"Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda)" címmel készítettem el doktori értekezésemet. Ezúttal nem kívánok az értekezés érdemi megállapításaival foglalkozni - akit ezek érdekelnek, a dolgozatot közvetlenül elérhetik egyetemem honlapján1 -, ebben a cikkben kizárólag arra a vitás kérdésre szeretnék kitérni, amely a tudományos vita keretein túlmutatva már önmagában tanulságos lehet a magyar közszolgálat fejlesztéséhez.
Néhány alapvető gondolatot azonban előzetesen mindenképp el kell mondanom a dolgozatról ahhoz, hogy a kritikai észrevételek érthetőek legyenek. Először is azt, hogy azért választottam a hivatásos magyar közszolgálatot témámnak, mert bár jelenkori közszolgálati jogunknak még két évtizedes története sincs,2 mégis a változás a jogi szabályozás egyik lényeges jellemzőjévé vált. A köztisztviselői törvényt elfogadása óta hetvennégyszer módosították -, amelynek eredményeként nemcsak rendkívüli mértékben megszaporodtak a törvénymódosítások, hanem az egymással ellentétes szabályozási irányok meggyengítették a törvény belső koherenciáját.3 A változások az utóbbi időszakban ráadásul a szabályozási koncepció átalakulásának valószínűségét vetítették előre. Ahhoz, hogy az utóbbi bekövetkezésének realitását meg tudjuk ítélni, szükségesnek tartottam az elmúlt csaknem két évtized szabályozásának átfogó elemzését, a lényeges módosulások mögött meghúzódó szándékok, érdekkonfliktusok feltárását, a politikai, gazdasági környezet releváns összefüggéseinek figyelembe vételét.
Az elemzést alapvetően a karrier- és az állástípusú rendszer összefüggésében végeztem el, s a következő kérdésekre kerestem a választ:
- A magyar közszolgálatra jellemző karrier-rendszer nyitottabbá válása, illetve a közjogias szabályozás magánjogiasodása a jelenkori közszolgálat sajátjának tekinthető-e, vagy már a jóval korábbi időszakokban (pl. a 1945 előtt) is felfedezhetőek a nyitottabb szabályozásra utaló jegyek?
- A kétféle rendszer-koncepció dichotómiáját kifejező rendszer-jellemzők ciklikus felerősödése, illetve gyengülése minősíthető-e olyan folyamatnak, amelynek célja az egyik, vagy másik "túlsúlyossá vált" rendszer-típus korrigálása az ellentétes irányba?
- A szabályozás magánjogiasodásának Berényi által meghatározott korlátai közül a centralizáció iránti igény hogyan befolyásolta a közszolgálati jogviszony és a munkáltatói jogok gyakorlásának szabályozását, a munkaügyi adminisztratív feladatok ellátásának megszervezését, valamint a közszolgálat rendszer-irányítását, a központi koordinációs szint kialakítását? 4 Hogyan befolyásolta a szabályozást a pártpolitika-semlegesség iránti igény?
- Az 1989-es rendszerváltozás után hogyan alakultak a személyi állomány mennyiségi és minőségi jellemzői, s a változások összefüggésbe hozhatóak-e a rendszer sajátos fejlődésével?
- A koncepció-változás küszöbéhez érkezett rendszer továbbfejlesztésének mi lehet az egyik lehetséges alternatívája?
Az elemzés alapján arra jutottam, hogy a jelenlegi szabályozás mindkét koncepció (karrier-rendszer, állástípusú rendszer) jegyeit ötvözi, de kevésbé koncepcionálisan. Vegyesen keverednek a rendszer-elemek, annak köszönhetően, hogy a koncepcionális gondolkodás helyett a pillanatnyi érdekek érvényesítése volt az uralkodó.
A Ktv. ugyan deklaráltan képviseli a karrier-rendszer elveit, valójában azonban már születésének pillanatában sem voltak adottak egy valódi karrier-rendszer működtetéséhez szükséges intézményi és pénzügyi feltételek. Úgy vezették be az egységes előmeneteli és díjazási rendszert, hogy annak finanszírozását nem lehetett fenntartani. A forráshiány menedzselése érdekében később bevezetett változások (illetménykiegészítés, személyi illetmény, eltérítés, felmentések megkönnyítése, végkielégítés csökkentése stb.) mind, egytől egyig az e miatt szükségessé váló korrekciót szolgálták.
