Az Országgyűlési Biztos Hivatalában 2008. november 27-én rendezett műhelybeszélgetés anyagai
Mikor indokolt és mikor nem műhelybeszélgetést, konferenciát, vitákat tartani a gyülekezési jogról?
A diktatúrákban nem mindig lehet, de mindig indokolt a gyülekezési szabadság felvetése addig, ameddig demokratikus szabadságjogként be nem kerül az Alkotmányba és törvényi szinten nem kerül szabályozásra. Magyarországon erre 1989 januárjában került sor.
A demokráciákban ugyancsak szinte mindig indokolt a témakör folyamatos szem előtt tartása, mivel bár a gyülekezési szabadság az egyik legértékesebb alapjog, ugyanakkor szinte soha nem teljes a gyülekezési jogra vonatkozó joganyag, szinte soha nem kielégítő a gyülekezés jogi és politikai kultúrája, a gyülekezésnek újabb és újabb formái alakulnak ki. A gyülekezési jog gyakorlása konfliktust hordozó jog: ellentét állhat fenn a rendőrséggel; azokkal a nem gyülekezőkkel, akiket érint mások gyűlésezése, tüntetése, felvonulása a közterületen; az ellentétes véleményüket közterületen kinyilvánítani kívánókkal; és hát a joggal, a törvénnyel, a jogalkalmazók döntéseivel és - olykor - erőszakos fellépésével. Becses és nagyon értékes jog a gyülekezési jog, de kényes, mindig vitatott, nehéz körültekintően és pontosan szabályozni és a lényegéből adódóan - közterületen, akár nagy tömegben, kollektíven véleményt nyilvánítani valami mellett, vagy valami ellen - konfliktust - vagy legalábbis annak veszélyét - hordozó politikai jog.
A diktatúrában kötelező gyűlések és felvonulások után, a rendszerváltoztató törvények első csoportjába (a NEKA Megállapodás aláírása előtt 1989 első felében elfogadott és máig hatályos törvények) tartozók egyike a most éppen húszéves, a gyülekezési jogot elsőként szabadságjogként szabályozó Gytv. Ezt a törvényt még az 1985-ben megválasztott Országgyűlés fogadta el, rövid törvény, nem egészen 20 §-ból áll, kilencszer módosították, melynek során egy paragrafussal - a jelenlegi 20. §-sal, a jogharmonizációs klauzulával - kibővítették. Az Alkotmány 62. §-a csupán deklarálja, "elismeri" a békés gyülekezés jogát, és biztosítja "annak szabad gyakorlását"; emellett a jelen lévő képviselők kétharmadának minősített többségét írja elő a gyülekezési jogról szóló törvény elfogadásához.
A bevezetőben említett elvi kérdések - mikor és miért indokolt demokráciában a szabad és békés gyülekezés jogáról vitatkozni, tárgyalni - szinte mindegyike fennáll, létezik, megoldást követel.
Ezek az okok az alábbiak:
- A gyülekezési jog az egyik leghiányosabban, legszűkebben szabályozott alapjog, mind az Alkotmányban, mind törvényi szinten. (Egyetlen paragrafus az Alkotmányban és húsz - érdemben alig változtatott - paragrafus a törvényben!)
- A törvény idejétmúlt, hézagos, nem követte a közterületen megnyilvánuló kollektív véleménynyilvánítás formáinak az elmúlt évtizedbeni gazdagodását (ld. rövid időn belüli, spontán, nem szervezett, de békés gyülekezések).
- Nincsenek kielégítő szabályok a konfliktust hordozó "ellentüntetések" vagy a tömeges ellenszenvet kinyilvánító - olykor erőszakos - fellépések, a gyülekezési szabadságot korlátozó, veszélyeztető cselekmények megfékezésére.
- Nincsenek határozott és egyértelmű szabályok a jogszerűtlen tüntetések feloszlatására, a jogszerű erőszak alkalmazására, és a törvénytelen erőszak megakadályozására, illetve megbüntetésére.
- Alapvető és kellően végiggondolt jogi rendelkezések hiányában "magukra maradtak" a bíróságok, "a törvénynélküliség állapotában" ellentétes bírói joggyakorlat alakult ki, vitatható és bizonytalan a rendőrség jogalkalmazó tevékenysége. Az Alkotmány által védett gyülekezési jog törvényi kereteinek [szabad és békés, bejelentett, a bejelentésben a Gytv. 7. § a)-d) pontjában leírtakhoz kötött] betartását a 7/2008. (V. 29.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.) elfogadásáig megkövetelhette a rendőrség, akár a feloszlatás szankcióját is igénybe vehette. Az Abh. megsemmisítette a Gytv.-nek azt a rendelkezését, amely alapján a rendőrség a Gytv. 7. § a) és b) pontjába ütköző rendezvényeket (a rendezvény szervezői nem tartják be a rendezvény bejelentett kezdetére, befejezésére, helyszínére, útvonalára, napirendjére vonatkozó előírásokat) köteles volt feloszlatni.
- Az Alkotmánybíróság az 55/2001. (XI. 29.) AB határozatban és az Abh.-ban is elutasította azokat az indítványokat, amelyek azt kérték, hogy a testület állapítson meg alkotmánysértő mulasztást, mivel a Gytv. egészét nem igazították hozzá az új alkotmányos jogállami követelményekhez. [Miként megtette ezt az Alkotmánybíróság a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvénnyel, 1993. december 31-et szabva határidőnek. A mulasztást végül az Országgyűlés az 1998. évi III. törvény megalkotásával szüntette meg.]
A népszavazásra vonatkozó szabályozás újragondolásával és elfogadásával öt évet késett tehát az Országgyűlés, és ennyi ideig nem teljesítette törvényalkotói kötelezettségét. Talán erre (is) tekintettel, talán más okból, de az Abh. elfogadásakor a többségi véleményt vallók nem tartották indokoltnak alkotmánysértő mulasztás megállapítását a Gytv. egészének tekintetében. Négy alkotmánybíró (Bragyova András, Holló András, Bihari Mihály, Kiss László) különvéleményben fejtette ki, hogy már az elfogadott Abh.-ban leírt hiányosságok, ellentmondások, szabályozatlanságok alapján is, de - ld. különösen Bragyova András alkotmánybíró különvéleményében - egyéb, hét pontban felsorolt alkotmánysértő hiányosságra tekintettel is meg kellett volna állapítani, hogy a Gytv. jelenlegi tartalmával, rendelkezéseivel és alkotmánysértő hiányosságaival nem felel meg az alkotmányos jogállam húsz év alatt kidolgozott, elfogadott és ismert követelményeinek, amelyek jó részét éppen az Alkotmánybíróság fogalmazta meg.
