Walter Tibor[1]: A területi államigazgatási szervek koordinációja és ellenőrzése* (JURA, 2003/2., 182-201. o.)

1. A területi közigazgatás helyzete a rendszerváltozás után

1.1. A politikai rendszerváltozás a végrehajtó hatalom gyakorlását is új alapokra helyezte. Kezdetét vette az a folyamat, amelynek célja az államigazgatás helyébe lépő, korszerű közigazgatási rendszer kiépítése volt.

A helyi önkormányzatok intézményesítése szükségszerűen együtt járt az államigazgatás átalakításával. Ennek következtében területi szinten egymás mellett létrejött a közigazgatás két alrendszere, a feladatok és hatáskörök egy része a megyei önkormányzatokhoz, a másik része a központi irányítás alatt álló (dekoncentrált) szervekhez került. Az önkormányzati közigazgatási szervek települési szinten felváltották a tanácsigazgatást, azonban megyei szinten nem váltak a közigazgatás meghatározó elemeivé.[1]

A dekoncentrált szervek döntő többsége vagy a megyei, városi tanácsi szakigazgatási szervekből és szakigazgatási intézményekből jött létre, vagy már korábban is centrális alárendeltségű államigazgatási szervek utódaiként működtek tovább. Olyan is akad azonban, amelyet a rendszerváltás óta hoztak létre (pl. kárpótlási hivatalok).

A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. ún. "átmeneti törvény" - a feladat- és hatáskör-telepítést a tényleges decentralizáció, illetve a quasi "megbízás" módszerével rendezte. A törvény a korábbi tanácsi testületi (tanácstestületi és végrehajtó bizottsági) feladat- és hatásköröket az önkormányzat képviselő-testületéhez telepítette, ezáltal önkormányzati üggyé, tehát helyi közüggyé minősítette azokat.

1.2. A jogállamiság egyik jellemzője a decentralizáció érvényesülése, a helyi autonómia, az önkormányzatiság megteremtése. Ennek az igénynek a realizálása 1990-ben középszinten ellentmondásos módon valósult meg és a jelzett folyamat mind az állami, mind pedig az önkormányzati oldal elégedetlenségét váltotta ki. Az államét azért, mert szinte atomjaira esett szét a területi közigazgatás, az önkormányzati oldal pedig azt hiányolta, hogy a megyei önkormányzatok valójában a területi igazgatás mellékszereplői lettek. A 90-es évek elején a területi igazgatás korszerűsítésére megfogalmazódott célok meglehetősen tartósnak bizonyultak, mert innen kezdve gyors egymásutánban követték egymást az ide csatlakozó kormányhatározatok, azok végrehajtása azonban rendszerint elmaradt. Az 1994-es kormányprogramban még olyan túlzó célkitűzés is megjelent, hogy a területi igazgatást elsődlegesen a megyei önkormányzatokra kell építeni. Ennek egyik eredményeként került be az Ötv. módosításába, hogy a megyei önkormányzat területi önkormányzat, másrészt kialakult egy kifejezetten pártpolitikai célokat szolgáló közvetlen választási rendszer.[2]

Mivel teljes mértékben elmaradt a középszint államigazgatási oldalának koncepcionálása, ebben a helyzetben úgy tűnhetett, hogy a középszint szerepének gyengülésével a területi feladatok ellátásának kulcsszereplőivé a települési önkormányzatok válhatnak. A szervezeti háttér nélkül maradt feladatokat az ágazati minisztériumok kizárólag saját dekoncentrált szerveik létrehozása révén látták elvégezhetőnek, ezáltal az egységes kormányzati el-

- 182/183 -

képzelés hiánya a szervezetalakításhoz fűződő érdekek érvényesülésének is szabad utat engedett. Ilyen körülmények között, és ebben a folyamatban egyre nagyobb szerephez jutottak a dekoncentrált államigazgatási szervek.[3] Ennek eredményeként - az államszervezési, szakmai, hatékonysági és költségvetési szempontokat mellőzve, nemritkán azokkal szemben - a dekoncentált államigazgatási szervek száma néhány év alatt jelentősen megnőtt.

Kezdetben az is megfigyelhető volt, hogy a közigazgatás államigazgatási "szektorának" reformjára, összevetve a helyi önkormányzati autonómia strukturális és működési kérdéseinek rendezésével, jóval kisebb figyelem összpontosult. Ennek folytán a reform szükségességének gondolata a szabályozás körében 1992-ig csak az önkormányzatokra koncentráló szabályozással összefüggésben került be.[4]

A körülmények ilyen alakulása azt is magával hozta, hogy a dekoncentrált államigazgatási szervek tevékenységének helyi-területi koordinálása, megfelelő ellenőrzése, a köztisztviselők rendszeres továbbképzése, informatikai és ügyfélfogadási tevékenységük összehangolása szinte teljes mértékben hiányzott. A kialakult állapotok indokolttá tették volna a területi államigazgatási szervekre vonatkozó szabályozási elvek, esetleg egy átfogó szabályozás megalkotását. Ez egy ideig azonban nem valósult meg, így semmi nem akadályozta, hogy az anomáliák fennmaradjanak.

Színesítette a palettát a megyei jogú városok helyzete és esetleges szerepvállalása. Máig értelmezési nehézségeket okoz az Ötv. 61. § (1) bekezdése, amely szerint: "A megyei jogú város települési önkormányzat és területén - megfelelő eltérésekkel - saját hatásköreként ellátja a megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket is." Később a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény alapján létrejött területfejlesztési tanácsok erősítették a területi igazgatás "több szereplős" jellegét. A területi igazgatásban szerepet játszó szervek a következők:

- a közigazgatási hivatalok,

- a dekoncentrált szervek,

- a megyei önkormányzatok,

- a megyei jogú városok,

- a megyei közgyűlések és a megyei jogú városok által az Ötv. 61/A. § alapján létrehozott egyeztető bizottságok,

- a területfejlesztési tanácsok.

A területi államigazgatási szervek elszaporodása vezetett végül annak felismeréséhez, hogy e szervek működésének koordinálása és ellenőrzése tovább már nem halogatható.

A megyei önkormányzatok és a megyei jogú városok - mint a területi igazgatás szereplői - egymás közötti kapcsolatainak feltérképezése és továbbfejlesztése érdekében már 1992-ben folyt empirikus vizsgálat. A kutatás megállapította, hogy a megyék és a megyei jogú városok -, amelyek alkotmányjogi helyzete sem kellően tisztázott - közötti kapcsolatok nagy többsége nagyon eshetőleges, és valamiféle "jóindulatú semlegességen" alapul.

