik vagy másik jelölt mellett/ellen korteskommunikációba kezdene, az már nem a sajtó szabadságának érvényesülése, hanem a választási kampányban való aktív részvétel, amelyre a kampányszabályozás előírásai kell hogy érvényesek legyenek. De egy másik különbség is van e két jogi személy, vállalati entitás, a sajtó és a korteskommunikációtól eltiltott többi jogi személy között: amíg ugyanis az endorsementtel a szerkesztőség saját hitelét kockáztatja (elpártolnak az olvasók), addig a vállalati menedzsment, ha e kampányeszközzel élne, nem a saját, hanem a tulajdonosok - akár részvényesek ezrei - tőkéjét fordítaná e célra. Az pedig elképzelhetetlen, de legalábbis aligha valószínű, hogy a nagy amerikai vállalatok minden egyes részvényesének egyezne a politikai szimpátiája, hovatartozása.[13] E ponton felmerülhet ellenérvként, hogy a vállalati menedzsment jótékonysági célokra is fordít összegeket, és ezek célját sem biztos, hogy támogatná minden részvényes. Azonban amíg e tevékenységre a tulajdonosok általános felhatalmazást adnak a menedzsmentnek, és ezek a kiadások - elvileg - nem vezetnek korrupciós helyzetekhez, addig a kampányban való részvétel - politikai célkitűzései és befolyásolási szándéka miatt - a korrupció melegágya lehet. Dworkin azt is kiemeli, hogy így könnyen monopolizálhatóvá válik a kampány egésze is, hiszen a nagyvállalatokkal senki nem fogja tudni felvenni a költségversenyt - márpedig a monopólium az nemcsak a gazdasági, de a politikai piacon sem elfogadható, és veszélyezteti az amerikai demokráciát.
Végül a nagyvállalati érdekek aránytalan túlsúlya mellett egy másik, kifejezetten jelentősnek ítélhető veszélyt is említeni kell, amelyre nem sokkal a döntés után Barack Obama elnök is felhívta a figyelmet 2010-es State of the Union beszédében.[14] A Legfelső Bíróság döntése "megnyitja az árvízkapukat" a részérdekeket - beleértve a külföldi érdekeket - képviselők előtt arra, hogy korlátlan kampányköltekezéssel ne csupán befolyásolják a választásokat, de akár ki is vegyék a döntést az amerikai állampolgárok kezéből. Vitathatatlan, hogy a jogi személyek számára biztosított "szólásszabadság", s ezen keresztül a kampányba való beeresztésük eltorzíthatja a választásokat, s magát az amerikai demokráciát is. A Legfelsőbb Bíróság ítélete és az elnök beszéde után többen megemlítették, hogy a döntés akár azt is lehetővé teszi, hogy a 2010-es novemberi törvényhozási választásokon a nagy biztosító társaságok valóságos hadjáratot indítsanak a Demokrata Párt ellen a márciusban megszavazott egészségügyi reform miatt.
A Legfelsőbb Bíróság ugyanakkor a várható veszélyeket eliminálandó, ítéletében rögzíti, hogy a jogi személyek által felhasznált (független) kampányforrások nem növelik a korrupciós veszélyt: az, hogy a "beszélőnek" (magyarán a kampányra tőkét fordító vállalkozásnak) esetleg befolyása vagy kapcsolata lehet a választott tisztségviselővel, még nem jelenti, hogy a választott tisztségviselők korruptak is egyben. Sőt, az ítélet azt is kimondja, hogy a befolyásolás vagy kapcsolat megjelenése nem fogja a választók demokráciába vetett bizalmát sem rombolni.