Tudva azt, hogy az alkotmánysértő mulasztást megállapító és - határidőt szabva - jogalkotási kötelezettséget előíró alkotmánybírósági döntésnek sajnos nincs közjogi szankciója, az Alkotmánybíróság legalább ezzel is kifejezésre kellett volna, hogy juttassa: a Gytv. oly mértékben alkalmatlan ezen alapjog szabályozására, hogy teljes felülvizsgálatára és teljesen új, részletes szabályozásra van szükség.
- Nézetem szerint az Alkotmánybíróság az Abh. rendelkező részének 1. pontjába foglalt kiterjesztő, a Gytv.-n túlmutató és túlterjeszkedő értelmező rendelkezésével nem oldotta meg a felmerült problémákat, hanem még inkább összezavarta a szálakat azzal, hogy többféle értelmezésre adott lehetőséget a jogalkalmazók (a rendőrség és a bíróságok, de ugyanígy a gyülekezési jogukkal élni kívánó polgárok) számára is.
Az Abh. rendelkező részének 1. pontjában foglaltakkal egyébként teljes mértékben egyetértek. A választott megoldást és eszközt tartom alkotmányosan aggályosnak, mert az Alkotmánybíróság ezzel az értelmezéssel és annak indokolásával, a kiterjesztő alkotmányértelmezés formájával a jogalkotás mezsgyéjére tévedt.
- Az Abh. rendelkező részének második pontja azt mondja ki, hogy az Alkotmány 62. § (1) bekezdéséből fakad az az alkotmányos követelmény, hogy a Gytv. 6. §-ának az alkalmazásakor a bejelentési kötelezettség a közterületen tartandó, szervezett rendezvényekre vonatkozik. (Kiemelés B. M.)
Ez az alkotmányos követelmény véleményem szerint felesleges, hiszen a Gytv. 6. §-a eleve csak a közterületen tartandó rendezvények esetében ír elő bejelentési kötelezettséget. [Megjegyzem, nézetem szerint egyébként szintén jogalkotói feladat lenne a nem közterületen tartott gyülekezések differenciáltabb elkülönítése, és nemcsak a Gytv. hatálya alól kivett esetekben: pl. a választási gyűlések (melyek azok? mindaz, amelyet ennek nyilvánítanak a gyülekezni kívánók?), a vallási, a sport-, a családi események stb., hanem pl. a nyilvános, vagy nem nyilvános, és kifejezetten politikai nagygyűlések tartása kapcsán is.]
A rendezvények szervezettsége akkor is megállapítható, ha rövid időn belül - a törvényben előírt, a bejelentéstől számított 3 napnál, vagyis 72 óránál rövidebb idő múlva - került rá sor. A másnapra szervezett gyűlést miért nem kell bejelenteni? Az előzetes bejelentési kötelezettség természetesen nem írható elő a közterületen spontánul összeverődő, gyorsgyülekezések esetében. Hol vannak azonban a határok? Hogyan és miben térnek el az egyes gyülekezési formák és a hozzájuk kötődő kötelezettségek?
Mindezekre természetesen nem az Alkotmánybíróságnak, hanem a törvényalkotónak kell választ adnia, mégpedig olyan kimunkált törvényi rendelkezésekben, amelyek biztosítják egy rendkívül fontos alapjog érvényesülését, de egyben megakadályozzák a vele való visszaéléseket; védik a gyülekezés, a tüntetések "konfliktus-mezejében" lévőket és érintetteket (a gyülekezők, a szervezők és jogilag felelősséggel tartozók, a mozgásszabadságukban vagy egyéb jogaikban korlátozottak, és a békés gyülekezés jogának érvényesülését biztosító rendőrök és rendőri szervek, esetleges ellentüntetők), szabályozzák jogaikat és kötelezettségeiket, és jogi konfliktus esetén a bíróságok számára egyértelmű és világos rendelkezéseket tartalmaznak.
Az Alkotmánybíróság az Abh.-val tulajdonképpen megsokszorozta a legális tüntetések típusait és az Alkotmányból levezetett védelmet biztosított számukra, de nem tette egyértelművé sem a gyülekezők jogát, sem a rendőrség feladatát, és nem nyújtott segítséget a bíróságok ítélkezési gyakorlatának egységesítéséhez.
A gyülekezések tipológiája többféle ismérv szerint végezhető el, ezek közül négyet vázolok fel:
1. a gyülekezés viszonya a bejelentéshez,
2. a gyülekezés viszonya a szervezéshez, a szervezettséghez,
3. a gyülekezés viszonya az időtényezőkhöz,
4. a gyülekezés viszonya a bejelentésben foglaltakhoz.
Egy egzaktabb tipológia alapján az Abh.-ig a legalitás szempontjából egyfajta legális közterületen tartott gyülekezés volt:
a) a 72 órával előbb
b) a Gytv. 7. § a)-d) pontjaiban előírt információkat tartalmazva
c) bejelentett,
d) és a gyülekezést, a bejelentésnek megfelelően (kezdés, befejezés, útvonal, napirend stb.) megtartó közterületi kollektív véleménynyilvánítás.
Bármelyik felsorolt kötelező elemet megsértő, annak nem megfelelő gyülekezés törvényellenesnek számított és a rendőrség feloszlatta azt.
A Gytv. alapján a jogszerűség/jogszerűtlenség, és ebből eredően a rendőrség és a polgárok (gyülekezők/gyülekezést tolerálók, eltűrők) számára (lényegileg) világosak voltak a mércék, a jogszerűségi/jogszerűtlenségi kritériumok és kötelezettségek, a gyülekezők, a rendőrök és a nem gyülekezők, de az által érintettek részéről egyaránt.