A kutatás eredményei alapján megfogalmazódott annak szükségessége, hogy a mindennapi együttműködésen kívül/mellett érdemes volna egy konzultációs-koordinációs fórumot is létrehozni és működtetni a két közgyűlés között.[5] Más oldalról pedig az intézményes kapcsolatok hiánya vetődött fel. Ilyen intézményesített kapcsolatként és koordinációs-konzultatív szereppel felruházva működik az Ötv. 1994-es módosításával - kompromisszumok árán - létrehozott 10 tagú, paritásos alapon működő egyeztető bizottság.

Ismert olyan vélemény, hogy a nagyvonalúan megfogalmazott és liberális egyeztető bizottsági szabályozás jól működő gyakorlattá vált,[6] sőt ágazati jogszabály is adott számára konzultatív feladatot [a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. tv. 46. § (3)], mégis úgy ítéljük meg, hogy az egyeztető bizottság, azon kívül, hogy jó esetben egy asztalhoz ültette a két önkormányzat képviselőit, nem válhatott a területi közigazgatás önkormányzati alrendszere koordinációs fórumává. Másként fogalmazva: az egyeztető bizottság jelenleg nem alkalmas a területi közigazgatás önkormányzati alrendszerének koordinációjára, de még arra sem, hogy a közös feladatok közös, egyeztetett és összehangolt végrehajtását lényegesen előmozdítsa.

A koordinációval később elsősorban a területi államigazgatási szervekre koncentrálva foglalkozunk. A megyei önkormányzatok és a megyei jogú városok konzultációs-együttműködési-koordinációs kapcsolataira ehelyütt csupán azért tértünk ki, mert úgy látjuk, hogy a koordináció szükségessége a területi közigazgatás önkormányzati alrendszere tekintetében is megfogalmazódott és továbbra is megfogalmazható. Amennyiben az e tárgyban indokolt és reményeink szerint sorra kerülő kutatások a területi önkormányzati alrendszer koordinációjának szükségességét alátámasztják, annak szervezeti és működési formájaként a megyei államigazgatási kollégiumot tartanánk támogatandó megoldásnak.

- 183/184 -

2. A köztársasági megbízott intézményének létrejötte és koordinációs szerepe

2.1. A rendszerváltozás után a törvényhozó az összehangoló szerepkört az 1990-ben létrehozott és 1994-ig működő köztársasági megbízotti intézményhez rendelte. Az 1990-ben hatályba lépett Ötv. 98. § d) pontja kimondta: "A köztársasági megbízott: összehangolja a köztársasági megbízott hivatala és a régió területén működő más államigazgatási szervek tevékenységét."

A köztársasági megbízotti intézmény körül már megalakulásától kezdve, egészen megszűnéséig heves viták folytak, elsősorban annak erőteljes "átpolitizáltsága" miatt. Az mindenesetre megállapítható, hogy jogállásukból és folyamatosan bővülő feladat- és hatáskörükből eredően egyre meghatározóbb szereplőivé váltak a területi közigazgatásnak. Közigazgatási és társadalmi súlyuk abban is kifejezésre jutott, hogy gyakorlatilag általános hatáskörű, regionális szerepkörű "szuper dekoncentrált szervekké" váltak."[7] Más kérdés azonban, hogy a köztársasági megbízottak tevékenységét hogyan látta a többi dekoncentrált államigazgatási szerv. Ezt a problémát Baranya megyében empirikus kutatás során Csefkó Ferenc vizsgálta.

A felmérés megállapítása szerint a megkérdezett dekoncentrált szervek körében eltérő volt a köztársasági megbízottak ismertségi szintje. Túlnyomó részük szinte semmit sem tudott róluk, vagy nem érzékelték létüket, többen úgy fogalmaztak, hogy látják: próbálnak koordinálni és jelen akarnak lenni, de ennél konkrétabban már nem tudtak nyilatkozni, mint ahogy azokról a feladatokról sem, amelyeket a köztársasági megbízottak ellátnak. Csefkó Ferenc a probléma gyökerére tapint rá, amikor a következőket írja: "Nem csupán ebben látom a problémát a köztársasági megbízottak tekintetében, hanem a szerepfelfogásban, a bizonytalan jogi szabályozásban. Hallatlan sok puha jogosítvánnyal rendelkeznek és az illető köztársasági megbízott által vallott nézeteken múlik, hogy ő a politikai szerepre helyezi-e a hangsúlyt vagy az adminisztratív hatósági ügyek ellátására."[8]

2.2. A köztársasági megbízott jogállásáról, hivataláról és egyes feladatairól szóló 1990. évi XC. törvény 10. §-a a köztársasági megbízott számára kezdetben még viszonylag szűkebb körű koordinatív szerepkört biztosított. Ugyanakkor a törvény a köztársasági megbízott előzetes véleményéhez kötötte a centrális alárendeltségű államigazgatási szerv illetékességi területének kijelölését, valamint a szerv vezetőjének kinevezését. A 77/1992. (IV. 30.) kormányrendelet 6. §-a a koordinációs feladat- és hatáskörök kiépítésére irányuló szabályozásban már jóval tovább ment. A kormányrendelet alapján a köztársasági megbízott az alábbi feladat- és hatásköröket gyakorolta:

- véleményezte a hatósági ügyintézésre vonatkozó normákat,

- elemezte az államigazgatási feladatok ellátásának feltételeit, a szükséges intézkedések megtételére javaslatot tehetett,

- összehangolta a dekoncentrált szervek ügyfélfogadását, képzési, továbbképzési tevékenységét,

- ellenőrzést kezdeményezhetett a felettes szervnél,

- összehangolta az érintett szervek államigazgatási feladatok ellenőrzésére irányuló tevékenységét,

- előzetes véleményt adott a centrális alárendeltségű szervek illetékességi területének kijelöléséről,

- előzetes véleményét kellett kikérni a szerv vezetőjének kinevezése előtt.

