Az alábbi írás az Alkotmánybíróság 7/2004. (III. 24.) AB határozatát tárgyalja, illetve a határozat kapcsán felmerülő néhány jogi problémát. Tekintettel az alkotmánybíráskodás politikai jellégére, a politikai körülmények vizsgálata, értékelése elkerülhetetlen; e politikai jellegnek jelen esetben különös jelentőséget kölcsönöz az - amúgy meglehetősen ritka - köztársasági elnöki szerepvállalás, valamint az üggyel kapcsolatos, ismert extralegális körülmények. Az azonban, hogy a határozat és meghozatala körülményeinek külső értékeléséhez szükséges a politikum figyelembevétele, nem jelenti, hogy az is természetes, ha az Alkotmánybíróság (mint kizárólag jogkérdésben döntő bíróság) vesz figyelembe tényeket, illetve alkalmaz jogon kívüli érveket. A többségi határozat ezt ugyan jelen esetben nem tette, de a különvéleményekből kiolvasható, hogy erre több bíró is indíttatást érzett.
Mádl Ferenc köztársasági elnök 2003. december 22-én küldte meg az Alkotmánybíróság elnökének a köznyelvben Lex Szászként elhíresült, már csak az ő aláírására váró, "a befektetők és betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról" szóló törvénnyel (a továbbiakban, követve az Alkotmánybíróság rövidítését: Mtv.) kapcsolatos beadványát.[1] Mint ismeretes, a törvényjavaslat elfogadását a szokásosnál élénkebb politikai vita előzte meg. A kormánykoalíció kisebbik pártja egyáltalán nem egységesen ítélte meg a törvény szükségességét, így a törvénynek a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF) elnökét érintő rendelkezései elfogadása sokáig nem volt egyértelmű.
Az Mtv.-t azon a napon fogadta el az Országgyűlés, amikor az Alkotmánybíróság kihirdette a 62/2003. (XII. 15.) AB határozatot, amely éppen az államfői vétó alkalmazási lehetőségeivel kapcsolatos alkotmánybeli rendelkezéseket értelmezte. E határozat szerint amennyiben az államfőnek alkotmányossági aggályai merülnek fel egy törvényjavaslattal kapcsolatban, úgy alkotmányos kötelezettsége az Alkotmánybírósághoz fordulni. A határozat kimondta továbbá, hogy az elnök a két lehetséges vétó egyikével élhet egy törvénnyel kapcsolatban, így ha az államfő visszaküld egy törvényt az Országgyűlésnek, az a későbbiekben nem kerülhet az Alkotmánybíróság elé az Alkotmány 26. § (4) bekezdése alapján. A köztársasági elnök ilyenkor köteles a - megfelelően - újratárgyalt (ám esetleg szövegében változatlan) törvényt kihirdetni, és a továbbiakban neki is csak az utólagos normakontroll kezdeményezésére van lehetősége. Az utólagos alkotmányossági vizsgálat eredményeképpen a törvényt vagy annak egy részét az Alkotmánybíróság alkotmányellenessé nyilváníthatja ugyan, de jelen esetben az egyetlen igazán hatékony szankció a rendkívül ritkán alkalmazott ex tunc hatályú megsemmisítés lett volna. Vagyis annak megállapítása, hogy a PSZÁF elnökének és elnökhelyetteseinek köztisztviselői jogviszonya - azáltal, hogy erről törvény rendelkezik - tartalmilag alkotmányellenesen szűnt meg. A joghátrányt szenvedett személyek (az elnök és helyettesei) számára a legmegfelelőbb jogorvoslat ebben az ügyben nyilván az lett volna, hogy visszakerülnek pozícióikba.
Az Alkotmánybírósági törvény 43. § (4) bekezdése alapján az Alkotmánybíróságnak lehetősége van arra, hogy a határozat közzététele napjától eltérő időpontban határozza meg a jogszabály hatályon kívül helyezését, amennyiben a jogbiztonság, illetve a kezdeményező különösen fontos érdeke ezt indokolja (értelemszerűen az utóbbi indok a köztársasági elnök esetében az Mtv.-vel kapcsolatban nem használható). Míg meglehetősen gyakori a jogszabályoknak a határozathozatalhoz képest későbbi időpontban történő megsemmisítése, az Alkotmánybíróság elvétve alkalmazza az ex tunc hatályú megsemmisítést. Nem nehéz belátni, hogy az ex tunc hatályú megsemmisítés legtöbbször éppen a jogbiztonság ellen hat, mint ahogy a jelen helyzetben is más, pozíciójukat időközben elfoglaló vezetőket, köztisztviselőket érintett volna hátrányosan. Más kérdés, hogy elméletileg azáltal, hogy egy folyamatban lévő alkotmánybírósági eljárás alatt kerültek tisztségükbe, egyúttal vállalták annak a kockázatát is, hogy adott esetben - mintegy az elődeiknek szóló jogorvoslat következtében - az Alkotmánybíróság elmozdítja őket. A vezetők személyén
- 102/103 -
kívül a vezetés struktúrájának megváltoztatása, majd e változás "visszacsinálása" a PSZÁF-fel ügyféli pozícióban lévő vagy abba kerülő személyeket is tagadhatatlanul hátrányosan érintette és bizonytalanságot szült volna. Az ex tunc hatályú megsemmisítés idő-pontjának meghatározásakor figyelembe veendő jogbiztonsági követelmény azonban nem tévesztendő össze a jogállamiság fogalmának egyik összetevőjét képező jogbiztonsággal. Éppen ezért ebben az esetben a köztársasági elnök érvei nem voltak elégségesek annak megállapítására, hogy a törvény tartalmilag alkotmányellenes; paradox módon a jogbiztonság követelményének figyelembevétele valószínűleg azt eredményezte volna, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság tartalmi szempontból nyilvánította volna alkotmányellenesnek a jogszabályt, akkor sem ex tunc hatállyal semmisítette volna meg.[2]
Az előbbiek alapján látható, hogy a köztársasági elnöknek alkotmányossági problémát kellett találnia ahhoz, hogy eséllyel megakadályozhassa a PSZÁF vezetőinek törvénnyel való elmozdítását. Igaz ugyan, hogy maga az alkotmány szövege is megkülönbözteti a kétfajta vétót (az egyik jog, a másik kötelezettség), és ezt csak megerősíti a 63/2003. (XII. 15.) AB határozat, a gyakorlatban az alkotmányossági vétó is kvázi jogként funkcionál. Egyrészt sem jogi, sem politikai szankciója nincs e kötelesség elmulasztásának, másrészt nem várható el a köztársasági elnöktől, hogy egyfajta alkotmányossági szűrőként funkcionáljon. Így nem meglepő Zlinszky János volt alkotmánybíró azon kijelentése,[3] hogy az alkotmányossági vétó is egyfajta politikai eszköz az államfő kezében. Tulajdonképpen indirekt módon ezt az értelmezést erősíti meg az államfő tartózkodása a vétótól olyan törvények esetében, amelyekkel kapcsolatban nyilvánvalóan felmerültek alkotmányos aggályok, de gyaníthatóan politikai okokból az államfő mégsem fordult az Alkotmánybírósághoz.[4]
A következőkben a beadvány érveit a rájuk adott alkotmánybírósági válaszokkal együtt értékelem. Az indítvány alapvetően három alapon támadta a törvényt.