Az Abh. után a tipológia (jogszerű/jogszerűtlen) kibővült, differenciáltabbá vált, és az egyes gyülekezési típusok kapcsán mind a szervezők, mind a gyülekezők, mind a rendőrség, később esetleg a bíróságok számára kiszámíthatatlanabbá váltak a jogok, a kötelezettségek, a jogszerűségi/jogszerűtlenségi, az alkotmányos/nem alkotmányos mércék és besorolások.
Ad 1. A bejelentés szempontjából lehet
a) 72 órával előbb bejelentett,
b) 72 óránál rövidebb idő alatt bejelentett (rövid időn belüli): pl. egy nappal, két nappal, esetleg 10 órával előbb bejelentett gyülekezés,
c) spontán, azonnali gyülekezés esetén a gyülekezés megkezdésekor, vagy kezdeti stádiumában, de már a gyülekezés megkezdése után (telefonon, SMS-ben stb.) bejelentett gyülekezés, amelynek garanciális indoka az, hogy a rendőrség tudjon róla, ne oszlassa fel, tegye meg a szükséges intézkedéseket: pl. a közúti forgalom elterelése, a közrend fenntartása érdekében.
Mindez a három gyülekezési fajta - indokoltan és helyesen - alkotmányos védelem alatt áll, ez az Alkotmány 62. §-ának (1) bekezdéséből levezethető.
Az első esetben a jogszerűség - a bejelentés szempontjából - nem kérdőjelezhető meg, a rendőrség köteles megtenni a szükséges intézkedéseket (pl. az érintett közút kezelőjének tájékoztatása, a szervező kérésére közreműködés a rendezvény rendjének biztosításában), és ha akar, jelen lehet a rendezvényen, a rendezvénnyel érintettek (pl. a helyszínen lakók) kötelesek eltűrni a jogszerűen bejelentett gyülekezést.
A b) és a c) esetben vitathatóvá és mérlegelés tárgyává (tehát diszkrecionális döntéssé) válhat pl. annak indokoltsága, hogy a bejelentést a rendezvény kezdetétől számított 72 óránál rövidebb időben tették csak meg, a spontán, azonnali tüntetés szükségszerűsége, elkerülhetetlensége, ill. mindkét esetben a mások jogai korlátozásának az arányossága. Ki ad ezen dilemmák kapcsán jogi eligazítást: egyrészt a polgároknak arról, hogy mikor, milyen események kapcsán, hol, milyen formában, hányan élhetnek az Alkotmányból levezetett gyülekezési jogukkal 72 óránál rövidebb időn belülre megszervezett gyülekezés formájában; másrészt a rendőri szerveknek arról, hogy minden további nélkül tudomásul kell-e venniük vagy sem a bejelentési idő rövidségét, vagy a bejelentés elmaradását? Értelmező és legalább példálódzó rendelkezésekre lenne szükség, amit azonban természetesen csak a törvényalkotó hozhat meg.
Ad 2. A gyülekezés viszonya a szervezettséghez
a) A Gytv. rendelkezéseinek rendszertani értelmezése alapján a 72 óránál korábban bejelentett gyülekezés csak szervezett lehet. A Gytv. 7. § a)-d) pontjai előírják a gyülekezés legfontosabb adatainak megadását - előre végiggondolt, mérlegelt időpontjait (várható kezdés és befejezés), útvonalát, a várható létszámot, rendezők számát, a képviselő(k) nevét stb. A Gytv. 14. § (1) bekezdése rendelkezik a szervezők felelősségéről, a "törvényesség veszélyeztetése" esetén a szervező(k) maga köteles a gyülekezést, a rendezvényt feloszlatni.
Az előregondolás, a megszervezés nyilvánvaló, és a Gytv.-ben kötelezően előírt eleme a békés célú közterületen tartott kollektív véleménynyilvánításnak, a gyülekezésnek.
b) A szervezési kötelezettség - a szervezéssel és a szervezőkkel kapcsolatosan - vajon megszűnik-e például egy várhatóan többtízezres gyülekezés esetén pusztán azért, mert a rendkívüli esemény, amely a rendezvényre okot adott, 72 óránál rövidebb: pl. 24-48 órával a tervezett (szervezett) tüntetés előtt merült fel, jutott az érintettek tudomására? A Gytv. 7. § a)-d) pontjában előírt információk megadhatók-e 48 vagy 24 órával a gyülekezés előtt is, esetleg kevésbé részletezve, több bizonytalanságot (időbeli tól-ig határokat, nem teljesen pontosan körülírt helyszínt) tartalmazó írásbeli, esetleg szóbeli bejelentésben, vagy telefonon, e-mail-ben közölve az adatokat?
Vagy ezentúl - 72 óránál rövidebb gyülekezés esetén - a rendőrség nem kérhet bejelentést a Gytv. 7. § a)-d) pontjaiba foglalt - legalább megközelítően pontos - információkról? Vagy mennyi az éppen elégséges és jogszerűen elengedő, a szervezés körébe tartozó információ? Minden előzetes szervezési információ nélkül jogszerűnek és alkotmányos védelem alá esőnek kell tekinteni azt a gyülekezést, amit 1-2 nappal korábban jelentettek be? Mi van abban az esetben, ha a gyülekezésre (amely lehet tiltakozás, de örömünneplés, vagy egyéb rendezvény) okot adó esemény és a rövid idejű (72 órán belüli) gyülekezés indokoltsága, a feltétlen összekapcsolódás válik vita tárgyává?