A köztársasági megbízottnak koordinációs eszközrendszerként rendelkezésére állt: tájékoztatást, iratokat, információkat kérhetett, a helyszínen tájékozódhatott, koordinációs értekezletet hívhatott össze.[9]

Az eszközrendszer fogyatékosságainak korrekcióját igyekezett előkészíteni az 1026/1992. (V. 12.) kormányhatározat 5/a pontja, amikor a köztársasági megbízottak feladatainak és tevékenységének, valamint a dekoncentrált szervezetrendszer korszerűsítése körében előírta: "Meg kell vizsgálni a köztársasági megbízottak tevékenységének tapasztalatait, s ennek alapján javaslatot kell tenni feladataik pontosabb meghatározására. Ennek keretében...koordinatív funkciójukat kell ellenőrizni elsősorban a centrális alárendeltségű államigazgatási szervek tevékenységének összehangolása terén."

Ennek ellenére megállapítható, hogy az 19901994. közötti időszakban a koordináció gyakorlata csak nagyon mérsékelt eredményeket mondhatott magáénak. Nem véletlen, hogy a közigazgatás reformjának programjáról szóló 1100/1996. (X. 2.) kormányhatározat a korszerűsítés szükségességét elemezve "ágazatilag széttagolt, megfelelő kormányzati ellenőrzés és koordináció nélküli, nem kellő hatékonysággal működő területi államigazgatási szervek"-ről beszél.

3. A köztársasági megbízotti intézmény megszűnését követő változások

3.1. Alapvető változásokat hozott az 1994-es kormányprogram, amely összefüggésben a köztársasági megbízotti intézményrendszer felszámolásával, a köztársasági megbízott hivatala koordinációs szerepkörének megszüntetését és a tevékenység politikától való megtisztítását mondta ki. Utólag már könnyű belátni, hogy a kormányprogram nyilvánvalóan po-

- 184/185 -

litikai okokból a fürdővízzel együtt a gyereket is kiöntötte, amikor a koordinációs szerepkört megszüntette.[10] A jelzett változásokban annak is jelentékeny szerepe volt, hogy a köztársasági megbízotti hivatalok helyébe lépő közigazgatási hivatali rendszer a korábbi rendszer ellenhatásaként eléggé korlátozott jogkörökkel jött létre.

Általában is elmondható - de ehelyütt is aláhúzzuk, hogy közigazgatási rendszerünk változásaiban ma még sok esetben hatnak a szakmai érveket mellőző, tisztán politikai okokból létrejövő ellenhatások, amelyek a rendszer fejlődését könnyen a szélsőségek irányába terelik.

A közigazgatási hivatalok - amelyek működésüket 1995. január 1-jén kezdték meg - a létrehozásukat követő két évben, alapvetően "klasszikus" feladataikkal, a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésével és hatósági igazgatással foglalkoztak. Az Ötv.-nek az 1990. évi LXV. törvény 98. § (1) bekezdésének módosítása a koordinációnak egy depolitizált, "megszelídített", de ugyanakkor nehezen értelmezhető formáját vezette be, amikor előírta, hogy a közigazgatási hivatal vezetője "igazgatásszervezési szempontból" összehangolja a főváros, a megye területén működő más államigazgatási szervek tevékenységét.

A később hatályba lépett 161/1994. (XII.2.) kormányrendelet a főváros, a megye területén működő államigazgatási szervek tevékenységének összehangolása körében a hivatalvezetőnek a következő hatásköröket biztosította:

- előzetesen véleményezhette az államigazgatási szerv illetékességi területének megállapítását, változtatását;

- kezdeményezhette az államigazgatási szervek ügyfélfogadási rendjének más államigazgatási, önkormányzati szervek ügyfélfogadási rendjével való összehangolását;

- egyeztetést kezdeményezhetett az államigazgatási szervek információs rendszere működésének, fejlesztésének összehangolásával kapcsolatban.

3.2. Az iménti szabályozásnak egyik szembetűnő sajátossága, hogy a területi államigazgatás körében alkalmazandó koordináció elemi szabályainak egy része a helyi önkormányzatokról szóló törvényben nyert elhelyezést. Ennek oka a köztársasági megbízott, illetőleg a jogutód, a közigazgatási hivatal vezetőjére vonatkozó szabályozási rendben keresendő. 1996-ig kellett várni az új szabályozásra, amelynek következtében a területi koordináció kikerült az Ötv.-ből. Mindez azonban - az új szabályozás szakaszos hatálybaléptetése miatt - kissé vontatottan valósult meg.

A hivatalvezető a kormányrendeletben foglalt feladatainak ellátása érdekében az államigazgatási szerv irányító szervénél intézkedést kezdeményezhetett, illetve tájékoztatást kérhetett, és ehhez a 161/1994. (XII. 2.) kormányrendelet alapján az államigazgatási szervek tekintetében a következő eszközök álltak rendelkezésére: tájékoztatást, iratokat, egyéb információkat kérhetett; előzetes értesítés alapján helyszínen tájékozódhatott; szakmai-koordinációs értekezletet hívhatott össze.

Közben élénk viták kísérték a területi államigazgatás korszerűsítését, amely később a közigazgatási reform programjának részeként jelent meg. Bár az 1994-ben megalakult kormány a területi államigazgatást illetően számos megoldatlan problémával találta szembe magát, a kormányprogram mégsem kezelte komplex módon a területi államigazgatást, hanem megelégedett néhány részterület kiemelésével. A dekoncentrált szervek reformjának hosszabb távú irányait a 1100/1996. (X. 2.) kormányhatározattal elfogadott közigazgatási reformprogram jelölte ki.

4. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok jogállása, szervezetrendszere, irányítási és felügyeleti viszonyai

A fővárosi és megyei közigazgatási hivatalok a 191/1996. (XII. 17.) kormányrendelet alapján a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervei. A közigazgatási hivatal közvetlenül a közigazgatási hivatal vezetőjének vezetése alatt álló szervezeti egységekből, továbbá igazgatási szervekből áll.

Az irányítási viszonyokat illetően ki kell térni arra, hogy a kormányrendelet 3. § (1) bekezdésének rendelkezései szerint kezdetben a közigazgatási hivatalokat a kormány a belügyminiszter közreműködésével irányította.

A 183/1998. (XI. 11.) kormányrendelet megjelenésével az irányítás 1998. november 19-étől megváltozott. A módosított kormányrendelet szerint a közigazgatási hivatalokat 2000. január 1-jéig a kormány a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter útján - a belügyminiszter közreműködésével - irányította. Az ekkor hatályba lépett 213/1999. (XII. 26.) kormányrendelet az irányításra nézve visszaállította a korábbi állapotot, így a jelenlegi szabályozás szerint a közigazgatási hivatalok kormány általi irányítása a Miniszterelnöki Hivatal (MeH) közreműködése nélkül, egyedül a belügyminiszter útján történik.

