1. A közjogban - ideértve most az alkotmányjogot és a közigazgatási jogot - nincs kialakult fogalma, követelményrendszere a tisztességes eljárásnak.
A magánjogban a jóhiszeműség és tisztesség, valamint a rendeltetésszerű joggyakorlás egymást átfedő, egymással szoros összefüggésben lévő követelmények. A római jogból örökölt bona fides elve a korrektség, a tisztesség objektív követelményét fejezte ki, a praetorok által létrehozott bonae fidei actiók a ius aequmot juttatták érvényre, a jogviszony korrekt, racionális, adekvát elbírálását."[1] Az 1928. évi Magánjogi törvényjavaslatban 2. §-ként fogalmazódott meg a jóhiszemű és tisztességes eljárás követelménye, amely után szerepel a tilalom is: "a törvény nem nyújt oltalmat a joggal való visszaélésnek". A Ptk. a jóhiszeműség és tisztesség követelménye helyett a jogok rendeltetésszerű gyakorlását, valamint a joggal való visszaélés tilalmát helyezte az alapelvek élére, míg 1991. évben a bevezető rendelkezések módosításával ezek az elvek ismét helyet kaptak a kódexben. (Vitatott ugyan, hogy az ott használt jóhiszeműség fogalom az eredeti klasszikus jelentéssel azonos értelemben használható-e.)[2] Bírói gyakorlatban kialakult tartalma csak a joggal való visszaélésnek van. Eszerint a joggyakorlás jogszerű, ha valaki alanyi jogával él, azt gyakorolja, jogellenessé akkor válik, ha joggyakorlása a célzottnál nagyobb érdeksérelemmel vagy előnnyel, az általában várhatótól eltérő többlethatással jár (tipikus esete illetéktelen előny szerzése, személyek szükségtelen zaklatása).[3] A három fogalom együttese valamiféle - a társadalom által általában elvárt, általánosan elfogadott - szokásnak, konvenciónak, netán erkölcsi normának megfelelő, korrekt magatartást vár el a felektől.
Vajon a jóhiszeműség, tisztesség, valamint a rendeltetésszerű joggyakorlás csak a civiljog által támasztott követelmény? Buza László[4] fél évszázaddal ezelőtt írt könyve azt mutatja ki, hogy e hármasnak - és ő már együtt foglalkozik e követelmény-triásszal - a közjogban is helyet kell kapnia. Buza László elsősorban a közjogi szervek magatartását vizsgálja, kimutatva, hogy a joggal való visszaélés nem azonos a törvénysértő eljárással, nem azonos a hivatalos hatalommal való visszaéléssel. A francia közjog ezt a jelenséget leginkább a "détournement de pouvoir" fogalmával jelöli, a német közigazgatási irodalom az "Ermessensmissbrauch" kifejezéssel. Búza szerint magyarul "a hatósági hatalom elcsavarása" lenne a pontos megfelelője a fogalomnak.[5]
Nem gondolom, hogy leegyszerűsítenénk a triászban kifejezésre jutó szándékokat, ha egyetlen fogalommal - a tisztességes eljárás követelményével - jelöljük a közjogi szervek eljárásával kapcsolatos ezen követelményt, azzal a feltétellel, hogy ez magában foglalja a joggal való visszaélés tilalmát is.
2. Gondolatom szerint a közjogi tisztesség követelményének mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervek tevékenységében érvényesülnie kell.
A jogalkotó szerv tevékenységének mércéje az alkotmányosság, az alkotmányosság megtartása felől pedig az Alkotmánybíróság őrködik. Természetesen az alkotmányosság és a tisztességes eljárás követelménye nem lehet azonos, de lehetetlen nem észrevenni, hogy az Alkot-
- 103/104 -
mánybíróság - egy-egy alapjog, vagy alkotmányos követelmény burkába csomagoltan - kimondatlanul a közjogi tisztesség követelményét juttatja érvényre. Azokban az ügyekben például, amelyben az Alkotmánybíróság a diszkrimináció tilalmába ütköző jogszabályt vizsgál - nevezetesen az ember "egyéb helyzetéből" fakadó megkülönböztetés fennállását - az alapjog kiterjesztő értelmezésébe ágyazottan a tisztességes közjog követelményét kéri számon. Mi más ugyanis, ha az alanyi jogok elosztásában az "ésszerűséget" a "nem önkényes" rendezést vizsgálják, vagy azt elemzik, hogy a két embercsoport közötti különbségtételnek volt-e "a tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű oka" [35/1994. (VI.24.) AB hat.]. Az alapjog sérelmének megítélésében ilyen mércét jelent e "szükségtelen vagy aránytalan korlátozás" fogalma is.