Nyilvánvaló, hogy nem lehet a törvényi szabályozás keretében kazuisztikusan, vagy taxatív eset-felsorolással válaszokat adni ezekre a kérdésekre. De példálódzva, exemplifikáció, néhány értelmező rendelkezés útján lehet a szakirányú és sok összetevőjű érintettek (gyülekezők, rendőrség, gyülekezést eltűrők, ellengyülekezők, bíróságok) számára - törvényalkotás útján - segítséget adni. Nyilvánvaló, hogy ez sem az Alkotmánybíróság feladata, de az is nyilvánvaló számomra, hogy az Alkotmánybíróságnak, rámutatva az új helyzetben kialakult szabályozási hiányosságokra - tovább sorolva a Bragyova András alkotmánybíró úr által az Abh.-hoz csatolt különvéleményében felsorolt és ott felvetett hiányokat -, kötelezni kellett volna az Országgyűlést pontos, kimerítő, és a jogbiztonság alkotmányos követelményének megfelelő új törvény megalkotására.
c) A szervezés, szervezettség szempontjából - jogilag - a legtisztábbnak a spontán, azonnali, nem szervezett gyülekezés tűnik, hiszen az azonnaliság szinte kizárja a szervezés tartalmát jelentő előrelátást, a helyszín, az időpont, a várható létszám, az útvonal stb. tekintetében.
Az Abh. az alkotmányos védelmet az azonnali, békés közterületi gyülekezésre is kiterjesztve a rendőrséget nemcsak ezen rendezvények "eltűrésére", hanem akár azok biztosítására (rendfenntartás, helyszín biztosítása, forgalomelterelés stb.) is kötelezi. Az alkotmányos védelemmel egyetértek. Nem értek azonban egyet azzal, hogy az Alkotmánybíróság úgy érezte, ezzel megoldotta a problémát, az alkotmányos védelem kimondása - a határozat rendelkező részében absztrakt alkotmányértelmezés formájában, amihez pedig különleges indítvány szükségeltetik - elegendő, és a további jogalkotás a törvényalkotó szabad belátásától függ. A törvényalkotó ez alapján megteheti, hogy a Gytv.-t részletesen, garanciákkal körülbástyázva újraszabályozza, alkotmányosan legálisnak és legitimnek nyilvánítja az azonnali, spontán gyülekezést, azonban azt is, hogy a gyülekezés e formájáról a továbbiakban sem rendelkezik törvényi szinten.
Félreértés ne essék, nem az Alkotmánybíróságot hibáztatom. Neki csak annyi lett volna a dolga, hogy ne elégedjen meg egy - az Alkotmány 62. §-ának megfelelő - tartalmi kiterjesztő értelmezéssel, amellyel egyúttal a Gytv. rendszerével és jelenlegi rendelkezésével kerül szembe és alkotmányszerűen, de contra legem, a Gytv.-vel ellentétesen "beleír" a hatályos gyülekezési törvénybe. Ez utóbbi a törvényalkotás eszközét igényli, hozzátéve azt is, hogy nem is elegendőek a gyülekezési jog alkotmányos garantálásához az Abh.-ban foglaltak. Álláspontom szerint az Abh. elfogadásával a szabályozatlanság még nagyobb lett, a jogalkalmazás még bizonytalanabb és a polgárok számára még áttekinthetetlenebb, hogy mikor térhetnek el akár a 72 órával korábbi bejelentési időponttól, akár a bejelentési kötelezettségtől, a bejelentés kötelezően előírt tartalmától, akár az elemi szervezéstől: mások értesítése, hólabda-szerű kommunikáció, nyilvánossághoz fordulás, tömegtájékoztató szervek igénybevétele stb. Félreértés ne essék, nem kötözködni akarok, vagy jogi gáncsoskodással akadályozni az azonnali gyülekezéshez való jogot - meghatározott esetben, amiről csak annyit tudunk, hogy nyilván valamilyen rendkívüli ok kell hozzá, azonnali tiltakozás, vagy éppen azonnali ünneplés, esetleg azonnali gyász -, hanem éppen, hogy megerősíteni azzal, hogy ismételten hangsúlyozom: nem elengedő az AB határozat, (ceterum censeo!) meg kellett volna állapítani az alkotmánysértő mulasztást és kötelezni kellett volna az Országgyűlést egy teljesen új szemléletű és részletes törvény megalkotására, a rendkívül becses, de az utóbbi időkben rendkívül sok vitát kiváltó gyülekezési jogról.
Ad 3. A gyülekezés viszonya az időtényezőhöz
Az Abh.-ig az időtényező és -követelmény szempontjából a jogszerűségi/jogszerűtlenségi mérce egyértelmű volt: "legalább három nappal a rendezvény megtartásának tervezett időpontja előtt kell bejelenteni" a rendezvény helye szerint illetékes rendőrkapitányságnak, Budapesten a Budapesti Rendőr-főkapitányságnak. A bejelentésre kötelezett személy a rendezvény szervezője.
A jogszerűségi/jogszerűtlenségi mérce - az idő szempontjából - a három nappal korábbi bejelentés, a 72 óra volt. Ez természetesen a szervezett és bejelentett gyülekezésre vonatkozott, a bejelentés tartalmának kimerítő adat- és információszolgáltatásával együtt.
Az Abh. után - az időtényező szempontját figyelembe véve - a lehetséges esetek a következők:
a) legalább három nappal (72 óra) korábban bejelentett gyülekezés, ami ha az egyéb követelményeknek is megfelel (szabályos bejelentés, szervezés, szervező megnevezése, stb.), akkor jogszerű;
b) a 72 óránál rövidebb időre bejelentett, szervezett stb. gyülekezés;
c) a gyorsgyülekezés, az azonnali, spontán, közterületi, kollektív véleménynyilvánítás; ez csupán a bejelentés elmaradása és/vagy a gyülekezés várható időpontjának a rövid idejű: pl. 1-2-3 órával korábbi bejelentése miatt nem oszlatható fel, mivel a gyülekezésnek ez a módja is alkotmányos védelem alatt áll.
Az azonnali gyorsgyülekezést - nyilván megfelelő indok szükséges a gyülekezés ezen formája esetén - vagy az illetékes rendőrség észleli, vagy egyéb rendőri szervektől értesülnek róla. A gyorsgyülekezés indokoltságáról, a rendkívüli esemény és a gyülekezés összefüggéséről, az arról döntést hozni jogosult rendőrségi vezetők, esetleg állampolgári bejelentés alapján, netán a gyorsgyülekezést szervezők, szervezésbe - felhívás, odahívás, értesítés a gyorsgyülekezésről - bekapcsolódóktól szereznek tudomást. De a gyors-spontán gyülekezést bejelenthetik pl. az/azok, aki/akik ellen, vagy mellett a gyorsgyülekezés kialakul. A bejelentés (itt és most nem a Gytv. 6. és 7. §-aiban leírt bejelentést kell érteni!) érkezhet a gyorsgyülekezés megkezdése, esetleg akár tömegessé válása után, forgalmi, közlekedési dugók keletkezése, mozgásában korlátozott személyek "segítségkérése" alapján is.