Aggályosnak látjuk a közigazgatási hivatalok kormány általi irányítását a belügyminiszter útján, már csak azért is, mert nem kellően artikulált kormányzati akarat esetén a kormányhivatal irányításában ágazati miniszter meghatározó szerephez juthat. Másrészt, mivel a belügyminiszter tevékenységének zö-

- 185/186 -

mét a rendőri, rendészeti feladatok ellátása teszi ki, a közigazgatás más területei általában csupán marginális szerepet kapnak. A kialakult helyzetet még az alapján is vitathatónak tartjuk, hogy a kormányzati struktúrához jobban igazodott az előző állapot. A kormányzati érdekek koordinált területi megjelenítése, a közvetlen MeH-hez kapcsoláson keresztül, elvileg a legteljesebb körben biztosítható. Ezzel a megoldással megelőzhetők az áttételekkel gyakran együtt járó deformitások is. Emiatt a jelenlegi gyakorlat szakmai érvekkel nehezen támasztható alá.

5. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének koordinációs feladat- és hatásköre

5.1. A közigazgatási hivatalvezető koordinációs feladat- és hatásköre

A következőkben számba vesszük a koordinációba bevont szervek körét, a hivatalvezető koordinációs feladat- és hatásköreit, valamint azt az eszközrendszert, amely a koordináció érdekében rendelkezésére áll. A koordináció a 191/1996. (XII. 17.) kormányrendelet 2. § (1) bekezdése alapján a következő szervekre terjed ki:

- a közigazgatási hivatal vezetőjének vezetése alatt álló szervezeti egységek,

- az ágazati szakigazgatási szervek (igazgatási szervek),

- amennyiben a kormány kivételt nem tesz, a területi államigazgatási szervek. (A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (továbbiakban: Ktv.) hatálya alá tartozó saját hatáskörrel és önálló szervezettel rendelkező területi államigazgatási szervek.)

Az első esetben a koordináció a vezetéshez, a második esetben a megosztott irányítási joghoz kapcsolódik. Ez azt jelenti, hogy a koordinációval kapcsolatos döntési jogosítványok a vezetés és irányítás köréből erednek.[11] A harmadik esetben azonban a koordinációnak sem a vezetéshez, sem az irányításhoz nem kötődő önállósult, horizontális típusáról van szó.

Itt hivatkozunk arra a véleményre, amely szerint a közigazgatási hivatalokon belül működő ágazati igazgatási szervek kettős (megosztott) irányítása nem tűnik optimális megoldásnak, mivel a szakmai irányítás keretében az ágazati irányító szerve gyakorlatilag korlátozás nélkül szabhat feladatokat, ugyanakkor ezek teljesítése a közigazgatási hivatal költségvetését terheli. A probléma megoldásaként ajánlják, hogy az ágazati irányítás a közigazgatási hivatal vezetőjén keresztül történjen.[12]

Mint korábban kifejtettük, a Ktv. hatálya alá tartozó megyei vagy regionális illetékességű területi államigazgatási szervek struktúrája nem azonos az államigazgatási feladatokat ellátó területi szervek rendszerével. A hivatalvezető koordinációs feladat- és hatáskörében:

- gondoskodik a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának területi összehangolásáról,

- gondoskodik a fővárosi, megyei államigazgatási kollégium létrehozásáról, működéséről, ügyrendjének előkészítéséről,

- közreműködik - a belügyminiszter által meghatározottak szerint - a központi közszolgálati nyilvántartás működtetésével kapcsolatos feladatok ellátásában,

- gondoskodik a közigazgatás korszerűsítésével kapcsolatos feladatok területi összehangolásáról,

- gondoskodik a területi államigazgatási szervek ügyfélfogadási rendszerének összehangolásáról, szakmai támogatást nyújt az ügyfélszolgálati tevékenység bővítéséhez.

Az eszközrendszer számbavétele kapcsán feltűnhet, hogy a kormányhatározat által szabályozott és a köztársasági megbízott koordinációs eszközrendszerének számos közös eleme van.

A dekoncentrált szervek ügyfélfogadásának összehangolását az illetékességi területek kijelölésének véleményezését mindkét szabályozás a címzett hatáskörébe utalta, valamint az eszközök is részben közösek: tájékoztatás, illetve iratok kérése, helyszíni tájékozódás, koordinációs értekezlet tartása. Ezek a megállapítások nagyrészt igazak az 1996-os későbbi módosításra is, amely szinte mindent átemelt az 1992-es és az 1994-es feladatok közül, igaz a hatáskörgyakorlás bővült az államigazgatási kollégiummal és megszűnt a dekoncentrált szervek illetékességi területének kijelölésére vonatkozó véleményezési jog.

5.1.1. Gondoskodás a több ágazatot érintő kormányzati döntések területi összehangolásáról

5.1.1.1. A 191/1996. (XII. 17.) kormányrendelet hatálybalépését követően eltelt időben elvétve találkozhattunk olyan több ágazatot érintő kormányzati döntéssel, amely területi szintű koordinációt igényelt volna. Az egyetlen kivétel az 1027/1998. (III. 13.) kormányhatározat, amelynek 18. § b) pontja a közbiztonság javítása és a feketegazdaság elleni fellépés jegyében felhívta a hivatalvezetőket, hogy koordinálják - az államigazgatási kollégiumok intézményének segítségével - az érintett hatóságok tevé-

- 186/187 -

kenységét, és biztosítsák az illetékes területi rendvédelmi szervek részvételét a közbiztonságot érintő kérdések megoldásában.

Úgy véljük azonban, hogy az említett kormányhatározat nem illeszkedik a 191/1996. (XII. 17.) kormányrendelethez, mert a közigazgatási hivatal vezetőjének koordinációs jogköre csupán a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény hatálya alá tartozó területi államigazgatási szervekre terjed ki, tehát a hivatalvezető aligha koordinálhatja a rendvédelmi szervek (pl. rendőrség, vám- és pénzügyőrség) tevékenységét.[13] E szervek vezetői egyébként éppen ilyen okokból csupán "meghívotti" minőségben vesznek részt az államigazgatási kollégium ülésén.