1. Az indítvány első pontja szerint a jogállamiság követelményének megsértését, ezáltal alkotmányellenességet jelentettek a jogalkotási folyamat során elkövetett mulasztások. A köztársasági elnök egyrészt a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 20. §-ára hivatkozott, mely szerint a jogalkalmazókat be kell vonni az olyan jogszabályok elkészítésébe, amelyek érintik az általuk képviselt és védett érdekeket,
illetve társadalmi viszonyokat. Másrészt a PSZÁF-ről szóló törvény[5] megállapítja, hogy a felügyeletnek véleményezési joga van a felügyelt intézményeket érintő jogszabályok előkészítése során, és véleményét ki kell kérni a felügyelt intézményeket érintő döntések és jogszabályok megalkotásakor. Továbbá - bár a PSZÁF-törvény előírja, hogy a felügyelet elnöke részt vesz a kormányülésen az olyan napirendi pontok megtárgyalásakor, amelyek érintik a felügyelet feladatkörét - a felügyelet akkori vezetője, a kormány tudatos mulasztása folytán, nem vehetett részt az indítvánnyal érintett törvény megtárgyalásán. Érvei alátámasztásául az elnöki indítvány hivatkozott a 30/2000. (X. 11.), valamint a 63/2003. (XII. 15.) AB határozatra.
Önmagában a Jat.-nak a jogszabály-előkészítésről szóló rendelkezéseire való hivatkozás az alkotmánybírósági gyakorlat alapján nyilvánvalóan alkalmatlan volt arra, hogy az Alkotmánybíróság az egész jogszabály alkotmányellenességét megállapítsa. Kevés olyan szegmense van az alkotmánybírsági esetjognak, amelyben a testület annyira következetes lenne, mint abban a kérdésben, hogy ez a törvénysértés önmagában nem jelent egyúttal alkotmánysértést is. Ennek megállapíthatóságához egyéb, konkrét alkotmánybeli rendelkezésbe ütközés is szükséges (mely szabály viszont már olyan része az esetjognak, amely - mint látható lesz - közel sem egyértelmű).
Az indítvány idézett a 30/2000. (X. 11.) AB határozatból, amely első ízben állapította meg jogszabály alkotmányellenességét az egyeztetési eljárás követelményeinek megszegése miatt. A határozat szintén hosszan idéz ugyanebből a határozatból, amely az elnöki indítvány első pontjának eldöntésekor mindenképpen releváns volt. Éppen ezért a következőkben ennek a határozatnak a genealógiája következik, s ez az elemzés esettanulmányként szolgálhat az alkotmánybírósági precedensjog problémáiról.
A 30/2000. (X. 11.) AB határozatban az Alkotmánybíróság teljes ülése tartalmi vizsgálat nélkül egy kormányrendeletet semmisített meg, mivel annak megalkotásakor a kormány nem kérte be a külön törvény által előírt szervezet véleményét. A határozat hivatkozik számos korábbi határozatra, amelyek a Jat. szabályainak megsértése kapcsán felmerült ügyekben születtek. Ezek a határozatok újra és újra megismételték a tételt, mely szerint a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szervek véleményének beszerzése nem feltétele a jogszabály közjogi érvényességének. A 30/2000. (X. 11.) AB határozat ebből a szabályból, a contrario, azt vonta le, hogy a közhatalmi jogosítványokkal rendelkező szervek a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek. Megjegyzem, a 30/2000. (X. 11.) AB határozathoz kapcsolódó indít-
- 103/104 -
vány és ez említett felhívott korábbi határozatok esetében az alkotmányellenességre való hivatkozás alapja a Jat. megsértésén kívül az Alkotmány 36. §-a volt. Az alkotmány e rendelkezése szerint "a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel", azonban ez az előírás mindössze "módszerbeli ajánlást" jelent a kormány számára.[6] A határozat később idézi a szabályt, hogy aki erre alapítja indítványát, további alkotmánybeli rendelkezésre is hivatkoznia kell ahhoz, hogy az alkotmánysértés megállapítható legyen. Jóllehet az indítványozó más alkotmányos szabályra nem utalt, a határozat szerint ez a további rendelkezés lehet az Alkotmány 2. § (1) bekezdése is.[7] A jogállamiság kérdésének elemzésekor a határozat kifejti, hogy a konkrét és intézményesített véleményezési kötelezettség megsértése olyan szabálytalanság lehet, amely adott esetben a jogállamiság követelményét veszélyeztetheti. A vizsgált ügyben az Alkotmánybíróság úgy látta: a mulasztás közvetlenül sérti a jogállamiság követelményét, ezért a rendeletet megsemmisítette.
Ahogyan azt a hivatkozás hossza valószínűsíti, a határozathozatalkor a bírák nyilvánvalóan észlelték a 30/2000. (X. 11.) AB határozat jelentőségét, azt mégis rendkívül rövid magyarázattal minősítették irrelevánsnak az adott ügyben. A határozat mindössze azzal intézi el az ügyek közötti különbséget (ezt kétszer is megismételve), hogy a 30/2000. (X. 11.) AB határozat kormányrendeletről szólt, valamint hogy abban az esetben a megsemmisítésre az Alkotmány 18. §-ára való hivatkozásra tekintettel is került sor. Véleményem szerint a határozat érvelése és következtetése helyes, azonban az alkotmánybíráskodás precedens jellegére tekintettel a korábbi, hasonló eset megfelelően indokolt megkülönböztetése elengedhetetlen. Különösen akkor, ha az adott ügyre korábban már többször egymásnak ellentmondóan hivatkoztak a bírák.
Kukorelli István a határozathoz fűzött párhuzamos indokolásában többek között azt állítja, hogy a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban kialakított teszt elvégzése jelen esetben elmaradt. Párhuzamos indoklásához ezúttal senki sem csatlakozott, jóllehet a 2004. március 16-án meghozott 108/B/2000. AB határozathoz (dajkaterhesség) fűzött különvéleményét - amelynek alapja részben szintén a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban kialakított teszt volt - Bihari Mihály, Czúcz Ottó és Kiss László is jegyzi. Itt kell megemlítenem, hogy Kiss László, akinek a most vizsgált határozathoz fűzött különvéleményéhez Czúcz Ottó is csatlakozott, azon az alapon különbözteti meg a határozat alapját képező szituációt a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban foglaltaktól, hogy ez utóbbi ügyben nem az irányító szerv aktusáról volt szó, mint jelen esetben, továbbá a jogalkotó (a kormány) egy tőle független közhatalmi szervtől vonta el a véleményezési jogot. Az előbb említett különvéleményt viszont mindketten aláírták, pedig abban az esetben szintén a kormánytól független közhatalmi szerv ellenében törvényalkotás során elkövetett szabálytalanságokról volt szó.
A 108/B/2000. AB határozat értékelése szintén fontos számunkra, mivel jogszabály (méghozzá törvény) előkészítése során elkövetett mulasztásokat értékel. Ezek esetében a többségi álláspont szerint nem történt alkotmányellenes mulasztás, a különvélemény szerint [alkalmazva a 30/2000. (X. 11.) AB határozat alapján kialakított tesztet] viszont igen. A többségi vélemény az elmulasztott egyeztetési eljárás kapcsán minden különösebb vizsgálódás nélkül kijelentette, hogy ugyan a jogalkotó törvényekben előírt egyeztetési kötelezettségének elmulasztása törvénysértő, és a súlyos eljárási szabálytalanságok amúgy a törvény közjogi érvénytelenségét idézhetik elő, a 42/1995. (VI. 30.) AB határozat alapján az Alkotmánybíróság gyakorlata azt az elvet követi, hogy "amennyiben a sérelmezett törvény az alaptörvény egyetlen rendelkezésével sem ellentétes, megsemmisítésére nincs törvényes lehetőség". A Sólyom László vezette Alkotmánybíróság által egyhangúlag eldöntött 42/1995. (VI. 30.) AB határozat azonban egy olyan indítvány tárgyában született, amely a Bokros-csomag "salátatörvény" jellegét támadta. A 42/1995. (VI. 30.) AB határozatnak a 108/B/2000. AB határozatba való beidézése tehát relevánsnak tűnik abból a szempontból, hogy az utóbbi a "salátatörvény" jelleg miatti indítványokat vizsgált, ugyanakkor a 42/1995. (VI. 30.) AB határozat nem releváns annak vizsgálatakor, hogy az eljárási (és nem a jogszabály-szerkesztési) szabályok megsértése alkotmányellenességet eredményez-e. Ráadásul az idézett kijelentés azért született, mert az indítványozók alkotmánybírósági beadványukban egész egyszerűen nem hivatkoztak az alkotmányra, hanem csak a házszabályra. Emiatt tehát az indítványt akár érdemi vizsgálat nélkül is vissza lehetett volna utasítani. Más szavakkal: a 42/1995. (VI. 30.) AB határozatból szó szerint idézett szabály elvileg igaz, egy olyan ügyben született, amelyben a törvény-előkészítés kérdései még érintőlegesen sem szerepeltek.