A rendőrség vezetői percek alatt kell, hogy döntsenek (akárhonnan és akármilyen formában szereztek értesülést a gyorsgyülekezésről), hogy tényleg fennáll-e az az ok, amely alapján a gyorsgyülekezés alkotmányos védelem alá esik, ilyen típusú gyorsgyülekezésről van-e szó vagy sem.
Az első esetben - mivel közterületről, annak elvileg bármely forgalmas részéről lehet szó -, előre nem lehet tudni a várható gyorsgyülekezők számát, a gyülekezés várható időtartamát, a közterületi mozgás korlátozását, ezért szinte biztos, hogy azonnali rendőri mérlegelést, majd intézkedést igényel szinte minden gyorsgyülekezés.
A mérlegelés egyrészt a gyorsgyülekezés jellegére vonatkozik: tényleg gyorsgyülekezésről, felvonulásról van-e szó, vagy csak alkalmi, vagy tartósabb csődületről; másrészt a gyorsgyülekezés indokoltságát kell mérlegelni; harmadrészt a gyülekezés jogszerűségét (vajon nem egy bejelentéshez kötött és tiltó határozat ellenére megtartandó gyülekezésről van-e szó) kell mérlegelni, végül, ha az alkotmányos védelem alá eső gyorsgyülekezésről van szó, milyen intézkedéseket kell tenni (korlátozni a közlekedést, elterelni a forgalmat, biztosítani, hogy mások, a nem gyülekezők jogait ne korlátozza aránytalanul a védett gyorsgyülekezés).
Ad 4. A gyülekezés viszonya a bejelentéshez, a bejelentésben foglaltakhoz
Ebben az esetben a tipológiából kiesnek az azonnali gyorsgyülekezések és a nem szervezett, legfeljebb "értesítésszerű" információn alapuló gyorsgyűlések. Ezek esetében a Gytv. 6. § és 7. §-ába foglalt bejelentésre és szervezésre nem kerül sor, bejelentésre kötelezett és azonosítható "szervezőről" sem lehet beszélni.
A bejelentéshez kötöttség kérdésköre tehát csak a Gytv. 6. § és 7. §-aiban szabályozott esetekre vonatkozóan vethető fel. Az időtényező (mikor történt a bejelentés) alapján kétféle gyülekezési bejelentésről beszélhetünk.
a) Az egyik a 72 óránál előbb bejelentett, és be nem tiltott rendezvény.
b) A másik a 72 óránál rövidebb időben - de egyébként szabályosan - bejelentett gyülekezés, hiszen a gyülekezés bejelentése 48 vagy akár 24 órával korábban is megtörténhet; a Gytv. 6. és 7. §-aiba foglalt és ott előírt információs követelményeknek megfelelően (a szervező adatai, a gyülekezés időpontja, a képviselő neve, a helyszín, a várható létszám stb.) bejelentett rendezvényt csupán a 72 óránál rövidebb bejelentési időre hivatkozva nem lehet jogszerűtlennek nyilvánítani.
A két esetet bizonyos mértékig együtt is kezelhetjük, mert nem a bejelentés ideje a lényeges, és az Abh. után az Alkotmány 62. § (1) bekezdésében elismert gyülekezési jog kiterjed az olyan békés rendezvények megtartására is, amelyekre a gyülekezésre okot adó esemény miatt csak rövid időn belül kerülhet sor.
A 72 órával korábbi bejelentési kötelezettség és jogszerűségi feltétel egyik célja nyilván az volt, hogy felkészülési időt biztosítson egyrészt a szervezőknek (akiknek komoly kötelezettségeik és felelősségük van a gyülekezés kapcsán), másrészt a rendőri szerveknek, harmadrészt a közterületi mozgásukban, egyéb jogaikban (lakásuk elhagyása, az abba való visszatérés, zaj, intézkedések eltűrése stb.) korlátozott polgároknak, fuvarozóknak, közlekedőknek stb.
A bejelentésben megkövetelt információk [ld. a Gytv. 7. § a)-d) pontjai] érthetően veszítenek elvárható pontosságukból, ha rövid idejű gyülekezésről van szó. Az azonnali gyülekezés esetén, még ha valamilyen "bejelentésre", "értesítésre" sor is kerül a rendőrség felé, a Gytv. 7. §-ában előírtak nem jöhetnek szóba, mint a gyülekezés jogszerűségének mércéi.
A 72 óránál rövidebb idő azonban nem minden esetben szünteti meg a 7. §-ba foglalt bejelentési kötelezettséget, illetve a bejelentésben előírt információk megadásának kötelezettségét. Pl. egy 2 nap múlva, vagy 60 óra múlva megtartandó gyülekezés esetén elvárható, indokolt a Gytv. 7. §-ában előírt adatok, szervezési cselekedetek bejelentése.
Eddig a 72 órával korábbi bejelentési kötelezettséghez jogilag hozzátapadt a Gytv. 7. §-ába foglalt bejelentési adatok, információk kötelező közlése. Kérdés, és azt hiszem, csak konkrétan és egyedi esetekben dönthető el, hogy a bejelentés és annak információs közlési tartalma meddig és milyen mértékben kötelező. 72 órával korábbi bejelentés esetén az információközlés kötelezettsége teljes körű volt. 24 vagy 48 órával korábbi bejelentés esetén csökken-e az információ- és adatközlési kötelezettség tartománya, esetleg a várható létszám, a helyszín, az útvonal stb. vonatkozásában? És ha csökken, milyen időintervallumhoz milyen adatközlési hiány vagy pontatlanság kapcsolódhat, mennyit lehet tolerálni a bejelentési információs tartomány csökkenéséből, pontatlanságaiból, rövid időre előre megtervezhetetlen adatokból?