A Legfelsőbb Bíróság döntését nemcsak Obama elnök kommentálta; a republikánusok többsége üdvözölte az ítéletet - főleg persze azok a képviselők, akik már az eredeti 2002-es jogalkotást is ellenezték. John McCain szenátor, a szabályozás egyik "alapító atyja" azonban csalódott a döntés miatt, amelyet szörnyű hibának tart, mert teljesen figyelmen kívül hagyja az ítélkezési önmérséklet (judicial restrain) és a precedens tiszteletének (stare decisis) elvét.[15] Obama elnök mind a döntés után, mind évértékelő beszédében, mind pedig az április 30-i heti videóüzenetében - amelynek az "Adjuk vissza a kormányzást az amerikaiaknak" címet adta - azt hangsúlyozta, hogy a Kongresszus erős és határozott választ fog adni a Legfelsőbb Bíróság döntésére. A demokraták egyértelműen támogatják az elnöki elhatározást, már csak azért is, mert Obama maga a döntés óta nemegyszer kiemelte: többek között azért akart az Egyesült Államok elnöke lenni, hogy végre véget lehessen vetni annak a gyakorlatnak, hogy a nemzeti, közösségi érdekek helyett a Wall Street, a biztosítótársaságok és az olajcégek uralják Washingtont. A Legfelső Bíróság azonban - figyelmen kívül hagyva a korábbi ítélkezési gyakorlatot - lehetőséget adott a gazdasági érdekcsoportoknak, hogy "a szó szoros értelmében dollármilliókat" költve befolyásolják a választásokat. Ezzel pedig a demokrácia, a "We the People" elve és eszméje sérül.
Hogy mi lehet az újabb kongresszusi lépés? A Yale Egyetem két jogásza, Bruce Ackerman és Ian Ayres a Washington Postban megjelent cikkében[16] ad egy lehetséges receptet: szerintük csupán azt kellene törvénybe foglalni, hogy az állammal való bármilyen gazdasági kapcsolat legyen kizárt azon jogi személyek (főleg persze vállalatok) számára, amelyek a
- 69/70 -
kampányban saját maguk is megjelennek, alakításába aktívan beszállnak. Ebben az esetben valószínűleg minden cég alaposan meggondolná, akar-e azért dollármilliókat ölni egy-egy jelölt mellett folytatott korteskedésébe, hogy utána az üzlet semmiképp se legyen "refinanszírozható" - márpedig ha éppen a kampányrészvétele miatt zárulnak be előtte az állami kapuk, aligha van értelme energiát és pénzt pazarolni egy-egy jelölt győzelmére. A szerzők szerint ez a megoldás - noha még nem került elő a problémáról folytatott közéleti vitában - biztosíték lehetne arra, hogy a Legfelső Bíróság döntése mégse jelentse a választások kiüresedését, a szinte csak a tőkeerős szervezetek által uralt demokráciát.
Azt persze, hogy a Legfelső Bíróság hogyan ítélné meg egy ilyen irányú szabályozás alkotmányosságát, e sorok írója még csak megtippelni sem tudja, ám a republikánusok döntés feletti öröme, és az az általános vélelem, hogy a demokraták e döntésnek is köszönhetően - a vitatott egészségügyi reform ellen indított kampány miatt - majd elveszítik a novemberi választásokat, túlzottan leegyszerűsítő, talán rövidlátó előrejelzésnek is nevezhető. A döntést követő felmérések ugyanis azt mutatják, hogy az amerikai társadalom Obama elnökkel ért egyet ebben a kérdésben: az ABC és a Washington Post által február elején ismertetett felmérés szerint a megkérdezettek 80%-a (65% nagyon erősen) ellenezte az ítéletet (csak 17% értett vele egyet), és 72%-uk támogatta, hogy a Kongresszus megtegye a szükséges ellenlépéseket (az ellenzők tábora mindösszesen 23%).[17] Külön érdekesség, hogy a válaszadók pártállása e kérdés megítélésében nem meghatározó: a demokrata szavazók 85, a republikánusok 76%-a tartotta rossz lépésnek a Legfelső Bíróság döntését -meglehetősen széles és erős tehát a konszenzus a bíróság elítélésében. A médiában és a blogszférában írások sokasága jelent meg, amelyek az amerikai demokráciára leselkedő leendő veszélyeket ismertették - számos karikatúra is napvilágot látott, amelyek a 2012-es elnökválasztás (valamiért kizárólag republikánus) jelöltjeit egy-egy Forma-1-es versenyzőhöz hasonló módon ábrázolta, zakójukon és a zászlókon a nagy cégek (Exxon, Ford, JP Morgan stb.) szponzorációs felirataival.