Meglepő az is, hogy Tersztyánszkyné Vasadi Éva mint előadó bíró a 108/B/2000. AB határozatban egyáltalán nem foglalkozik a négy alkotmánybíró által aláírt különvéleménnyel, amely hiányolja a 30/2000. (X. 11.) AB határozat alkalmazását, ugyanakkor egy héttel később a most elemzett határozathoz fűzött különvéleményében éppen e teszt részletes alkalmazásával tartja alkotmányellenesnek az Mtv.-t.
- 104/105 -
A 108/B/2000. AB határozat kisebbségi véleménye szerint a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban kialakított teszt a jogállamiság sérelmén kívül nem követel meg tartalmi alkotmányellenességet, csupán azt, hogy a vizsgált szabályozás szoros összefüggésben álljon az alkotmány valamelyik rendelkezésével, illetve valamely alapjog érvényesülésének közvetlen veszélye valósuljon meg. Véleményem szerint a teszt így nem pontos, hiszen a 30/2000. (X. 11.) AB határozat az Alkotmány 36. §-ára való indítványi hivatkozásból kiindulva éppen úgy érvel, hogy a vizsgált jogszabály meghozatala során elkövetett eljárási hibák jogállamisággal kapcsolatos összefüggése az alapjogsérelem veszélyének fennálltával együtt elegendő az alkotmányellenesség megállapításához. Mindezt a 30/2000. (X. 11.) AB határozat azért teszi, mert a 36. § megsértése önmagában - a szabály ajánlás jellege miatt -nem jelent súlyos mulasztást. Tehát eleve csak akkor lehet szó a jogszabály megsemmisítéséről, ha annak meghozatala a 36. §-on kívül más alkotmánybeli szabályba is ütközik. Amennyiben ez kimutatható (például jogállamiság klauzula - mert mondjuk a szerv, amelynek a véleményét nem kérték ki, közhatalmi volt) és még az alapjogsérelem veszélye is fennáll, ezek együttesen már alapot adhatnak a megsemmisítéshez. A 30/2000. (X. 11.) AB határozatban hivatkozott alkotmányi szabály, amelyre az alapjogsérelem lehetőségét az Alkotmánybíróság alapozta, illetve mellyel a jogszabály szoros összefüggésben állt, ugyanaz volt: az Alkotmány 18. §-ában meghatározott egészséges környezethez való jog. Hozzá kell tennünk, hogy a 18. § megfogalmazásából inkább következtethetünk az államot terhelő kötelezettségre (ezért aztán a jogalkotásban való nagyobb felelősség is), mint egyéni alapjogra.
A kialakított teszt tehát csak két lépcsőből áll: a jogalkotási eljárást vizsgáló részből (ennek legcélszerűbb mércéje nyilván a jogállamiság klauzula), illetve az alapjogi összefüggés meglétét vizsgáló részből. E tesztet - igaz, kormányrendeletek tekintetében - az Alkotmánybíróság Bagi István, Czúcz Ottó (mint előadó) és Harmathy Attila alkotta hármas tanácsa a 778/B/1999. AB határozatban újra megfogalmazta és alkalmazta is (nem állapítva meg alkotmányellenességet). Törvény esetében pedig a 10/2001. (IV. 12) AB határozat használta a tesztet viszonylag egyszerűsített változatban, de mindenképpen olyan formában, amely arra utalt, hogy a 30/2000. (X. 11.) AB határozat törvényekre is alkalmazandó.
A 30/2000. (X. 11.) AB határozat általános kijelentéseket tesz, jogszabályról (és nem kormányrendeletről) beszél, és ezért első ránézésre valóban úgy értelmezhető, hogy a benne lefektetett elvek valamennyi jogszabálytípus megalkotásának folyamatára alkalmazhatók. A 30/2000. (X. 11.) AB határozat szerint az indítványozó három alkotmánybeli rendelkezés alapján támadta a kormányrendeletet, amelyek közül kettővel, a 18. §-ra, illetve a 70. §-ra való hivatkozással az Alkotmánybíróság - tartalmi jellegük miatt - érdemben már nem foglalkozott. A harmadik hivatkozás alapja azonban a csak a kormányt érintő 36. § volt, bár az igaz, hogy az Alkotmánybíróság nem ez alapján semmisítette meg a jogszabályt. (A végül döntőnek bizonyuló jogállamiság klauzulára az indítványozó nem hivatkozott, azt az Alkotmánybíróság maga vonta be az értékelésbe a jogalkotási eljárás vizsgálata során.) Sokkal fontosabb, hogy a határozat kijelenti: az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja alapján a kormány köteles a törvények betartására és betartatásuk (végrehajtásuk) biztosítására. Mivel a törvényben előírt követelmény nem valósult meg, a kormány nem tartotta be alkotmányos kötelezettségét, ezért megvalósult a jogállamiság sérelme. Gyaníthatóan annak következtében alkalmazta ezt a módszert az Alkotmánybíróság, mivel az idézett rendelkezés valójában egy meglehetősen elvont hatásköri szabály, így arra közvetlenül alkotmányellenességet alapítani ebben a helyzetben nem lehetett volna vagy jogpolitikai okokból nem lett volna célszerű.
Az általam vizsgált 7/2004. (III. 24.) AB határozat viszont arra a helyeselhető álláspontra jut, hogy a jogalkotási folyamat a törvényalkotás során kettős: egy előkészítő eljárásból, valamint egy érdemi, ügydöntő eljárásból áll. Ebből következően a 30/2000. (X. 11.) AB határozat tényleg különbözik a határozat alapját képező szituációtól, hiszen a kormányrendeletnél mind a jogszabály előkészítője, mind pedig megalkotója ugyanaz: a kormány. A törvény előkészítése során elkövetett mulasztás csak akkor okoz közjogi érvénytelenséget, ha "egyúttal a törvényalkotási eljárás valamely szabályának alkotmányellenességet előidéző megsértésével is jár". E kijelentésből nem következik egyértelműen, hogy ezt a mulasztást a beterjesztő/előkészítő vagy az Országgyűlés követi el. Minden valószínűség szerint e kijelentés azzal a korábbi kijelentéssel együtt értelmezendő, amely szerint az Országgyűlés akkor követ el közjogi érvénytelenséget előidéző mulasztást, ha az alkotmányban, törvényben vagy a házszabályban kötelezően előírt egyeztetés marad el. Tény, hogy ez a lista - a 63/2003. (XII. 15.) AB határozathoz hasonlóan - lehetőséget ad arra az Alkotmánybíróságnak, hogy adott esetben meglehetősen tágan értelmezze azt, hogy mi számít alkotmányellenességet is előidéző mulasztásnak. Ez a tág mérlegelési lehetőség, melynek nincs kialakult tesztje, mindenképpen bizonytalanságot szül. Végső soron azonban a törvényalkotás során
AB határozat tényleg különbözik a határozat alapját képező szituációtól, hiszen a kormányrendeletnél mind a jogszabály előkészítője, mind pedig megalkotója ugyanaz: a kormány. A törvény előkészítése során elkövetett mulasztás csak akkor okoz közjogi érvénytelenséget, ha "egyúttal a törvényalkotási eljárás valamely szabályának alkotmányellenességet előidéző megsértésével is jár". E kijelentésből nem következik egyértelműen, hogy ezt a mulasztást a beterjesztő/előkészítő vagy az Országgyűlés követi el. Minden valószínűség szerint e kijelentés azzal a korábbi kijelentéssel együtt értelmezendő, amely szerint az Országgyűlés akkor követ el közjogi érvénytelenséget előidéző mulasztást, ha az alkotmányban, törvényben vagy a házszabályban kötelezően előírt egyeztetés marad el. Tény, hogy ez a lista - a 63/2003. (XII. 15.) AB határozathoz hasonlóan - lehetőséget ad arra az Alkotmánybíróságnak, hogy adott esetben meglehetősen tágan értelmezze azt, hogy mi számít alkotmányellenességet is előidéző mulasztásnak. Ez a tág mérlegelési lehetőség, melynek nincs kialakult tesztje, mindenképpen bizonytalanságot szül. Végső soron azonban a törvényalkotás során
- 105/106 -
csakis maga a jogalkotó, az Országgyűlés képes alkotmányellenes egyeztetési mulasztást elkövetni, az előterjesztő nem.