A kérdések és kételyek sorához még vegyük hozzá azt a tényt is, hogy az Alkotmánybíróság - szerintem teljesen feleslegesen - az Abh. 3. pontjában megsemmisítette a Gytv. 14. § (1) bekezdésének azt a részét, amely úgy rendelkezett, hogy a rendőrség feloszlatja azt a rendezvény, amely a Gytv. 7. §-ának a) és b) pontjában tett bejelentéstől eltér.
A Gytv. 7. §-ának a)-d) pontjai írják elő a bejelentés kötelező tartalmát, és a 14. § (1) bekezdése - más okok mellett - feloszlatási okként tartalmazta azt, hogyha a rendezvény eltér a bejelentésben szereplő, a rendezvény kezdetének és befejezésének várható időpontjától, helyszínétől, illetőleg útvonalától, továbbá a rendezvény céljától, illetőleg napirendjétől.
Nem tagadom, hogy aggályos volt a 7. § a) és b) pontjaiban előírt, a rendezvény várható lezajlásának előre megadott (megkívánt, előírt) adataitól való eltérésre hivatkozó feloszlatási ok.
Életszerű és a gyakorlatban tapasztalható, hogy a többezres vagy tízezres rendezvények, felvonulások, tüntetések várható kezdő és befejező időpontja, helyszíne, útvonala sokszor nehezen tervezhető, még nehezebb ezek betartása.
A rövid időn belüli gyülekezések, rendezvények esetében az előre elvárt adatok megadása és az azoktól való eltérés még nagyobb lehet.
Annak következtében, hogy a bejelentési kötelezettség (Gytv. 7. §) és a háromnapos határidő (Gytv. 6. §) főszabályként megmaradt ugyan az AB döntése után, a Gytv. 6. és 7. §-ai élnek és kötelezőek ma is, az azoktól való eltérés - így a 72 óránál rövidebb idő alatti bejelentés és a 7. § a) és b) pontjaiban előírtaktól való eltérés - azonban nem elegendő ok a gyülekezés feloszlatására.
Akkor mi maradt meg a törvényből? A gyülekezés szervezője és a rendőrség tudni fogja, hogy mi alapján szervezze, vagy vegye tudomásul a rövid időn belüli bejelentést, vagy a gyülekezés megkezdését, vagy milyen várható adatokat közöljön, ha pl. 60-48-20 órával előbb tesz bejelentést a rendőrségen?
A gyülekezési jog jövőbeni szabályozása nagyon gondos és körültekintő munkát igényel a törvényhozótól.
A köztéri kollektív véleménynyilvánítás fajtái és formái rendkívül sokfélék, és az elmúlt évtizedekben nemcsak változatosságuk, de variabilitásuk és varietás fokuk egyaránt megnőtt.
A hazai joggyakorlat is igazodott a változásokhoz és a gyülekezési formák, variánsok növekedéséhez.
A Budapesti Rendőrfőkapitányság jelentése szerint (2008. április 11.) 2008-ban 68 esetben vett tudomásul rövid időn belül (72 órán belül) bejelentett tüntetést, és mivel úgy találta, hogy a bejelentések kapcsán a szükséges egyeztetések lefolytathatók voltak, a rendezvények előkészítése biztosított volt, ezért tudomásul vette a Gytv.-ben előírt határidőnél rövidebb határidőben tett bejelentéseket.
A rendőrség jogalkalmazási gyakorlata tehát az Abh. előtt "hagyta kialakulni, létrejönni" a 2. számú gyülekezést: a rövid időn belül bejelentett és szervezett békés közterületi gyülekezést. Ez az alapjog védelme irányába tett lépés és jogalkalmazási gyakorlat kétségtelenül előremutató, de nem aggályok nélküli.
Az Abh. - ösztönözve az Emberi Jogok Európai Bíróságának a Bukta és társai kontra Magyarország ügyében hozott ítéletétől - megerősítette, alkotmányos védelem alá helyezte a rövid időn belüli közterületi gyülekezést.
Ezt a "második számú" gyülekezést (a 72 óránál rövidebb időben bejelentett és szervezett) jó lenne, ha nemcsak az Alkotmánybíróság emelné be az Alkotmány védelme alá, hanem a törvényhozó is. Vagyis a törvény szabályozási tárgykörébe vonná, tehát szabályozná, vagy/és általánosan rövidítené a bejelentési kötelezettség előzetes határidejét, esetleg az általános szabálytól eltérő - a törvényben meghatározott feltételek megléte esetén - törvénybe foglalná a "második számú" (speciális) gyülekezés típusát.
Ugyanígy kellene az alkotmányos védelem alá került spontán, azonnali gyülekezést, mint "harmadik típusú", kivételes intézményt szabályozni az új gyülekezési törvényben.
Egyetértek a Bragyova alkotmánybíró úr különvéleményében írottakkal, amely szerint a három gyülekezési forma nem egyenrangú (a Gytv.-ben a két utóbbi meg sem jelenik, csak az Alkotmánybíróság határozata konstituálja őket - egyébként szerintem helyesen, de a jogalkalmazói gyakorlat egységesítése és eligazítása szempontjából nem kielégítően), a főszabálynak továbbra is a Gytv. 6. és 7. §-aiban szabályozott, időben bejelentett és szervezett gyülekezés felel meg. Az Alkotmánybíróság után a törvényhozó következik a "második" és a "harmadik számú" gyülekezési forma részletes szabályozása tekintetében.
Egyetértek az Abh. indokolásában kifejtett azon megállapítással, hogy a "harmadik típusú" gyülekezési forma az ún. spontán, azonnali gyülekezés nem biztosítja a szervezést és ebből adódóan a bejelentési kötelezettséget sem, hiszen a bejelentésre a Gytv. szerint a szervező köteles. Ha nincs szervezés és szervező, ki tegyen bejelentést? Nyilvánvaló, hogy a már megkezdett gyülekezés "bejelentése" (értesítés küldése) a rendőrségnek nem azonos a jogi értelemben vett (a Gytv. 6-7. §-ai szerinti) bejelentéssel, továbbá az értesítő jellegű bejelentéstől és bejelentőtől nem várható el, nem is tudja szolgáltatni a Gytv. 7. §-ban megkövetelt adatokat, információkat.