Alkotmányellenes például, ha a törvény hatálybalépésének idejét úgy határozzák meg, hogy az állampolgár kellő időben nem ismeri meg a törvénybe foglalt szabályt. Előfordult az Alkotmánybíróság gyakorlatában, hogy a január 1. napján hatályba lépő törvényt tartalmazó Magyar Közlönyt a címzettek - bizonyíthatóan - csak január első felében kapták kézhez. Ebben az ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvény hatályba léptetése alkotmánysértő, ezért ezt a rendelkezést megsemmisítette. Ezt az elvi tételt egyszerűbben és közérthetőbben lehetne megfogalmazni: a közjogi tisztesség megkívánja, hogy a törvény hatálybalépésének időpontját - az előírt kötelességekhez igazodva - a felkészülésre mindenkinek méltányos időt engedve állapítsa meg a jogalkotó. Ez adott esetben fél-, egy év is lehet.
A tisztességtelen jogalkotásnak azonban vannak olyan területei, amelyet az alkotmányvédelem eszközeivel nem lehet elérni, még az Alkotmány szabályainak kiterjesztő értelmezésével sem.
Gyakran találkozunk azzal, hogy a már korábban létrejött élethelyzetekbe, társadalmi kapcsolatokba avatkozik be a törvény. Nyilvánvaló, hogy a visszamenőleges hatály tilalmának megsértése alkotmányellenessé teszi a jogszabályt. De mi tarthatja vissza a jogalkotót, hogy már kialakult gazdasági kapcsolatokat váratlanul felforgasson, nehezen megoldható helyzet elé állítsa a piac szereplőit? Például a vállalkozó számba veszi az irányadó adó- és vámszabályokat, és ennek alapján számítja ki az üzleti vállalkozás hasznosságát. Jelentős anyagi erőt befektetve belevág az üzletbe. Egy vagy két év múlva azonban a jogszabályok úgy változnak meg, hogy a vállalkozás terhei számottevően megnövekednek, és ami két évvel ezelőtt sikeres volt, az veszteségessé válik. A jövedelemadót fizető szellemi szabadfoglalkozásúak is nem egyszer szembekerültek már azzal a helyzettel, hogy adott jövedelemadó fizetési feltételek mellett vállalkoztak meghatározott szellemi produktum elkészítésére. Nyilvánvaló, hogy munkájuk ellenértékét a hatályos adószabályok alapján számították ki (ami nem elhanyagolható szempont, hiszen az adó a jövedelem közel felét vonja el). Ha egy ilyen számítás alapján kötik meg a megrendelővel a szerződést, úgy meghatározott ellenértékre, jövedelemre számíthatnak. Ha azonban az alkotás csak egy év elteltével készül el (ami pl. egy könyv esetén nem ritka) és eközben az adójogszabály megváltozik, hiába a polgári jogi szerződés, a munkáért esetleg a vártnál jóval kevesebbet kap kézhez. Ki tehet erről? A polgár joggal érzi úgy, hogy kár érte, hiszen végső soron a kikötöttnél kevesebb ellenértékért végezte el a munkát.
Nem szabad, hogy a törvény stabilitásában bízó polgár bizalmával a törvényhozó visszaéljen. Nem helyes törvényhozói magatartás tehát, ha a törvény a korábban keletkezett életviszonyokba úgy avatkozik be, hogy nem ad esélyt az érintetteknek az új helyzet okozta hátrányok kivédésére. Másképpen fogalmazva: visszaél jogalkotói hatalmával az állam, ha a jogszabály céljával arányban nem álló hátrányt okoz polgárainak, illetőleg az államérdek érvényesítése ésszerűtlen vagy önkényes.
Gondolom, nem értelmezem túlságosan kiterjesztően az Alkotmánybíróság lehetőségeit, ha gyakorlatába illeszthetőnek vélem a közjogi tisztesség vizsgálatát. Nevezetesen, ha az Alkotmánybíróság tételszerűen megfogalmazná: a jogalkotói hatalommal való visszaélés sérti a jogállamiság alkotmányos követelményét. E tétel kimondása lehetővé tenné, hogy az Alkotmánybíróság részleteiben is meghatározza a tisztességes jogalkotás fogalmát, a jogalkotói hatalommal való visszaélés eseteit.