A karrier-rendszer fellazításának eredményeként végül egy (harmadik) szabályozási rendszerváltozás küszöbére értünk. Ennek lényege, hogy a bekerüléstől a nyugdíjazásig tartó, törvény által garantált, stabil, kiszámítható, bizonyos mértékig az automatizmusra épülő életpályát egy olyan modell váltja fel, amelyben valamennyi személyzeti funkció a munkakörre épül, s a törvényi garanciák helyett a munkáltatói intézkedésekre helyeződik a hangsúly. A folyamat még visszafordítható, s vissza lehet térni a tradicionális karrier-rendszer gyökereihez, de át is léphető a Rubicon, s ily módon a rendszerváltozás után a kelet-európai államok számára példaként állított magyar karrier-rendszer végképp átadhatja helyét az üzleti modellhez közelebb álló nyitott szabályozásnak. Ugyanakkor véleményem szerint a jelenlegi helyzetben egyik sem javasolható. Az előbbi már nem felelne meg a kor követelményeinek, s nem venné figyelembe a társadalmi, gazdasági realitásokat. Nem lenne képes rugalmasan alkalmazkodni a gyorsan változó környezethez, valamint a költségvetési erőforrások korlátozásának kényszere nem teszi lehetővé az egyenlősdi szemléletre épülő, törvényi garanciákkal megmerevített egységes rendszer működtetését. Az utóbbihoz még nem adottak a szervezeti és személyi feltételek.
Megoldásként felvázoltam egy olyan cselekvési tervet, amely tekintettel van a külső kényszerítő körülményekre (források szűkítése, rugalmas alkalmazkodás a változásokhoz), s ezért a nagyobb hatékonyág érdekében a munkakört úgy állítja a középpontba, hogy megőrzi a karrier-rendszer eddig kivívott eredményeit, amelyekkel ellensúlyozhatóak a munkaköri rendszer hátrányai. A továbblépés tehát nem a kétféle modell szembeállításával, hanem központilag harmonizált összekapcsolásával képzelhető el, igazodva az eddigi fejlődés sajátosságaihoz. Ez a fajta megközelítés legalább két ponton haladja meg a karrier- és a munkaköri rendszer konvergenciáját vegyes modellként leíró elméleteket. Egyrészt a kétfajta koncepció közötti közeledés nem spontán módon, a pillanatnyi érdek mentén született - sok esetben egymással logikai ellentmondásban álló - döntések alapján megy végbe, hanem a központi összehangolásnak köszönhetően irányítottan, azt a célt szolgálva, hogy a különböző közszolgálat-szervezési filozófiák egymás hátrányait ellensúlyozzák. Másrészt az új konstrukció kialakítása messzemenőkig figyelembe veszi a hazai fejlődés sajátosságait, s nem erőltet olyan megoldásokat, amelyek ma még idegenek a magyar közszolgálat hagyományaitól.
A dolgozat szakmai vitája során mindkét bíráló - ellentétes irányúan ugyan -, de kifogásolta az értekézés vizsgálati körének lehatárolását. Az egyik szerint a személyi állomány mennyiségi és minőségi mutatóinak értékelése nem illik a jogi természetű elemzésekhez, mivel a koncepcionális és jogi kérdések, valamint a közszolgálat személyi állományának egyes statisztikai mutatóinak alakulása kevésbé függenek össze. A jogi szabályozás elemezése statisztikai táblák és adatok nélkül, önmagában is teljes logikai rendszert alkot. Ezzel szemben a másik vélemény éppen a hangsúlyosabb interdiszciplináris megközelítést kérte számon. Hiányolta, hogy a dolgozat nem, vagy csak alig fordít figyelmet a humánfunkciók egymáshoz való viszonyára, a rendszerre gyakorolt egyenkénti és együttes hatásukra, azokra a folyamatokra, amelyek befolyásolják a közigazgatás emberi erőforrás-gazdálkodásának egészét, elfogadottságát, hatékonyságát és hatásosságát is.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