Az összehangolásra váró több ágazatot érintő ügyek kis száma azt a gyanút kelti, hogy a kormány vagy nem számít a közigazgatási hivatalokra az ilyen típusú kormányzati döntések koordinálásában, vagy tényleg csak elvétve akadnak ilyen kormányzati döntések. (Valószínűbbnek tűnik azonban, hogy a kormányzati döntések, jó esetben némi kormányzati koordinációt követően érkeznek területi szintre, majd azokat a dekoncentrált szervek az ágazati érdekek mentén, területi koordináció nélkül egyszerűen végrehajtják.)

A több ágazatot érintő kormányzati döntések területi koordinációjával kapcsolatban megállapíthatjuk, hogy a hatáskörök megállapítása megtörtént ugyan, azonban a gyakorlatban holt szabállyá merevedett, mivel nem volt kormányzati szándék annak tartalommal való kitöltésére. Ezt jelzi az a kezdeti próbálkozás is, amelynek során a közigazgatási hivatalok magukra hagyottan próbálták meg "kitalálni" mit és hogyan kellene koordinálni.

5.1.1.2. Korábban már utaltunk arra, hogy a kormányrendelet 6. § (5) bekezdése szerint a MeH-et vezető miniszter kezdeményezi és ellenőrzi a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának területi összehangolását, ennek azonban a gyakorlatban semmi nyomát nem lehet tapasztalni.

Verebélyi Imre szerint jobban ki kell használni a közigazgatási hivatalok mint kormányhivatalok új kormányzati feladatköréből adódó lehetőségeket. A működési tapasztalatok és a hivatalok kezdeményezése alapján a kormány által elrendelt olyan konkrét feladatokkal is meg lehetne bízni a hivatalokat, amelyek több ágazat összehangolt területi fellépését igényli.[14] Verebélyi Imre tehát a kormány által elrendelt konkrét feladatra történő "megbízás"-ról beszél. Más véleményt fogalmaz meg Szabó Lajos, aki szerint a több ágazatot érintő kormányzati döntések kapcsán nem csupán arról van szó, hogy a kormány "kifejezetten megbízásokat ad", hanem arról is, hogy a közigazgatási hivatalok mutassanak kezdeményező készséget minden olyan ügy feltárása, javaslatba hozatala iránt, amelyből úgy ítélik meg, hogy annak területi megvalósításában a döntés célja szerint a kormányt támogatni tudják.[15] A kérdés a mai napig nyitott, a szakmai irányítás ugyanis nem foglalt állást abban, hogy konkrétan milyen elvárásai vannak.

A koordinációs teendők megkezdésekor tapasztalni lehetett, hogy a területi államigazgatási szervek ellenérzéssel viseltettek egyes feladatok közös végrehajtása iránt. Fél szemmel főhatóságuk reakcióit figyelték és instrukciókra vártak. A sokat emlegetett ágazati szemléletmód és a szoros irányítási, felügyeleti viszonyok ekkor jól kirajzolódtak. Arra is volt példa, hogy a területi államigazgatási szerv elismerte ugyan egy konkrét feladat területi szintű összehangolásának szükségességét, ám azt is jelezte (persze nem hivatalosan), hogy főhatósága kifejezetten megtiltotta a közigazgatási hivatallal való szorosabb kapcsolatok kialakítását és a koordinációban való aktív részvételét.

Miközben az említett okoknál fogva a több ágazatot érintő kormányzati döntések területi koordinációjára irányuló szándék lassan elapadni látszik, a kormány egyes esetekben speciális, a 191/1996. (XII. 17.) kormányrendelethez rendszertanilag nem kapcsolódó koordinációs igényt fogalmaz meg a közigazgatási hivatal számára. Erre példa az az eseti jellegű megbízás, amely az 1026/2001. (III. 27.) kormányhatározatból ered. Ebben a kormány felhívja a közigazgatási hivatalokat, hogy az ingatlanvagyon-nyilvántartás helyi önkormányzatoknál történő végrehajtásának "technikai koordinációjához" nyújtsanak segítséget.

5.1.2. Gondoskodás az államigazgatási kollégium létrehozásáról és működéséről[16]

Az államigazgatási kollégium a közigazgatási hivatal vezetőjének véleményező, a dekoncentrált szervek tevékenységének összehangolását elősegítő testületi szerve, amely a 191/1996. (XII. 17.) kormányrendelet által meghatározott területi államigazgatási szervek részvételével működik. Működésének részletes szabályait ügyrendben és munkatervben határozza meg. A hivatalvezető e jogkörében a jogszabály szerint:

- vezeti a kollégiumot,

- az ügyrendben meghatározott időközönként, illetve szükség szerint összehívja a kollégium ülését, gondoskodik a napirendek, az állásfoglalás előkészítéséről,

- szükség szerint meghívja a kollégium ülésére a koordinációs és ellenőrzési jogkörbe nem tartozó államigazgatási szervek vezetőit.

- 187/188 -

5.1.3. Közreműködés a központi közszolgálati nyilvántartás működtetésével kapcsolatos feladatok ellátásában

A kormány már 1993-ban felismerte, hogy a köztisztviselők adatainak ismerete szükséges ahhoz, hogy a személyzeti, bérezései és továbbképzési döntéseket meg lehessen hozni.

A közszolgálati nyilvántartás (KÖZIGTAD) a 233/2001. (XII. 10.) kormányrendelet 1. § (2) bekezdése alapján két alrendszerből, a közszolgálati alapnyilvántartásból és a központi közszolgálati nyilvántartásból áll. A közszolgálati alapnyilvántartás vezetésének törvényességét a központi közigazgatási szervek esetében a belügyminiszter, az egyéb közigazgatási szervek esetében - a belügyminiszter koordinálásával - a székhely szerint illetékes közigazgatási hivatal vezetője ellenőrzi.

Az adatszolgáltatási kötelezettséget a területi államigazgatási szervek és a helyi önkormányzatok a közigazgatási hivatal útján, egyéb közigazgatási szervek pedig közvetlenül teljesítik a Belügyminisztériumhoz.

A megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője a következő feladatot látja el ebben a körben:

- a közszolgálati alapnyilvántartás folyamatos vezetésének ellenőrzése,

- az adatszolgáltatás fogadása, ellenőrzése, továbbítása,

- az adatszolgáltatási kötelezettség teljesítésének ellenőrzése,

- a KÖZIGTAD működésével kapcsolatos régión belüli koordinációs feladatok ellátása.