3. Mi a tartalma a tisztességes eljárás követelményének a közigazgatási eljárásban? Sérti-e közjogi tisztesség követelményét a hatóság, ha a közjogi funkció teljesítése során túlterjeszkedik a végrehajtandó normában kifejezésre jutó jogalkotói szándékon, és a normában kifejezett érdek érvényre juttatása során - feleslegesen, öncélúan - olyan érdeket is sért, amelyet a jogalkalmazó nem vett célba.
A joggal való visszaélésre leginkább akkor van lehetőség, amikor a jogalkotó kifejezetten nem nevezi meg azt az érdeket, amelyet érvényesíteni kíván, vagy csak általános célt (közérdek, közbiztonság) jelöl meg. Ekkor az érdektől való eltérés nehezebben mutatható ki, különösen, ha a hatóság hamis érdeket jelöl meg a valódi helyett.
A francia Conseil d' État gyakorlatában fordult elő, hogy megsemmisített egy közigazgatási határozatot, amelyben egy gyári üzem bezárását rendelték el az üzem veszélyességére hivatkozással, holott a bezárás amiatt történt, mert az üzem kisajátítás előtt állt.[6]
- 104/105 -
Joggal való visszaélés, ha a jog a közigazgatási hatóságnak szabadságot enged arra, hogy a norma keretein belül maga határozza meg miként cselekszik, a hatóság azonban nem azt teszi, ami a jogalkotói szándék elérésére a legcélszerűbb, hanem azt a lehetőséget választja, ami másnak - főként az ügyfélnek - felesleges hátrányt okoz.
A hatóságnak a közjogi hierarchiában elfoglalt helye potenciális veszélyként hordozza a tisztességtelen eljárás lehetőségét, hiszen jellemzően valaminek az eltűrésére vagy tanúsítására kötelezi az ügyfelet. Még a hatósági engedély is korlátozást jelent, hiszen az engedélyezett tevékenységet is csak az végezheti, akit a hatóság erre feljogosított. A hátrány okozása tehát általában jelen van a hatóság intézkedéseiben, s emiatt a hatósági aktus nem tisztességtelen. De tisztességtelenül jár el az állam vagy a hatóság, ha - az intézkedésével szükségszerűen együttjáró korlátozást meghaladó - hátrányt okoz az ügyfélnek. Így pl. a rendőrnek joga van a bűncselekménnyel alaposan gyanúsítható személyt őrizetbe venni és megbilincselni. Ez az indokolt és szükséges hátrány. Indokolatlan és szükségtelen azonban, ha az eddig kifogástalan életvitelű gyanúsítottat fényes nappal bilincsbe verve a község főutcáján is végigkíséri. A külföldiek idegenrendészeti ellenőrzése is okozhat kényelmetlenséget, de szükségtelen hátrányokozást jelent, ha az idegenrendészeti ellenőrzést a kisgyermekes külföldi családnál éjszaka végzik.
Más példa: valaki hatósági bizonyítványt kér, mert azt egy pályázathoz kell mellékelnie. A pályázat határideje október 25. napján lejár, de a hivatal ragaszkodik a 30 napos elintézési határidőhöz és a bizonyítványt október 29. napján adja ki. A pályázat határideje már lejárt és a vállalkozó elvesztett egy esélyt - értelmetlenül.