Kukorelli István párhuzamos indoklásában azt az álláspontot képviseli, hogy - az Országgyűlés legfelsőbb államhatalmi szerv státusára, valamint fő funkciójára, a törvényalkotásra tekintettel - a törvények megalkotására a rendeletekéhez képest csak szigorúbb alkotmányos mérce fogadható el. Vélhetően azért, mert az alkotmányból következően törvényben lehet megállapítani az alapvető jogok és kötelességek szabályait, így a törvényekre vonatkozó eljárási szabályok betartásának vagy be nem tartásának végső soron komolyabb következményei lehetnek, mint egy hibás rendeletnek. Jóllehet ez az érv logikus, magam Kiss László különvéleményével értek egyet, mely szerint a kormánytól független közhatalmi szerv esetében a véleményezési jog elvonása a hatalommegosztás elvének sérelmét is jelenthetné [mint ahogyan az a 30/2000. (X. 11.) AB határozat esetében történt]. A kormánytól független közhatalmi szerv ugyanis szintén a végrehajtó hatalom része, melynek hatáskörét a parlament feltételezhetően a kormányról ruházta át a független szervre (vagy a kormány gyakorolta volna e szerv hiányában). Mivel a határozat alapját képező szervezeti viszonyrendszerben erről nincs szó, már csak ezért sem indokolt a 30/2000 (X. 11.) AB határozat tesztjének alkalmazása. Mint ahogy ez a határozat is kijelenti, a kormány feladata a törvények végrehajtásának biztosítása. Ráadásul jóllehet nincs hierarchikus viszony az Országgyűlés és a kormány között, pont attól nem lehet eltekinteni, hogy az Országgyűlés a legfelsőbb államhatalmi szerv, amelyet tevékenysége során csak az alkotmány köt (kivéve a gyakorlatilag az alkotmány rangjára emelt egyéb jogszabályokat, de ezek nyilván csak kivételek). Ezen kívül az Országgyűlés az alkotmány keretein belül a kormány tevékenységét is tetszőlegesen szabályozhatja, ami fordítva természetesen nincs így. A kormány olyan alkotmányos szerv (ellentétben az Országgyűléssel), amelyet tevékenysége során törvények sokasága is köt. Más szavakkal: a jogalkotás során az Országgyűlés jóval szabadabb, a kormány kötöttebb. E megfontolások alapján nem ésszerűtlen az, hogy a 30/2000. (X. 11.) AB határozat tesztje nem vonatkozik törvényekre.[8]
2. A következőkben az indítvány második és harmadik pontját egymáshoz kapcsolva tárgyalom, részben mivel átfedés van közöttük, részben mert az Alkotmánybíróság sem követte az indítvány sorrendjét. Ugyanakkor nem fogom érinteni az indítvány valamennyi elemét és az azokra adott alkotmánybírósági választ, csak azokat, amelyeket sajátosságaik folytán fontosabbnak ítélek.
Az indítvány második pontja szerint a törvénynek az a rendelkezése, melynek alapján a PSZÁF vezetőinek megbízatása és köztisztviselői jogviszonya megszűnik, normatív formába öntött egyedi, személyi döntés, ezért alkotmányellenes: egyrészt mert visszaélést jelent a törvényhozás rendjével (itt nincs hivatkozás az alkotmányra), másrészt mert a törvényi rendelkezés elvonja a jogorvoslathoz való jogot [Alkotmány 57. § (5) bekezdés]. Logikailag ide kapcsolódik, de az indítvány harmadik pontja tartalmazza, hogy a normatív formába öntött egyedi döntés a jogállamiság elvét sérti, mivel ellentétes a jogbiztonsággal. Az indítvány harmadik pontja azzal érvelt, hogy a jogállamiság elvét sérti a PSZÁF átszervezése, mivel az átszervezés tervezett módja a jogbiztonság szempontjából hátrányosan érinti a felügyelt szerveket, a felügyelet alkalmazottait, valamint - megismételve részben a második pontban kifejtetteket - a felügyelet vezetőit. A köztársasági elnök ezen az alapon - bár az indítvány nem egyértelmű - a teljes Mtv. megsemmisítését kérte. (Továbbá indítványozta az Mtv. 38. §-a alkotmányellenességének megállapítását, mondván, e szakasz sérti a jogbiztonság elvét, mert ellentétben áll a köztisztviselői törvénnyel,[9] illetve az átmeneti rendelkezés anélkül szabályozza a PSZÁF vezetőinek jogviszonyait, hogy ezek a szabályok beépülnének a PSZÁF-törvénybe.)
Az Alkotmánybíróság tizenöt éves esetjogában mindenképpen újszerű a "törvényhozással való visszaélés" argumentuma. Éppen ezért talán nem véletlen, hogy az indítvány e kérdésben nem tud felmutatni jogi autoritást. A törvényhozással való esetleges visszaélés kérdésével a magyar jogirodalomban eleddig nem foglalkoztak behatóbban, és ez alapvetően igaz a nemzetközi jogirodalomra is.[10] Petrik Ferenc írt legutóbb egy rövidebb tanulmányt a közjogi tisztesség kérdésköréről (amelyben a legfrissebb forráshivatkozás 1940-es), amelyben a tisztesség, a jóhiszeműség és a rendeltetésszerű joggyakorlás - a magánjogból ismert elvi jelentőségű - szabályainak a közjogban való alkalmazását elemzi, tegyük hozzá, alapvetően de lege ferenda.[11] Nem állítható azonban, hogy az Alkotmánybíróság soha nem alkalmazta ezeket az elveket korábban a jogállamisággal kapcsolatban. 1992-ben kimondta, hogy "a jogállamiság elvéből is következik, hogy az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják".[12] Ugyanakkor ez a határozat alapvetően a hatalmi ágak kapcsolatáról, különösen azok együttműködéséről szól. Alapjaiban más a helyzet azonban, ha egy hatalmi ágnak senkivel nem kell együttműködnie hatásköre gyakorlása során. Megítélésem sze-
- 106/107 -
rint ha egy hatáskör kizárólag egy adott alkotmányos szervet illet, akkor valójában nincs kivel szemben elkövetni a visszaélést, ez ugyanis feltételez egy célhoz kötött, fennálló magatartásbeli kötelezettséget mások irányába (amelyet a polgári jog szabályai elő is írnak; és amely kijelentés természetesen nem jelenti a parlament hatalmának korlátlanságát).