Dworkin szerint a Legfelső Bíróság "konzervatív falanxa"[18] e döntésével ismét demonstrálta erejét és akaratát, hogy "visszafordítsa Amerikát a nagyobb egyenlőség és egy hitelesebb, őszintébb demokrácia" útjáról. Az általa "alkotmányos kőkorszaki" ideológiának titulált ítélet, noha az első alkotmánykiegészítés és az amerikai szabadságjogok eszményének védelmére született, ezzel pontosan ellenkező hatást érhet el. Reménykedésre azonban nem csak az adhat okot, hogy a Kongresszus többsége láthatólag elkötelezett az újabb törvényhozás mellett. Talán még fontosabb, hogy az állampolgárok döntő többsége is ellenzi a Legfelső Bíróság döntését. A nagy kérdés már csak az, vajon a következő hónapok törvényhozási választási kampánya és az egészségügyi reformmal szembeni társadalmi ellenérzések menynyire fogják felülírni a jelenlegi véleményeket; vajon mennyire lesz aktív a vállalati szféra a kampányban, és ez szül-e az ítélethez hasonló állampolgári ellenérzéseket és aktív, a szavazói magatartásban megnyilvánuló tiltakozást - de erre a felvetésre leghamarabb 2010 novemberében kaphatunk választ. ■
JEGYZETEK
[1] Apró érdekesség, hogy a jogszabály végleges formájában eltért a McCain és Feingold szenátor által 2001-ben előkészített szövegtől - törvény ugyanis végül a republikánus képviselő, Christopher Shays által beterjesztett javaslatból lett.
[2] 2004-ben több szervezet is megkérdőjelezte John Kerry-nek a vietnami háborúban szerzett érdemeit, valamint az iraki háború vezetésére való alkalmasságát.
[3] A módosítást Ford elnök nem írta alá, azonban vétóját a Kongresszus nem akceptálta, újra elfogadták - a szükséges többséggel - a módosításokat.
[4] Nem véletlen, hogy a jelöltek nem is igen élnek ezzel a lehetőséggel - a legutóbbi választáson győztes Barack Obama sem vette igénybe ezt a megoldást.
[5] A FEC közlése szerint az 1968-as kongresszusi választások során a képviselőjelöltek hivatalos beszámolóik szerint összesen 8,5 millió dollárt költöttek; az 1972-es választásra (már az új jogszabályi előírások alapján) ez az összeg 88,9 millió dollárra, majdnem a tizenegyszeresére növekedett.
[6] Az eredeti szabályozás szerint az elnök, a Képviselőház és a Szenátus elnöke küldött két-két tagot a választási bizottságba, ám mivel a testület a felperesek szerint inkább tartozik a végrehajtó, semmint a törvényhozó hatalomhoz, így a hatalmi ágak elválasztásának elvét sérti, ha a törvényhozás is beleszólhat az összetételébe. Ezt a vélelmet a Legfelső Bíróság elfogadta, és az alkotmány 2. cikkével ellentétesnek ítélte az eredeti megoldást.
[7] A kiadványban ismertették a jelöltek abortuszról szóló álláspontját, és kifejezetten az ún. pro-life jelöltekre való szavazásra buzdították az olvasókat.
[8] Ronald Dworkin: The Decision That Threatens Democracy, The New York Review of Books, 15 April 2010.