A közjogi tisztesség fontos követelménye, hogy a hivatal az ügyeket ésszerű és méltányos határidő alatt fejezze be. Az ésszerűség és méltányosság követelménye többet jelent, mint a merev számszerűséggel meghatározott 30 vagy 60 napos elintézési határidő. A méltányos elintézés követelményét sértette meg - véleményem szerint - az a hatóság, amelyik egy vállalkozás engedélyezése tárgyában döntött, és - bár nyilvánvaló volt, hogy az engedélyezés feltételei hamarosan megváltoznak, s az új törvény más követelményeket támaszt - ennek ellenére "bevárta" az új, szigorúbb törvény megjelenését. Törvénysértés történt? Nincs olyan törvény, amelynek az előírását megsértették. Csak annyi történt, hogy az ügyfél az időmúlás miatt nem tudta vállalkozását megkezdeni, és egy új törvény alapján, új és más feltételeknek kell megfelelnie. Ami esetleg új beruházással, több kiadással jár. A nem méltányos ügyintézés egyik legsúlyosabb esete kétségtelenül az, hogy valaki a hatóság eljárása alatt jogvesztetté válik, elveszti valamilyen jogosultságát. Szakmai - jogi - berkekben több olyan eset ismert, amikor az ügyfél törvény által elismert jogosultsága szűnt meg a hivatal lassú ügyintézése alatt. Időközben ugyanis a törvény úgy változott meg, hogy ezt a jogosultságot már nem ismeri el. Például a törvény elismerte valaki tulajdonjogát valamely vagyonra, ezért a fél a hivatalhoz fordul, hogy a törvény biztosította jogát érvényesítse. A döntés késik, mígnem megjelenik az új törvény, amely már más valaki jogát ismeri el ugyanarra a vagyonra.[7] Ez a helyzet egyébként érdekes jogi problémát is felvet. Melyik törvény az irányadó? Az első, amely az ügyfél igényét törvényesnek ismerte el? Vagy a második, amely - a hatósági döntés pillanatában - már nem honorálja ezt az igényt? Az elsőként említett megoldást érzem tisztességesnek, hiszen az ügyfél kérelmének a hatóság - ha méltányos határidőben dönt - köteles lett volna eleget tenni. Természetesen nem arról van szó, hogy a törvényhozó nem változtathatja meg a korábbi törvényt. De a közjogi tisztesség fontos alapelve: a későbbi törvény ne vonjon el olyan jogot, amely - méltányos eljárást feltételezve - az ügyfelet a korábbi szabályozás alapján megillette.
A közjogi tisztesség követelményét sérti az a döntés is, amely nem azonos mércével méri a polgárokat. Ha valaki építési engedélyt kér, amelyet a hatóság azzal utasít el, hogy a községi rendezési tervben előírt homlokzatmagasságot a tervezett épület meghaladja. Az építkező arra hivatkozik, hogy az utcájukban már hét hasonlóan magas épület épült, az építési hatóság miért pont az ő esetében ragaszkodik a rendezési terv előírásához. Jogtalan a hatóság eljárása? Nem jogtalan, mert a rendezési tervtől való eltérésre - méltányosságból - a hatóság jogosan adott engedélyt hét polgárnak. De az a kérdés megválaszolatlan, hogy miért éppen e panaszos esetében nem látott okot méltányosság gyakorlására, és ragaszkodott az előírások pontos betartásához. Ha erre nincs ésszerű magyarázat, a hatóság tisztességtelenül járt el.
4. A joggal való visszaélés az egyén - az ügyfél - részéről is megnyilvánulhat, különösen azokban a közjogi viszonyokban, amelyben az ügyfél a közhatalmat gyakorló szervtől, meghatározott érdek kielégítése végett, bizonyos magatartást igényelhet (engedélyt, kedvez-
- 105/106 -
ményt stb.). Ha az egyén ezeket a "szubjektív közjogokat" nem a jogalkotó által biztosított érdek kielégítésére használja fel, visszaél a részére biztosított jogokkal.[8] Az ügyfél joggal való visszaélése különösen súlyos, ha egyben ezzel más érdeket is sért (gyülekezési jogával élve egy tér vagy utca biztosítását kéri, azonban célja valóságosan nem a gyűlés megtartása, hanem más szervezet összejövetelének megakadályozása).
Buza László példája: a házasságkötés nem valóságos házastársi közösség létesítése céljából, hanem azért, hogy valaki állampolgárságot szerezzen.
A tisztességtelenség zónájába tartozik a politikai vagy a gazdasági hatalom biztosította előnyök kihasználása is - mások rovására. A közjogi tisztesszég követelményeit sérti, ha valaki a gazdasági életben mások rovására visszaél a politika (közjogi) helyzetével, vagy a politika (közjogi) szférában anyagiakkal szerez magának illetéktelenül előnyt.
5. Jogkövetkezményt vonhat-e maga után a közjogi tisztesség megsértése?
Most a legfontosabb, hogy megfogalmazzuk a közjogi tisztesség követelményeit, szükség lenne a tisztességes közjogi magatartás kódexére. Hiú reményeket azonban ne tápláljunk, ilyen kódex még a világon sehol sem készült és kevés remény van arra, hogy nálunk megalkotják. Nem hiábavaló azonban, ha megfogalmazzuk, és közhírré tesszük a közjogi tisztesség normáit: alakítsunk ki társadalmi konszenzust e normák felől. És nem lesz hiába való, ha rosszallásunkat fejezzük ki, amikor ezeket a követelményeket megsértik. A közjogi tisztesség szabálya legyen belső parancs a közjogi tisztséget viselőknek, legyen olyan etikai norma, amelyet a közhangulat, a közmegegyezés tesz visszatartó erejűvé.