A többségi vélemény úgy értelmezte az indítványt, mintha aszerint a nem általános normát tartalmazó törvény per se visszaélés lenne a törvényhozással. Mivel számos példa akad a magyar jogban ilyen törvényre, és ezek alkalmazása - ha másért nem, például jogtechnikai szempontból - indokolt lehet, az indítvány általános szabályként való elfogadása nyilván nem volt lehetséges. A törvényhozással való visszaéléssel a többségi vélemény a továbbiakban nem foglalkozott. Ugyanakkor az érvelés nem volt sikertelen, hiszen Bihari Mihály párhuzamos indokolása - amelyhez Harmathy Attila és Tersztyánszkyné Vasadi Éva is csatlakozott - nemcsak elfogadja ennek elvi lehetőségét, hanem a konkrét ügyben - a párhuzamos vélemény keretein belül - alkalmazza is e doktrínát. Nyilván az ő értelmezésükben az indítvány csak arról szólt, hogy elviekben lehetséges a törvényhozással való visszaélés törvényi formába öntött egyedi ügyek esetében, és az Mtv. éppen ilyen. Bihari Mihály párhuzamos indokolásában úgy érvel, hogy valamennyi választott pozíciónál érvényesülnie kellene a jogállami stabilitás elvének, ezért a politikai "zsákmányelv" kiterjesztése a PSZÁF elnökére és helyetteseire ellentétes a jogállamisággal. Továbbá jóllehet elismeri mind az alkotmányos, mind pedig a nem alkotmányos szervezetek törvény általi átalakításának lehetőségét, de amennyiben ez azt a célt szolgálja, hogy az Országgyűlés által választott bármely vezető megbízatási ideje csökkenjen, az - Bihari szerint - visszaélés a törvényhozással, és mint ilyen, ellentétes a jogállamisággal. Elismerem, hogy a jogállamiság (rule of law) kérdése felvethető az Országgyűlés által ciklusokon átívelő időre megválasztott tisztségviselő törvénnyel vagy törvénymódosítással való elmozdításával kapcsolatban.
Ugyanakkor nem tartom helyesnek, hogy a párhuzamos indokolás a jogállamiság fogalma alá új komponenst kíván behozni, mivel erre még akkor sincs szükség, ha amúgy e technikát a jogállamisággal ellentétesnek találná valaki. A törvényhozással való visszaélés vizsgálata ugyanis mindenképpen azt igényli, hogy az Alkotmánybíróság a törvény meghozatalának motivációját, értelemszerűen politikai körülményeit elemezze, értékelje, minősítse, ami egyrészt nemkívánatos, másrészt a testület nem alkalmas rá. Ez a vizsgálat eddig nem volt része a jogállamisági mérce meghatározásának, és a törvényhozással való visszaélés doktrínájának bevezetése komolyan korlátozná az Országgyűlés hatáskörét. Ráadásul a párhuzamos indokolásban kialakított stabilitási szabály olyan magas szintű védelemben részesítene minden pozíciót, amelynek betöltéséről az Országgyűlés gondoskodik, hogy az feltehetően nem volt célja sem a törvényhozóknak, sem pedig az alkotmányozóknak. Ez a fajta elmozdíthatatlanság olyan általános szabály volna, melynek semmi nyomát nem lehet találni sem az eddigi törvényhozási gyakorlatban, sem pedig az Országgyűlés által kinevezettek választási/visszahívási szabályainak sokszínűségében. Véleményem szerint Kiss László különvéleménye fogalmazza meg legpontosabban a jogi kérdés lényegét. E szerint ebben az ügyben az az alapvető kérdés, hogy az Alkotmánybíróság minek tulajdonít nagyobb jelentőséget: az Országgyűlés mint a legfelsőbb államhatalmi szerv törvényalkotási, szervezetalakítási hatásköreinek vagy egy - nem is alkotmányos jelentőségű - államigazgatási szerv érinthetetlenségének (ideértve a vezetőket is).
A jogorvoslati joggal kapcsolatban a többségi álláspont az, hogy az indítványban az Alkotmány hivatkozott 57. § (5) bekezdése csak hatósági döntések elleni jogorvoslatok biztosítását teszi alapjoggá, márpedig a jelen esetben nincs szó olyan hatósági aktusról, amely ellen bírósághoz lehetne fordulni. Továbbá eddig az Alkotmánybíróság csak akkor állapított meg alkotmányellenességet egyedi döntéseknek minősülő jogszabályokkal kapcsolatban, amikor az egyedi döntésnek minősülő törvény egyúttal alapjogot is sértett. A határozat által idézett 6/1994. (II. 18.) AB határozat és az erre épülő 45/1997. (IX. 19.) AB határozat az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján semmisített meg az első esetben egy önkormányzati rendeletet, a másik esetben törvényerejű rendeleti szabályokat, az utóbbiakat részben a jogorvoslati lehetőségek hiánya miatt. Az első esetben a "határozat" maga a rendelet volt, a másodikban a jogalkotó a hatóságot kötelezte bizonyos tartalmú határozathozatalra. Ennek ellenére a 45/1997. (IX. 19.) AB határozatban az Alkotmánybíróság úgy tekintette, mintha a törvényerejű rendelet utasító szakaszai volnának az összefoglalt egyedi határozatok, amelyek ellen nincs lehetőség jogorvoslatra. Amennyiben elfogadjuk ezeket az eseteket [továbbá a 209/B/1999. AB végzést, amely hivatkozik a 45/1997. (IX. 19.) AB határozatra, illetve a 33/2002. (XI. 28.) AB határozatra, amely vi-
- 107/108 -
szont a 6/1994. (II. 18.) AB határozatra utal vissza], akkor látható, hogy egységes az esetjog, ha tulajdonjogot egyedi ügyben jogszabállyal korlátoz a jogalkotó: az Alkotmánybíróság megállapítja a jogorvoslati jog hiányát. Ha a tulajdonjog esetében ilyen következetes az alkotmánybírósági gyakorlat, akkor nincs ok feltételezni, hogy más, hasonlóan alapjogkorlátozó jogszabálynál ne állapítana meg alkotmányellenességet. Ráadásul ugyan sem a határozat, sem a fenti határozatok nem hivatkoztak rá, de az Alkotmány 70/K. §-a kifejezetten biztosítja az alapjogok megsértése miatti igények és állami döntések elleni kifogások bíróság előtti érvényesítését. Természetesen a közszolgálati jogviszony fennmaradása nem alapjog, és további különbség, hogy valamennyi fenti ügyben hatósági határozat született vagy ilyen határozatnak legalábbis születnie kellett volna, tehát az adott esetekben valóban volt, illetve lett volna olyan határozat, amellyel kapcsolatban szó lehet az 57. § (5) bekezdésben foglalt jogorvoslati jogról. A PSZÁF vezetői menesztése estén, a közszolgálati jogviszony szabályozási módja folytán, nincs ilyen határozat, de - az 57. § (1) bekezdése alapján - feltehetőleg van mód bírói útra. A bírói út lehetőségeit az Mtv. nem korlátozza, de az anyagi jogi védelmet végső soron gyengíti, hiszen az alkalmazás megszűnésének jogosságára vagy jogellenességére a bíróság nem tud kitérni, illetve nem alkalmazhatja a Ktv.-ben megtalálható valamennyi jogorvoslatot. Ráadásul még ha esetleg valaki úgy is értelmezné az Mtv.-t, hogy az korlátozza a bírósági eljáráshoz való jogot, az elnöki indítvány akkor sem hivatkozik az 57. § (1) bekezdésére, csak az (5) bekezdésre, jóllehet az alkotmány két szakasza szorosan összefügg, olyannyira, hogy a két jog "a gyakorlatban nem különül el élesen".[13]
Nem értett egyet a többségi határozat indokaival Harmathy Attila, akinek párhuzamos indokolásához csatlakozott Bihari Mihály és (részben) Tersztyánszkyné Vasadi Éva is. Harmathy Attila hivatkozik a 4/1998. (III. 1.) AB határozatra, amelyben az Alkotmánybíróság közalkalmazotti jogviszony megszüntetésével kapcsolatos jogorvoslati szabályokat bírál el, alkalmazva az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Ebben az esetben azonban nem az egyén jogorvoslati joga szempontjából vizsgálta az adott jogszabályt és állapította meg a jogállamiság sérelmét az Alkotmánybíróság, hanem abból a szempontból, hogy az korlátozza a bíróság mérlegelési lehetőségét. Igaz, e határozat maga jelenti ki, hogy ne szülessen olyan törvény, amely eleve kizárja a bírósági eljárás helyességét, de ezt a kijelentést megint csak abban a kontextusban kell értelmezni, hogy már van egy bírósági eljárás, amelyet egy adott törvény a bíróság tekintetében ügydöntő jelleggel korlátoz. A párhuzamos indokolás - bár erre az indítvány nem utal - az Alkotmány 57. § (1) bekezdésére hivatkozik, mondván, az alapján az eltávolított vezetők bírói úthoz való joga sérült.[14] Mint említettem, ezzel nem értek egyet, mert ez a jog nem sérült, a bíróságnak továbbra is van hatásköre a jogvitára, a vezetők kezdeményezhetik a közszolgálati jogvitát, csak az alkalmazandó jogorvoslat lehetősége korlátozottabb, mint más köztisztviselőknél.