[9] John Paul Stevens, aki idén áprilisban töltötte be 90. életévét s egyike a leghosszabb ideig hivatalban lévő legfelső bírósági tagoknak, a The Washington Post-
- 70/71 -
nak nyilatkozta nemrég: sosem használ "több tintát a szükségesnél". A 2010 nyarán, harmincöt év legfelsőbb bírósági munka után visszavonuló bíró a testület vitathatatlanul legmeghatározóbb tagja, aki következesen képviselte liberális álláspontját a halálbüntetéstől az abortuszig minden fontos kérdésben. Nem véletlenül jegyezte meg Roberts elnök, hogy nehéz elképzelni a testületet Stevens bíró nélkül. (Justice Stevens casts a long shadow over Supreme Court, The Washington Post, 6 May 2010.) Stevens munkásságának értékelését a magyar sajtóban lásd Hanák András: Egy utolsó mohikán: Justice John Paul Stevens, Élet és Irodalom, 2010. április 30. A most tárgyalt ügyben írt kisebbségi véleménye a legtöbb kommentátor szerint bírósági munkásságának méltó befejezése - és az ügy jelentőségét, illetve Stevens bíró elkötelezettségét jól jelzi az ügyben elhasznált tinta mennyisége: a 183 oldalas ítéletnek több mint a fele (95 oldal) az általa írt kisebbségi vélemény.
[10] Az amerikai demokrácia egyik sajátossága a PAC-ek intézménye: ezek olyan politikai érdekérvényesítő és "akciócsoportok", amelyek általában egy-egy kiemelt ügy érdekében jönnek létre és szerveznek nyilvános rendezvényeket vagy országos kampányt, felhívva a társadalom és a politika figyelmét az általuk fontosnak ítélt kérdésekre.
[11] Ez a sokszor alkalmazott kifejezés arra utal, hogy egy gazdasági érdekcsoport a kampányban nyújtott - elsősorban nyilván anyagi - segítség fejében a sikerrel szereplő jelölttől ellenszolgáltatást vár annak hivatali, politikai döntéshozói munkája során.
[12] Apró, de jogtörténeti szempontból mindenképp érdekes és fejlemény, hogy - amint azt a http://news.cnet.com oldalon olvasható összeállításban Eugene Volokh jogász, az UCLA tanára megjegyzi - ez az első alkalom, hogy a Legfelső Bíróság ítéletében megjelent a "blog" kifejezés.
[13] Elgondolkodtató fejlemények születhetnek ebből a döntésből. Tegyük fel, hogy egy nagyvállalat saját kampányával részt vesz a republikánusokat támogatva a 2010. novemberi kongresszusi választási hadjáratban. Vajon a vállalat demokrata részvényeseinek hogyan érvényesülhet ekkor a szólásszabadsághoz való joga? Vajon fordíthatja-e egy vállalat, amelynek részben tulajdonosa vagyok, az én tulajdonomat-vagyonomat arra, hogy az általam elutasított pártot promotálja? Azt hiszem, a menedzsment-tulajdonos vonalon elindulva számos további konfliktus és magyarázatot igénylő alapvető jogi kérdés merül fel - s az elkövetkező években ezek egy része alighanem a Legfelső Bíróságig is eljuthat majd.
[14] State of the Union, 2010. január 27.; http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-state-union-address.
[15] Supreme Court rejects limits on corporate spending on political campaign, The Washington Post, 22 January 2010.
[16] Bruce Ackerman - Ian Ayres: Despite court ruling. Congress can still limit campaign finance, The Washington Post, 26 January 2010.
[17] Poll: large majoritiy opposes Supreme Court's decision on campaign financing, The Washington Post, 17 February 2010.
[18] Dworkin kifejezése. Lásd Ronald Dworkin: The Supreme Court Phalanx. The Court's New Right-Wing Bloc, New York Review Books, New York, 2008. Magyarul Ronald Dworkin: A legfelső bírósági falanx, Fundamentum, 2007/4, 5-16.
Visszaugrás