Ennek végrehajtása során a hivatalvezető a 233/2001. (XII. 10.) kormányrendelet 20. §-a szerint:

- ellenőrzi az alapnyilvántartás vezetésének folyamatosságát és törvényességét, valamint az adatszolgáltatás határidőben történő teljesítését,

- ellenőrzi a közölt adatok teljességét és feldolgozhatóságát,

- felhívja az adatszolgáltatót a feladat határidőben történő teljesítésére, illetve a hibák kijavítására.

Mint látható, a közigazgatási hivatal adatfeldolgozást nem végez, az adatszolgáltatási kötelezettség teljesítésének ellenőrzése azonban a hivatal feladatkörébe tartozik anélkül, hogy a végrehajtáshoz hatékony eszközök állnának rendelkezésre. A jogszabály ezen kívül a KÖZIGTAD működésével kapcsolatos "régión belüli koordinációs feladatok ellátását" is a hivatalvezetőre bízza, bár sok mindent ezen a területen a hivatalvezető nem tehet, mivel a 7/2002. (III. 12.) BM rendelet teljes részletességgel szabályozza az adatgyűjtés rendjét. A koordináció így pusztán technikai kérdésekre és a késedelmeskedőknek az államigazgatási kollégiumon történő "megdorgálására" korlátozódhat, illetve amennyiben az önkormányzat jegyzője mulaszt, akkor felelősségre vonása kezdeményezhető, ám a kezdeményezések többnyire hatás nélkül maradnak. A közigazgatási hivatal továbbítja ezen-kívül a BM Adatfeldolgozó Hivatal által küldött hibalistákat az adatszolgáltatók részére.[17]

Összegzésül megállapíthatjuk tehát, hogy a KÖZIGTAD működtetésével kapcsolatban nincs szó koordinációs hatáskörökről, legfeljebb egyszerű feladatkijelölésről és egyfajta "postás szerepről". A koordinációs hatáskörök ebben az esetben azért nem hiányoznak, mert a feladat végrehajtása ilyen hatásköröket nem is igényel. A hivatalvezető tevékenysége akkor válna "érdemivé" (és hozzátesszük: akkor volna indokolt a kormányrendeletben koordinációs hatáskörként megjeleníteni), ha a közigazgatási hivatal a puszta adattovábbítás helyett/mellett érdemi tevékenységet, pl. adatfeldolgozást is végezne, illetve erre nézve összehangoló szerep szükségessége felmerülne.

Az előbbieken kívül a közigazgatási hivatalnak feladatot ad a köztisztviselők tartalékállományba helyezéséről és a betöltetlen köztisztviselői állások nyilvános közzétételéről szóló 150/1998. (IX. 18.) kormányrendelet is, amelynek végrehajtására működtetett TARTINFO (köztisztviselői tartalékállomány információs rendszere) - bár a közszolgálati nyilvántartásra épül -, attól elkülönülő nyilvántartás.

A KÖZIGTAD és a TARTINFO tehát két önálló nyilvántartási rendszer, amely azonban nem jelent párhuzamosságot, mivel a köztisztviselő továbbfoglalkoztatásához információval bíró, de a TARTINFO által nem igényelt adatokat a KÖZIGTAD szolgáltatja.

5.1.4. Gondoskodás a közigazgatás korszerűsítésével kapcsolatos területi feladatok összehangolásáról

A feladat kijelöléssel kapcsolatban mindenekelőtt az érdemel figyelmet, hogy az - a jogszabály értelmezéséből következően - nem csupán az államigazgatási szférára terjed ki. (Az is lehet azonban, hogy a szabályozás pontatlan.)

Ezen a területen kezdetben kevés feladat jelentkezett, pozitív példaként a feketegazdaság elleni küzdelem koordinálása tárgyában megjelent 1027/1998. (III. 13.) kormányhatározat 18. § b) pontjából eredő feladat végrehajtása említhető.

Jóval több feladatot jelentett a közigazgatás továbbfejlesztéséről szóló 1052/1999. (V. 21.) kormányhatározatban, vagy az 1057/2001. (VI. 21.) kor-

- 188/189 -

mányhatározatban foglalt feladatok végrehajtásában való közreműködés ( a kormányhatározatból eredő területi közigazgatási feladatok végrehajtására intézkedési terv készítése). Ennek során a Miniszterelnöki Hivatal felkérésére a hivatalvezetők a megyei területi államigazgatási szervek és a helyi önkormányzatok bevonásával, a megyei államigazgatási kollégiumokon keresztül tettek javaslatot, illetve fogalmazták meg véleményüket a kormányhatározat végrehajtásával kapcsolatban. Itt tehát elsősorban nem konkrét jogszabálytervezetek elemzésére került sor, hanem a kormányhatározatban megfogalmazott fejlesztési irányokról (pl. az új közigazgatási eljárásról szóló törvény elvei) foglaltak állást.

Ezenkívül foglalkozott a kollégium az Ötv.-módosítás törvénytervezetének, valamint a Ktv.-módosítás tervezetének véleményezésével is, bár azt is hozzátesszük, hogy e fórumon rendkívül kevés vélemény fogalmazódott meg.

5.1.5. Gondoskodás a területi államigazgatási szervek ügyfélfogadási rendszerének összehangolásáról, szakmai támogatás az ügyfélszolgálati tevékenység bővítéséhez

A területi államigazgatási szervek ügyfélfogadási rendszerének összehangolása az egyik legsikeresebb koordinációs feladatnak bizonyult, amit az is jelez, hogy a kormányrendelet hatályba lépését követően viszonylag rövid idő alatt sikerült végrehajtani. Az összehangolást nagyban megkönnyítette, hogy az ügyfélfogadási rendszer egységesítésére, illetve általános ügyfélfogadási napok kijelölésére már a megyei tanács és később a köztársasági megbízott is tett intézkedéseket.

Az ügyfélszolgálati tevékenység bővítése és korszerűsítése terén azonban már viszonylag kevesebb eredmény mutatható fel. A cél ugyanis ebben az esetben a gyors, ügyfélbarát, kevésbé bürokratikus "egyablakos" ügyintézés bevezetése és elterjesztése lett volna. A cél irányába tett lépések azonban csupán elszigetelt próbálkozások maradtak, amelyben bizonyára annak is szerepe volt, hogy hiányzott a határozottabb központi akarat és a megfelelő támogatás.

5.1.6. A területi államigazgatási szervek informatikai tevékenységének összehangolása

5.1.6.1. Az informatikai koordináció helyzetének elemzését a területi államigazgatási szervek intézményrendszerét is érintő rövid történeti áttekintéssel vezetjük be.