Ezen a ponton jogosan merülhet fel a diszkrimináció kérdése, azonban az Alkotmány 70/A. §-a az állampolgári és emberi jogok területén tiltja a hátrányos megkülönböztetést, és jelen esetben egyikről sincs szó. A Golder kontra Egyesült Királyság-ügy (amelyben egy elítéltet akadályoztak meg az angol büntetés-végrehajtási szabályok abban, hogy személyiségi jogi pert indítson, mialatt büntetését töltötte) és a Stran Greek Refineries és Stratis Andreadis kontra Görögország-eset (amelyben Görögország polgári perben és választottbírósági eljárásban állt egy személlyel, majd miután minden fórum kártérítésre kötelezte, olyan törvényt fogadott el, amely magukat az eljárásokat érvénytelenítette) beidézése megítélésem szerint azért kérdéses, mert ezekben volt magánjogi jellegű, bíróságra tartozó ügy (amely mindazonáltal az egyik esetben nem került bíróság elé). A határozat alapját képező ügyben viszont az egyik eldöntendő kérdés, hogy a törvény általi "leváltás" mennyiben tekinthető magánjogi jellegű jogvitának.
Az indítványt elolvasva nehéz elképzelni azt a jelentősebb szervezetátalakítást, amely - ha az érveket az Alkotmánybíróság elfogadja - alkotmányos volna. Az Alkotmánynak a határozat által idézett 19., 34., 37. és 40. §-ai nyilvánvalóan széles körű szervezet-átalakítási mozgásteret biztosítnak mind a kormány, mind pedig az Országgyűlés részére. Megkockáztatható, hogy részben pont ezért az Alkotmánybíróság szervezetátalakítással kapcsolatos esetjoga meglehetősen szegényes. Eddig ugyanis a kormánynak, illetve az Országgyűlésnek ezen a területen rendelkezésre álló széles körű jogait nemigen vonták kétségbe, aminek természetesen oka lehet, hogy ilyenkor ritkán vannak különlegesen elszánt ellenérdekelt felek. Kivétel a határozat által is idézett 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, amely általános megállapításokat tesz e joggal kapcsolatban, és amely a társadalombiztosítási alapoknak számos szakszervezeti, politikai, gazdasági érdeket sértő átszervezésével kapcsolatban született. Az 50/1998. (XI. 27.) AB határozat alapvetően a kormány ilyen téren meglévő jogát taglalja, de a vizsgált határozat - tekintettel arra, hogy törvény hatalmazta fel a kormányt a társadalombiztosítási alapok átalakítására - kifejezetten is megemlíti az Országgyűlés jogát a társadalombiztosítással kapcsolatban. Nehéz lenne belátni, hogy ha az államháztartás alrendszerei irányításának átszervezésére az Országgyűlés jogot adhat a kormánynak, akkor egy szakigazgatási szerv irányítását miért ne változtathatná meg. Ahogy a hatá-
- 108/109 -
rozat ki is jelenti, az Országgyűlést csak az alkotmány tételes rendelkezései kötik az államigazgatási szervekre vonatkozó szervezetalakítási jogköre tekintetében. (Az már más kérdés, hogy a tételes rendelkezések olykor meglehetősen elvontak és az alkotmánybírók számára meglehetősen komoly mérlegelési lehetőséget biztosítanak.) A törvényben foglalt szervezeti változásokat megvizsgálva az Alkotmánybíróság - nem meglepő módon - azt állapította meg, hogy a tervezett átalakítás nem haladja meg az Országgyűlésnek az államigazgatási szervezetrendszer átalakítása terén fennálló jogkörét.
Mint említettem, az elnöki indítvány a jogállamiság általános elvén belül a jogbiztonság követelményére is hivatkozott a PSZÁF átalakításával kapcsolatban, azonban erre vonatkozóan - úgy tűnt - az Alkotmánybíróság el kívánt oszlatni egy félreértést. A jogbiztonság követelménye és az azzal kapcsolatos mércék, tesztek csak a jogalanyok jogviszonyai szabályozásával szemben követelmények, ezért e fogalmat abban az értelemben nem lehet használni, hogy az átszervezés folytán egyeseknél esetlegesen kialakuló bizonytalanság jogbiztonságot veszélyeztető tényező lenne. Az Alkotmánybíróság ugyan nem zárta ki ennek megállapítását bizonyos szélsőséges esetekben: ha az átalakítás veszélyeztetné a hatósági tevékenységet, az átalakítás következtében a szerv nem tudna eleget tenni feladatainak vagy tevékenysége az érintettek számára kiszámíthatatlanná válna. Ugyanakkor kijelentette: "jelen ügyben ezen jogbiztonságot veszélyeztető tényezők egyike sem állapítható meg." Mindezek ellenére nem sokkal később az Alkotmánybíróság élt az elvileg fenntartott lehetőséggel, amikor gyakorlatilag ezen az alapon (mivel vezetés hiányában az Alkotmánybíróság szerint a PSZÁF tevékenysége kiszámíthatatlanná válna) megsemmisítette az Mtv. 38. §-ának (1) és (2) bekezdéseit a jogállamiság klauzulára hivatkozva. A jogállamiság klauzula két fenti alkalmazása között a különbség annyi lehet, hogy az előbbi, általánosabb érvényű kijelentés magára az újonnan létrehozandó struktúrára vonatkozik, míg az alkotmányellenességet a testület a konkrét szituáció miatt állapította meg.
Kívülről azonban mégis kicsit úgy tűnik, mintha az említett szabály (mely szerint a jogbiztonság csak a jogalanyok jogviszonyai szabályozásával szemben követelmény) már belekerült volna a határozat egy korábbi verziójába, míg az említett szakaszokat az Alkotmánybíróság csak a szöveg egy későbbi stádiumában semmisítette volna meg. Természetesen vitatható, hogy mennyire alkotmányellenes az a jogszabály, amely úgy távolítja el a vezetőket, hogy csak egy bizonytalanabb átmeneti idő után gondoskodik a megfelelő utódlásról. Egyrészt a Felügyeleti Tanács tagjai csak viszonylag bonyolult procedúra után láthatnak munkához, másrészt az is lehetséges, hogy a főigazgatót (akinek a PSZÁF vezetését a Felügyeleti Tanács működőképességéig el kellett volna látnia) sem nevezi ki azonnal a miniszterelnök.