Ez azonban csak akkor igaz, ha az azonnali, spontán tüntetésre okot adó esemény és a gyülekezés megkezdése között olyan rövid az idő, hogy "bejelentésről", "szervezésről" jogi értelemben nem beszélhetünk. A nagyobb létszám érdekében történő "rászervezés" nem jelent "előre szervezést", és nem keletkeztet bejelentési kötelezettséget, mivel az ún. "rászervezők" nem számítanak a Gytv. szerinti "szervezőknek".
De mi van, ha a spontán, azonnali gyülekezés órákkal előbb vagy egy nappal korábban megkezdődik? Hol van a határ a "második" és a "harmadik" típusú gyülekezés, a nagyon rövid határidejű (4-5 órával korábbi), és az azonnali, spontán szervezés között? A mérlegelési lehetőségek olyan tágak s teljességgel körülírhatatlanok, a jogalkalmazó mérlegelési szabadsága olyan mértékben megnő, hogy a mérlegelés szelektívvé, kiszámíthatatlanná válik. Még bizonytalanabbá válik a tüntetési gyakorlat, ha a bírói felülvizsgálati - ugyancsak keretek és szabályok nélküli - döntéshozatalt is bevonjuk a szabályozandó kérdések vizsgálatának körébe.
Túl sok a mérlegelési döntést hozó szintek száma (a gyülekezési jogával élni kívánók, szervezők vagy spontán gyülekező polgárok, a rendőrhatósági és a bírósági döntéshozók szintjei és mérlegelési jogkörei), és túl széles a mérlegelés alapján meghozható döntési keret.
A törvényi szabályozás hiánya miatt mérlegelési bizonytalanságok, illetve eltérő és - akár szélsőségesen - ellentétes döntési gyakorlat alakulhat ki.
Egyrészt a gyülekezési jog a rendkívüli "alulszabályozottsága" miatt, másrészt a gyülekezési gyakorlat nagyfokú változatai és változásai (variációi és variabilitása) miatt nem alakulhatott ki szilárd és kiszámítható gyülekezési joggyakorlat és gyülekezési polgári kultúra sem. Gyülekezési gyakorlatunk az elmúlt években szélsőségessé és kiszámíthatatlanná vált, mégpedig mind a polgárok, mind a rendőrség fellépése tekintetében. Lásd például a közterületnek a folyamatos, időhatár nélküli megszállását, pl. a Kossuth téren, vagy a folyamatos és ismétlődő bejelentéssel napokra lefoglalt közterületet, vagy vegyük a Gytv. hatálya alá eső közterületi gyülekezés és a választási gyűlés elhatárolási kérdését. Maga a gyülekezési gyakorlat (a gyülekezések helyszíneinek megválasztása, a nem gyülekezők jogainak korlátozása, a gyülekezések lefolyása, azok feloszlatása, a feloszlatás jogszerűsége stb.) a politikai viták középpontjába került, ami tovább nehezíti a higgadt és körültekintő jogalkotást. De ugyanezen ok miatt számos más törvény megalkotásával, reformjával vagy módosításával is adós marad az Országgyűlés, így pl. a pártok pénzügyeinek, a kampányok finanszírozásának, a képviselői költségelszámolások szigorú szabályozásának stb. újragondolásával és elfogadásával. A szükséges jogalkotás elmaradása viszont akár alapjogok érvényesülését is akadályozhatja.
A gyülekezési (tüntetési és felvonulási) típusok kimerítő és részletes tipológiája elősegítheti bizonyos kérdések előrelátó szabályozását.
Mára kialakult egyfajta tüntetési gyakorlat az egy időben és a közelben megtartott ellentüntetés bejelentése, szervezése és megtartása kapcsán.
A legutóbbi évek ellentüntetési gyakorlatát látva, a szabályozatlanság és a tüntetési gyakorlatot nem követő törvényhozás, a rendőri szervek magára hagyása veszélyeket rejt magában.
Előre végiggondolható, hogy az alapvetően háromféle gyülekezési (tüntetési és felvonulási) típus miként viszonyul egymáshoz. Részletes kifejtés nélkül javasolom, hogy a tüntetés és ellentüntetés - főszabályként -, csak előírt határidőben bejelentett és szervezett gyülekezés lehessen. Felvetődik ugyanis a kérdés, hogy mit tegyen, mit tehet a rendőrség a rövid idejű és a spontán, azonnali ellentüntetések (vagyis nem a spontán közterületi véleménynyilvánítás, hanem a kifejezett ellentüntetés) esetén, amelyeknél hatványozottan jelenik meg az a veszély, hogy az eredetileg békés rendezvények elveszítik békés jellegüket.
Végig kell tehát gondolni, hogy a békés, spontán, azonnali tüntetés esetén tolerálható-e ellentétes békés, spontán, azonnali ellentüntetés vagy sem, és ha igen, milyen intézkedések és garanciák biztosíthatják, hogy a békésnek indult rendezvények ne változhassanak át utcai összecsapásokká; és ha ez utóbbi mégis megtörténik, hogyan biztosítható az események által érintettek jogainak - végső soron a közrendnek - a védelme.
A megalkotandó gyülekezési törvényben - leginkább az értelmező rendelkezések között - szabályozni, esetleg definiálni kell a közterületi gyülekezés, a közterületen és a nyilvános helyen tartott vitagyűlés fogalmait, elhatárolásukat.
A korábbi alkotmánybírósági határozatokban kifejtettek alapján is, egyetértek Bragyova alkotmánybíró úrnak azzal a - különvéleményében is kifejtett - megállapításával, hogy a gyülekezés során egy korábban már elfogadott, kidolgozott, megformált vélemény kollektív megjelenítésére kerül sor közterületen, tehát a gyülekezés arra szolgál, hogy a jelenlévők egy közös és megformált véleményt, álláspontot (tiltakozást, egyetértést, támogatást) juttassanak kifejezésre. Aki nem ért egyet a megfogalmazott tüntetési állásponttal, az nyilván nem vesz részt a tüntetésen, legfeljebb "kísérő" véleménynyilvánítási szabadságával él, vagy másik, esetleg ellentüntetést szervez. A gyülekezési fórum (tüntetés, felvonulás, nagygyűlés) nem vitafórum, a célja nem az ellentétes álláspontok felvonultatása és megvitatása. Nem a diszkusszió és nem az ellentétes vélemények kifejtésének, argumentálásának a helyszíne a gyülekezés, hanem egységes álláspont nyilvános és kollektív közterületi megjelenítésének a formája.