A közjogi tisztesség követelményének megsértése közvetlenül alkalmazott jogkövetkezménnyel is járhat. Nevezetesen: valamely jogszabályban előírt feltételt figyelmen kívül hagyhatja a hatóság, ha azt az ügyfél tisztességtelen eljárással teljesítette. A Legfelsőbb Bíróság idézett döntése szerint az adókedvezmény nem illeti meg azt, aki a kedvezményt rendeltetésével ellentétesen kívánja igénybe venni.[9]
A felettes szerv vagy a bíróság megváltoztathatja (hatályon kívül helyezheti) annak a közigazgatási szervnek határozatát, amelyik a tisztesség követelményeivel ellentétesen állapított meg döntésében jogot vagy kötelességet. Bíróság előtt támadták meg például a jövedéki hatóságnak azt a döntése, amellyel egy gépkocsi (más esetben egy átkelő-komp) elkobzását rendelték el, arra hivatkozva, hogy a jármű jövedéki termék szállítására (egyéb felhasználásra) szolgált. A jövedéki termék értéke mindkét esetben az elkobzott járműéhez képest elenyésző volt (3-4 liter gázolajról volt szó). Gyors jogszabálymódosítás folytán nem került sor a közigazgatási per befejezésére, de kezdettől nyilvánvaló volt, hogy a hatóság a jogsértés és a jogkövetkezmény súlya közötti kirívó aránytalanság figyelmen kívül hagyásával joggal való visszaélést követett el.
Tudom, hogy milyen ellenvetéseket válthat ki egy ilyen jogalkalmazói gyakorlat kialakulása, hiszen formálisan a hatályos jogtétel félretételéről van szó, azon a címen, hogy a rendelkezés alkalmazása - az adott körülmények között - tisztességtelen volt. A törvényesség formális szemléletével ez a felfogás nehezen fér meg. Érdekes, hogy a jogi közvélemény könnyebben elfogadta a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét, amikor a közteherviselés alóli kibújás szándékával adózók akartak fondorlatosan - de formailag jogszabályszerűen - adókedvezményt igénybe venni. A közérdek védelmével vajon miért könnyebb még ma is megindokolni a joggal való visszaélést? ■
JEGYZETEK
[1] Földi András: A jóhiszeműség és tisztesség elve, Budapest, ELTE 2001. 6.
[2] Petrik Ferenc in.: Polgári jog, Kommentár a gyakorlat számára HVG-ORAC 10. pótlás 17.
[3] Im: 20.
[4] Buza László: Bona fides és joggal való visszaélés a nemzetközi jogban, Szeged, 1940.
[5] Buza, im.: 29.
[6] Buza, im.: 87.
[7] A példa nem elméleti, a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának gyakorlatában volt ilyen ügy. A közüzemek önkormányzati tulajdonba adósáról szóló törvényi rendelkezés 1992. évben úgy változott meg, hogy az új jogszabály új tulajdonost jelölt meg. A Legfelsőbb Bíróság ezzel kapcsolatban kimondta: "Az eljárást a vagyonátadó bizottságnak hivatalból kellett volna megindítania és a vagyon (...) az önkormányzatok tulajdonába adni. Az eljárás késedelmes megindítása nem járhat azzal a jogkövetkezménnyel, hogy amiatt felperes igénye elenyészik." (Legf.Bír. Kfv.III.25.197/1994.)
[8] Az adójogban először a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának egy határozatában fogalmazódott meg a rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye. A határozat szerint: "a rendeltetésszerű joggyakorlás tehát az adó-jogviszonyban is olyan általános jogelv, melyet az adózó polgárnak fizetési kötelezettsége teljesítése, a hatóságnak pedig eljárása során érvényesíteni kell". (1/1998. KJE sz. jogegységi hat.)
[9] Például nem illeti meg az alapítványhoz való hozzájárulás kedvezménye azt, akinek az alapítvány - befizetésével azonos értékű - vagyoni szolgáltatást nyújt.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző nyugalmazott legfelsőbb bírósági bíró (Budapest).
Visszaugrás