Elvileg bármikor előfordulhat, hogy egy államigazgatási szerv vezető nélkül marad (különösen ha nincs valamennyi vezetői poszt betöltve), ami természetesen átmeneti zavarokkal járhat, de ez talán mégsem okoz alkotmányellenes helyzetet. Másrészt azonban a jogalkotó minimum felületesen járt el, amikor mindössze úgy rendelkezett a 38. § (2) bekezdésében, hogy "a Felügyeleti Tanács tagjainak kinevezéséig a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének vezetését a főigazgató látja el". A "vezetés" fogalma általában sem tisztázott,[15] de különösen nehéz értelmezni azt, amikor maga az Mtv. úgy szól, hogy a PSZÁF élén a Felügyeleti Tanács áll, és a vezetést amúgy csak akkor említi, amikor kijelenti, hogy a tanács elnöke vezeti a tanácsot (nem a PSZÁF-et). Tekintettel arra, hogy - amint az Alkotmánybíróság is kiemeli - az Mtv. kizárólagos hatásköröket állapít meg a Felügyeleti Tanács számára és az Mtv. nem hatalmazza fel a főigazgatót a hatáskörök átmeneti gyakorlására (bár ezt egy fél mondatos fordulat könnyűszerrel lehetővé tehetné), ellentmondás keletkezhetne PSZÁF-törvény és az abba be nem épülő átmeneti szabályozás között. Ráadásul nem egyértelmű, hogy a PSZÁF vezetését a főigazgató pontosan meddig látja el: addig, amíg két tagot már kineveztek, vagy a határozatképességhez elegendő három vagy az összes tag kinevezéséig (igaz, az utóbbi értelmezés valószínűtlen, hiszen ha már működőképes a tanács, akkor tudja gyakorolni hatásköreit). Jóllehet az alkotmánybírósági megfogalmazással szemben egyáltalán nem egyértelmű, hogy a főigazgató nem láthat el hatósági jogkört helyettesítő funkciót, az nyilvánvaló, hogy a normavilágosság követelményei nem teljesülnek, és a 38. § (2) bekezdésének hatálybalépésével lett volna olyan jogi kollízió, amely a PSZÁF irányítását/működését bizonytalanná tette volna. Természetesen önmagában az ellentmondó jogszabályok nem okoznak alkotmányellenességet, de jelen esetben joggal érezhette úgy az Alkotmánybíróság, hogy egy államigazgatási szerv működése bizonytalanodhat el.
Külső szemlélő számára egy ilyen vagy ehhez hasonló jogalkotási hiba szinte bele volt kódolva a Felügyeleti Tanács meglehetősen sajátos mivoltába, illetve a jogalkotó politikai mohóságába (amely például abban manifesztálódott, hogy az Mtv. hatálybalépésével azonnal meneszteni kívánta a PSZÁF vezetőit). Természetesen nem állítható, hogy a fenti indokolás tartalmazza az Alkotmánybíróság eddigi legmegalapozottabb érveit; feltételezhető, hogy az Alkotmánybíróság értékelte a köztársasági elnök politikai szerepvállalását is. Ennek figyelembevételével pedig olyan értelmezést fogadott
- 109/110 -
el, amely az államfő számára kedvezett, ugyanakkor azt az ésszerű szabályt is felállította a jogalkotó számára, hogy amennyiben egy államigazgatási szervnél új vezetést akar létrehozni törvényi formában, akkor a régi vezetés a stabilitás érdekében maradjon a helyén, amíg az új vezetés gyakorolni tudja exkluzív hatósági jogköreit. Ez az értelmezés úgy is felfogható, hogy az Alkotmánybíróság kissé erőltetett módon, már-már mondvacsinált okkal semmisített meg jogszabályt (bekezdéseket). Ugyanakkor az Alkotmánybíróság, véleményem szerint, összességében nem járt el helytelenül abból a szempontból, hogy bár vitatható az érvelés, semmiképpen sem alaptalan, és politikai szempontból helyénvaló a köztársasági elnök véleményének különös súlyt adni, kifogásaira erősebben hagyatkozni.
Jóllehet az alkotmányossági vétó kizárólag jogi megfontolásokon alapuló, tehát inkább szakmai, apolitikus jellegű kellene hogy legyen (már amennyiben ez elvileg is egyáltalán lehetséges), látható, hogy az államfő e kötelezettsége inkább hatáskörként értelmezhető, amellyel jelen esetben alapvetően politikai alapon élt és próbált jogorvoslatot biztosítani egy államigazgatási szerv vezetőjének. E kötelezettség ilyen kiterjesztő értelmezése elvileg vitatható, azonban szól mellette két érv. Egyrészt a köztársasági elnök (természetesen még akkor sem, ha Mádl Ferenc történetesen jogász) nem működhet az Országgyűléshez kapcsolódó utólagos alkotmányossági szűrőként és nem várható el tőle valamennyi elé kerülő jogszabály beható alkotmányossági elemzése. Másrészt a köztársasági elnöki pozíció legfontosabb - politikai - funkciója az Országgyűléssel szembeni politikai ellensúly szerepe, amelyet leginkább úgy tud betölteni, ha a számára nyitva álló alkotmányos hatáskörökkel autonóm módon él.
Látható továbbá, hogy bár az Alkotmánybíróság összességében helyeselhető döntést hozott, egyes bírók - véleményüket összehasonlítva korábbi álláspontjukkal - igencsak következetlenek voltak. Az szintén kiderült, hogy ez a határozat is illeszkedik a Halmai Gábor által "államszervezeti aktivizmus" elnevezéssel illetett tendenciába.[16] Önmagában nem látok problémát az aktivizmus bármely típusában, amennyiben az alkotmánybírósági beavatkozás kiszámítható. Ennek hiányában az államszervezeti aktivizmus, összevetve az alapjogi aktivizmussal, az esetjog megszilárdulásáig mindenképpen és sokkal inkább veszélyezteti a jogbiztonságot, az alkotmánybírósági döntések kiszámíthatóságát. Egyszerűen azért, mert az alapjogi aktivizmus, Sólyom László definícióját alapul véve, annyit jelent, hogy az Alkotmánybíróság alapjogi tárgyú "nehéz esetekben" az állammal szemben inkább az egyének javára dönt.[17] Vagyis az alapjogi aktivizmus két opció közötti választási lehetőségként jelenik meg. Az államszervezeti aktivizmus viszont annyit tesz, hogy az államszervezeti kérdésekben az Alkotmánybíróság részben kiterjesztően értelmezi saját hatáskörét, de leginkább a vizsgált állami szervre vonatkozó alkotmányos szabályokat. Mivel az állam alkotmányos szervezetrendszere nem kettő, hanem számos, sokszor ellenérdekelt egységből áll, adott esetben az Alkotmánybíróság az egyik, máskor a másik szerv javára dönt kiterjesztően. Amíg tehát nem alakul ki egyértelműen, hogy az Alkotmánybíróság (vagy az egyes alkotmánybírók) mely szerveket részesíti előnyben más szervekkel szemben, illetve melyek a döntések mögött meghúzódó általános szabályok, az esetek kiszámíthatatlanok lesznek. Így bizonytalansági tényező (és természetesen ez nem csak az államszervezeti aktivizmusra érvényes), ha az Alkotmánybíróság korábbi precedenseitől megfelelő indok nélkül tér el, illetve ha az egyes alkotmánybírók még saját korábbi véleményüket sem követik (és megfelelő magyarázattal sem szolgálnak erre). Önmagában tehát nem a kiterjesztő értelmezés a problematikus vagy esetleg az Alkotmánybíróság politikai szerepvállalása, hanem a konzisztencia hiánya.