Az 1990-es önkormányzati választásokat megelőzően 1507 községi és városi tanács működött, munkájukat a megyei (fővárosi) tanácsok irányították és koordinálták. A koordináció kiterjedt - az akkori kor színvonalának megfelelő - számítástechnikai fejlesztésre is. Bár a fejlesztés lehetőségei már akkor lényegesen elmaradtak a kívánalmaktól, a számítástechnikai fejlesztési program (SZKFP) az 1970-es évektől kiemelten igyekezett támogatni a tanácsi igazgatás számítástechnikai fejlesztését. E program eredményeként indult fejlődésnek a népesség-nyilvántartás, az ingatlan-nyilvántartás számítógépre vitele, de folyamatosan próbálkoztak a tanácsi igazgatás más területeinek (pl. adónyilvántartás, tanácsi gazdálkodás) számítástechnikai fejlesztésével is. A népesség-nyilvántartást a KSH felügyelete mellett a Számítástechnikai és Ügyvitelszervező Vállalat (SZÜV) látta el. Az 1970-es évektől kezdték meg működésüket a megyei illetékességű és a PM irányítása alatt álló tanácsi költségvetési elszámoló hivatalok (TAKEH).

Az 1990-es évek változásai természetszerűleg érintették a közigazgatási informatikát is: a népességnyilvántartás a BM irányítása alá került, a TAKEH átalakult Területi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szolgálattá (TÁKISZ). A szervezet azóta újabb átszervezésen esett át, a 259/2000. (XII. 26.) kormányrendelet 2001. január 1-jei hatálybalépésével a PM irányítása alá tartozó területi államháztartási hivatalok (TÁH) alakultak.

A TÁKISZ-ok az 1990-es években jelentős informatikai szervező-fejlesztő és koordinációs tevékenységet végeztek, és ennek eredményeként megyei közigazgatási információ-technológiai központokká váltak azzal a nyilvánvaló céllal, hogy a területi közigazgatás informatikai és távközlési fejlesztései ne egymástól függetlenül, széttagoltan történjenek, hanem helyben, a lehető legkorszerűbb informatikai bázison. Hasonló koordinációra lett volna szükség az önkormányzatok tekintetében is, ez azonban sajnálatos módon elmaradt.

Az összehangolatlan és anyagi eszközöket is szétforgácsoló fejlesztések csak azért nem öltöttek feltűnő méreteket, mert az önkormányzatoknak egyébként is alig-alig voltak forrásaik komolyabb informatikai fejlesztésre. A TÁKISZ-on kívül - amely egyfajta információ-technológiai koordinációt is ellátott - nem volt olyan állami szerv, amelynek hatásköre lett volna a területi közigazgatás és az önkormányzatok informatikai feladatainak koordinációja.

5.1.6.2. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII.17.) kormányrendelet megjelenése az informatikai koordináció terén is lényeges változásokat hozott. A hivatalvezető e kormányrendelet 17. § (1) bekezdése szerint az informatikai tevékenység összehangolása érdekében:

- 189/190 -

- kezdeményezi az ügyviteli tevékenység összehangolását, előmozdítja annak egységes program szerinti ellátását,

- előmozdítja a központi közszolgálati nyilvántartás hatékony működését és adattartalmának a területi államigazgatási szervek feladatával összefüggő használatát, illetve ellenőrzi a nyilvántartás adatainak védelmére vonatkozó szabályok érvényesülését,

- gondoskodik arról, hogy az önkormányzati törzsadattárat, az önkormányzati törvényességi és hatósági statisztikai rendszer adatait a területi államigazgatási szervek használhassák,

- a kollégium közreműködésével gondoskodik a területi államigazgatási szervek informatikai fejlesztésének összehangolásáról, kezdeményezheti ennek érdekében az ágazati miniszter intézkedését.

A közigazgatási hivatal feladatai 2000. január 1-jétől, illetve 2000. április 1-jétől kiegészült a választások, a népszavazások lebonyolításával, ezek informatikai feladataival.

5.1.6.3. Ami az informatikai koordináció kezdeti lépéseit illeti, nem aratott osztatlan sikert a területi államigazgatási szervek informatikai hátterének felmérése. Különösen merev ellenállás volt tapasztalható a területi államigazgatási szervek informatikai fejlesztésének összehangolásakor. Az ágazati szeparáltság miatt az egyes szervek kínosan ügyeltek arra, hogy szakmai önállóságuk a legkisebb mértékben se sérüljön, ezért "féltékenyen őrködnek" adatbázisuk felett, miközben azért szerettek volna más szervek adataihoz hozzáférni.

A területi államigazgatási szervek informatikai tevékenységét a kellő összehangoltság hiánya és a részben ezzel indokolható alacsony hatékonyság jellemzi, amely legalább két nyilvánvaló okra vezethető vissza: egyrészt a területi államigazgatási szervek informatikát irányító, koordináló tevékenységének színvonalára, másrészt a közigazgatási hivatal már többször hangsúlyozott hiányos koordinációs eszközrendszerére.

Hangsúlyozzuk, hogy az informatika az a terület, ahol különösen kirajzolódik a területi államigazgatási szervek és az önkormányzatok együttes területi koordinációjának szükségessége. Jelentősen átalakultak ugyanis az önkormányzatok által ellátott államigazgatási feladatok, ezt azonban nem követte az egységes informatikai háttér és hiányzik az a koordinációs eszközrendszer, amely az önkormányzatok munkáját gazdaságosabbá és szakszerűbbé tenné. Ez is a Kalas Tibor által javasolt területi-helyi szinten megvalósítandó, irányítási információs rendszer kiépítésének szükségességét támasztja alá, amely a területi és helyi irányítás hatékonyságának növekedését eredményezhetné.[18]

5.1.6.4. A területi közigazgatás informatikai fejlesztésének jövőbeni feladatai között az alábbiakat említjük:

- létre kell hozni a területi információs központokat a közigazgatási hivatalok irányítása mellett,

- javaslatokat kell kidolgozni a területi államigazgatási szervek informatikai koordinációjának eszközrendszerére és módszereire vonatkozóan,

- a térségi közigazgatási adatbázisok működését a közigazgatási hivatalok szakmai felügyelete alá kell helyezni,

- az elektronikus adat- és dokumentumcserét általánossá kell tenni a területi közigazgatási szervek és az önkormányzatok között.