A nem közterületen, de nyilvános helyen tartott gyűlések, vitafórumok, akár tüntetések (közös és egységes álláspontot kifejező fórumok) szabályozása teljesen hiányzik a hatályos törvényeinkből, így a közterületi gyülekezéstől történő elhatárolásuk is.
Az időben egybeeső tüntetések és az ellentüntetések térbeli elhatárolása nyilvánvalóan azt hivatott megakadályozni, hogy az eltérő álláspontot, szándékot, akaratot kifejező csoportok vitája esetleges odáig fajuljon, hogy a gyülekezések békés jellege megszűnik, és összecsapásokra kerül sor.
A felsoroltakon - és a műhelybeszélgetésen említetteken túl - még jó néhány olyan szabályozási tárgykört lehetne említeni, amelyek törvényi szintű szabályozást igényelnek, és a szabályozás koncepciójáról, módjáról szakszerű vitákat lehetne és kellene folytatni, figyelembe véve néhány európai ország gyülekezési törvényét, a ránk nézve kötelező nemzetközi szerződéseket és megállapodásokat, a strasbourgi Emberi Jogi Bíróság gyakorlatát, az elmúlt években kialakult magyar gyülekezési gyakorlatot és kultúrát (valamint kontra kultúrákat), illetve azokat a gyülekezésekről készítetett szociológiai felméréseket, adatokat, elemzéseket, amelyeket a műhelybeszélgetésen is megismerhettünk,8 és nem utolsó- sorban a civil jogvédő szervezetek álláspontjait.
Úgy vélem, hogy a jelenlegi jogi helyzet, a viták és bizonytalanságok, a gyülekezési jog jelentősége, a változóban lévő gyülekezési kultúra és gyakorlat egyaránt teljesen új törvényi szabályozást igényelnek. ■
JEGYZETEK
1 Szabó Máté a tüntetést egy gyönyörű paripához hasonlította, amely minden izmával és idegével az egyetlen célra tör, azonban a társadalomtudományok tárgyául a lónak csak a teteme szolgál. Vö. Szabó Máté: A demonstrációk kutatása, avagy a ló halála. In: Közjogi Szemle 2008. 3. sz. 20-22. o.
2 Az állami és önkormányzati rendezvényeken való részvételt - amellett, hogy azokat a rendőrség gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényként vette tudomásul - az azokat kísérő, különböző csoportos véleménynyilvánítási módok is indokolták.
3 OBH 2058/2008.; OBH 2452/2008.; OBH 3262/2008.; OBH 5266/2008.; OBH 5642/2008 sz. jelentések.
4 A díjazott pályaművek egy általunk szerkesztett tanulmánykötetben 2009. évben jelennek meg.
5 Szabó Máté: A demokrácia stabilitása és a gyülekezés. In: Rendészeti Szemle 2008. 6. sz. 3-25. o. Az első műhelybeszélgetésen elhangzott előadások és egyes hozzászólások szerkesztett változata Szabó Máté, Halász Zsolt, Lápossy Attila, Hajas Barnabás, Juhász Zoltán munkatársaink mellett Mudráné Láng Erzsébet, Török Zoltán, Pozsár-Szentmiklósy Zoltán, Kolláth György és Gaudi-Nagy Tamás munkájaként: Gyülekezési jog - problématérkép (konferenciaanyag) címmel a Közjogi Szemle című szakfolyóirat 2008. szeptemberi számában jelent meg. Lux Ágnes munkatársunk "A melegbüszkeség és a gyülekezési jog. Felvonulások, atrocitások Európa keleti és nyugati felén" című tanulmánya a Fundamentum 2008. 3-4. számában, Pajcsicsné Csóré Erika, Juhász Zoltán és Hajas Barnabás gyülekezési jog gyakorlásával kapcsolatos tanulmányai (a bejelentés megtételének módjáról, egyes kártérítési kérdésekről, valamint a rendőrség gyülekezéssel összefüggő kommunikációs gyakorlatáról) a Rendészeti Szemle 2009. 2. számában jelentek meg. A Sándor Péter szerkesztette Magyarország politikai évkönyve 2008-ról című tanulmánykötetben megjelenés alatt áll két, Szabó Máté, Hajas Barnabás, Halász Zsolt és Lápossy Attila, valamint Juhász Zoltán által jegyzett, a gyülekezési projekt során megszerzett tapasztalatokat feltáró tanulmány.
6 Hajas Barnabás-Halász Zsolt-Lápossy Attila: Tüntetések Budapesten - A 2008. évi ombudsmani vizsgálatok tapasztalatairól (kézirat gyanánt) [kiadó, év és hely nélkül]
7 Az írás szerkesztett és némileg bővített változata az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosa által szervezett II. Műhelybeszélgetés a gyülekezési jogról című konferencián elmondott hozzászólásaimnak.
Hozzászólásaim tematikus összefoglalását behatárolja az, hogy a Műhelybeszélgetésen négy, előre elkészített előadás hangzott el, amelyekhez többen hozzászóltak, közöttük jómagam is, ezért az összefoglaló nem terjeszkedhet túl az ott elhangzott hozzászólásomon.
8 Lásd a két szakértői csoport és munkabizottság - olykor egymástól lényegesen eltérő álláspontjait -, úgymint az ún. Gönczöl Bizottság és a Civil Jogász Bizottság jelentéseit. Továbbá a kéziratként hozzáférhető Hajas Barnabás-Halász Zsolt-Lápossy Attila: Tüntetések Budapesten - A 2008. évi ombudsmani vizsgálatok tapasztalatairól (kézirat gyanánt) [kiadó, év és hely nélkül]
Lábjegyzetek:
[1] Bihari Mihály az Alkotmánybíróság volt elnöke, egyetemi tanár, ELTE ÁJK
Visszaugrás