Felmerül a kérdés, hogy mi lehet az oka az államszervezeti aktivizmusnak, illetve milyen következményekkel járhat, amennyiben e tendencia folytatódik. Véleményem szerint abból kell kiindulni, hogy az aktivizmus az Alkotmánybíróság részéről politikai szerepvállalást és ezáltal potenciális politikai konfliktusokat jelent. Hacsak nem vállalja az Alkotmánybíróság tudatosan és nyíltan a politizáló alkotmánybíráskodás szerepét (ami részben amúgy is elkerülhetetlen), a potenciális konfliktusokat a testület alapvetően el akarja kerülni. Az alapjogi aktivizmus véleményem szerint nem csak azért szűnhetett meg, mert az Alkotmánybíróság tagjai kicserélődtek és az újabb tagok alapjogi attitűdje, habitusa jelentősen különbözött a korábbi alapjogi aktivista tagokétól. Az újabb tagok esetleg úgy gondolhatták, hogy a demokrácia kiteljesedésével, "begyakorlásával", Magyarországnak az Európai Unióba való integrálódásával az alapjogok védelme alapvetően elérte a megfelelő, a stabilabb nyugat-európai demokráciák mércéivel is elfogadható szintet. Ez a vélemény ugyan vitatható, de az utóbbi évek alapjogi esetjogát tekintve maga a feltételezés egyáltalán nem irracionális. Ha pedig ez így van, akkor ezen a téren nem érdemes konfliktusba bocsátkozni a politikai hatalmi ágakkal. Vagyis gyaníthatóan - az Alkotmánybíróság szerint - a demokrácia, a jogállam védelme már nem az egyéni alapjogok védelmén keresztül, hanem az államszervezet megfelelő működésén és lehetőleg stabilitásán keresztül valósulhat meg. Más szavakkal: az Al-
- 110/111 -
kotmánybíróság feladata immár a demokratikus folyamatok feletti őrködés, az államszervezet egységei egymáshoz való viszonyainak rendezése.
Az utóbbi időben még valami megváltozott, ami esetleg arra indíthatta az alkotmánybírókat, hogy hatáskörüket tágabban értelmezzék és az állam más szerveinek ügyeit adott esetben erőteljesebben befolyásolják. Azáltal, hogy minden választáskor egyre kevesebb párt került be az Országgyűlésbe, a törvényalkotás folyamata során nem alakul ki valódi vita, a társadalomban fellelhető különböző vélemények nem kapnak elegendő teret a döntéshozatalban. Mivel a pártokon belül (különösen a nagyobb pártoknál) gyakorlatilag nincsenek különvélemények, működik a "szavazógép", demokratikus deficit keletkezik. Ezt az űrt a legkirívóbb esetekben és bizonyos fokig paradox módon a köztársasági elnök, de leginkább az Alkotmánybíróság képes betölteni. Ráadásul a különvélemények hiánya, illetve az ellentétes vélemények figyelembe nem vétele - alkotmánybírósági aktivizmus hiányában is - erősíti az így meghozott törvények alkotmányellenességének kockázatát. Természetesen mindez csak egy olvasata az alkotmánybírósági folyamatoknak, és az is nyilvánvaló, hogy az Alkotmánybíróság testületi szerv, melynek az elnöksége a rövidebb időtartamok miatt kevésbé stabil, mint korábban, így a fenti folyamatok nem tudatosan és kevésbé egyértelműen következnek be.
Mi lehet a következménye ennek az aktivizmusnak? Alkotmányjogi dogmatikai szempontból a most elemzett 7/2004. AB határozat [illetve az 50/2003. (XI. 5.), a 62-63/2003. (XII. 15.) és a 3/2004. (II. 17.) AB határozatok is] mindenképpen hagyott kívánnivalókat maga után, főleg mivel pont az Alkotmánybíróság újszerű jogi meglátásai esetében hiányoznak a pontosan kidolgozott tesztek, amelyek alapján a jövőre nézve a jogalkalmazó/jogalkotó támpontot kaphatna. Rövid távon tehát bizonytalanság keletkezik, s ezen az sem segít, hogy a következő fél évben három új alkotmánybíró megválasztása is esedékes. Ugyanakkor a döntések jártak, illetve minden bizonnyal járni fognak olyan következményekkel is, amelyek a politikai folyamatok szempontjából tagadhatatlanul kívánatosak. Végül amennyiben a különböző állami szervek közötti kapcsolatok átpolitizáltsága láthatóan csökken, illetve a politikai hatalmi ágak működése visszatér egy nyilván pontosan meghatározhatatlan, de mindenképpen "visszafogottabb" mederbe, az Alkotmánybíróság aktivizmusa is bizonyára csökkenni fog. ■
JEGYZETEK
[1] A törvénytervezet egyik változata (az alkotmányellenesnek bizonyult 38. § nélkül) megtalálható a http://www.mkogy.hu/irom37/6236/6236.htm cím alatt. A nagyrészt ez alapján elfogadott törvény a 2004. évi XXII. törvény a befektetők és betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról, amelynek 37. §-a tartalmazza a PSZÁF vezetői megbízatásának és köztisztviselői jogviszonyának megszűntét.
[2] Jóllehet a határozathozatalig eltelt időnek jelentőssége van annak megítélésekor, hogy visszamenőleges hatállyal semmisít-e az Alkotmánybíróság (vagyis minél kevesebb idő telik el a jogszabály megalkotásától a határozathozatalig, annál kevésbe ódzkodik a testület a visszamenőleges hatályú megsemmisítéstől). Ezt a vélekedést erősíti meg a 31/1991. (VI. 5.) AB határozat is, amely másfél év után nem alkalmazott ex tunc hatályú megsemmisítést. Idézve Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest, Osiris, 2001, 375.
[3] Kunstár Csaba: Egy kormánynak sincs "szabad keze". Interjú Zlinszky Jánossal, Népszabadság, 2004. április 20.; http://www.nepszabadsag.hu/Default.asp?DocCollID=170934&DocID=145647.
[4] Véleményem szerint itt - többek között - szóba jöhet a Nemzeti Földalapról szóló 2001. évi CXVI. törvény, illetve a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvényt módosító 2001. évi CXVII. törvény.
[5] A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény.
[6] Az Alkotmány magyarázata, Budapest, KJK-KERSZÖV, 2002, 449.
[7] Hivatkozott viszont más rendelkezésekre, így az Alkotmány 18., valamint 70/D. §-aira.
[8] Az elnöki indítványban még hivatkozott 63/2003. (XII. 15.) AB határozat e pontnál nem jön szóba, mivel ott az alkotmányban szereplő szervvel kapcsolatos mulasztások okozták az alkotmányellenességet.
[9] 1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról.
[10] Ha közjogi tisztességről van szó, akkor sokkal gyakrabban merül fel a visszaélés vádja, a tisztesség kérdése a bíróságokkal kapcsolatban, hivatkozva általában arra, hogy a bírók figyelmen kívül hagyják a választók (a törvényhozás többsége) akaratát.
[11] Petrik Ferenc: A közjogi tisztességről, Jogtudományi Közlöny, 2004/3, 103.
[12] 8/1992. (I. 30.) AB határozat.
[13] Sólyom: I. m., 578, 580.
[14] "A jogorvoslathoz és a bírói úthoz való jog az indítványok nyomán a határozatokban is rendszerint együtt szerepel (kivéve ha csakis valamelyik jogorvoslati szabályt támadták meg)." Sólyom: I. m., 578.
[15] Fazekas Marianna, Ficzere Lajos: Magyar közigazgatási jog, Budapest, Osiris, 2002, 238.
[16] Halmai Gábor: Államszervezeti és hatásköri aktivizmus?, Fundamentum, 2004/1.
[17] Uo., 3. jegyzet.
Visszaugrás