Az államigazgatási informatika koordinációjának továbbfejlesztése tárgyában megjelent 1066/1999. (VI. 11.) kormányhatározatot az a nyilvánvaló szándék hatja át, hogy áttörést érjen el a koordináció terén. Felmerülhet azonban a kérdés, hogy a kormányhatározat a területi államigazgatás informatikai koordinációját miért csak marginálisan érinti és miért hagyja ki a koordinációból a közigazgatási hivatalokat, továbbá az országos szintű területi közigazgatás összehangolása helyett miért nem a területi koordinációt kívánja erősíteni.

5.1.7. A hivatalvezetőnek a köztisztviselők képzését, továbbképzését összehangoló tevékenysége

Ma már nyilvánvalóvá vált az az utóbbi időben elfeledett igazság, hogy a közigazgatás csak úgy tud megfelelni a fokozódó minőségi követelményeknek, ha biztosítva van a személyi állomány folyamatos képzése és továbbképzése. Sajnálattal állapíthatjuk meg, hogy ez a terület azzal, hogy nem épült ki a megváltozott körülményeknek megfelelő képzési intézményrendszer, erősen a perifériára sodródott, és ezt a mai napig nem tudta kiheverni. A mai magyar közigazgatásra általában is igaz a megállapítás, ami a humán tényező szerepének marginalizálódását veti fel. Ebből a szempontból értékelhetjük pozitívan az 1057/2001. (VI. 21.) kormányhatározatot, amely a holtpontról való elmozdulás lehetőségét villantotta fel, igazi áttörés azonban csak jóval hosszabb idő alatt várható.

Habár a 191/1996. (XII. 17.) kormányrendelet igyekezett összefoglalni a képzési feladatokat, ez csupán töredékesre sikerült, és igazából itt sincs szó valódi koordinációról, mivel az összehangolás a közigazgatási hivatalvezető feladat- és hatásköri katalógusából csupán egyetlen feladatcsoportot érint.

- 190/191 -

Lássuk tehát, hogy a kormányrendelet 18. §-a milyen feladat- és hatásköröket ad a közigazgatási hivatal vezetőjének:

- éves terv alapján szervezi a fővárosban, megyében az államigazgatási feladatokat ellátó önkormányzati szervek köztisztviselőinek képzését, továbbképzését,

- közreműködik - a belügyminiszter által meghatározottak szerint - a belügyminiszternek a köztisztviselők képzésével kapcsolatos feladatainak ellátásában, valamint a szakember-utánpótlás megszervezésével kapcsolatos feladatainak ellátásában,

- gondoskodik a közigazgatási alapvizsgák, szakvizsgák, anyakönyvi szakvizsgák, továbbá külön jogszabály által meghatározott egyéb vizsgák előkészítésére szolgáló tanfolyamok megszervezéséről és lebonyolításáról,

- előmozdítja az ágazati, szakmai alapképzés rendszerességét, kezdeményezheti az ágazati képzéseket a területi államigazgatási szerv vezetőinél, a miniszternél,

- közreműködik a helyi önkormányzatok, helyi kisebbségi, valamint a kisebbségi települési önkormányzatok tisztségviselőinek, képviselőinek képzését,

- összehangolja az ágazati területi államigazgatási szervek feladatkörébe tartozó, köztisztviselőket érintő képzési, továbbképzési feladatok ellátását,

- elemzi a képzés, továbbképzés színvonalát és eredményességét, kezdeményezi az érintett szerveknél a szükséges intézkedéseket.

A kormányrendelet tehát a területi államigazgatási szervek feladatkörébe tartozó köztisztviselőket érintő képzési, továbbképzési feladatok ellátása esetében állapít meg koordinációs hatáskört, míg a többi puszta feladatkijelölés (gondoskodás, elemzés, közreműködés, szervezés), valódi koordinációs szerepkör nélkül. Baj van azonban a jelzett koordinációs szerepkörrel is, mert a közigazgatási hivatalok ezen a téren is alig-alig tudnak eredményeket felmutatni.

Némi nehézség árán azt még el lehetett érni, hogy a területi államigazgatási szervek - ha egyáltalán rendelkezésre állt - megküldték képzési terveiket, amelyekből tájékozódni lehetett az általuk szervezett képzések, továbbképzések fajtáiról. (A képzési tervek ugyanis a koordináció szempontjából fontos kiindulópontot jelenthetnek, mivel a képzés közös elemei alapján lehetne kidolgozni a tervek egyeztetését és összehangolását.) A koordináció érdekében tett lépések azonban a kellő szándék, módszertani tisztázatlanság, a területi államigazgatási szervek együttműködésének hiánya miatt rendre elakadnak, és más irányú feladatok megjelenése (pl. tömeges tanfolyamszervezés) végképp kiszorítják a koordináció porondjáról.

Összegző megállapításunk, hogy a képzéssel, továbbképzéssel kapcsolatos feladat- és hatásköröknek csak elenyésző része vonatkozik valódi koordinációra, a többi egyszerűen közreműködői szereppel kapcsolatos feladat- és hatásköröket állapít meg a közigazgatási hivatal vezetője számára.

A szakmai-módszertani munka, a perspektivikus és koncepciózus gondolkodás, a koordináció helyett a gyakorlati tennivalók zömét ezen a területen a saját bevételek "hajszolásának" kényszerpályáján futó tanfolyamszervezés és a teherbírás határait gyakran súroló adminisztratív feladatok tömege teszik ki. Ez a terület is alaposan megérett a korszerűsítésre, amelynek során el kell gondolkodni azon, hogy mit és hogyan kellene megyei vagy regionális képzési központokba "kiszervezni".

A 191/1996. (XII. 17.) kormányrendeleten kívül képzési, továbbképzési feladatokat tartalmaz a 199/1998. (XII. 4.) kormányrendelet 13. §-a is, amely szerint: A továbbképzés és a vezetőképzés szervezéséért és összehangolásáért a MeH közreműködésével a belügyminiszter felelős, amelyben a közigazgatási hivatal vezetője saját hivatali szervezete és az illetékességi területéhez tartozó helyi önkormányzatok vonatkozásában közreműködik.

Az említett 199/1998. (XII. 4.) kormányrendelet 8. §-a alapján a belügyminiszter feladata, hogy a Magyar Közigazgatási Intézet és a MeH közreműködésével négy évre szóló országos középszintű továbbképzési és vezetőképzési tervet készítsen. A közigazgatási hivatal vezetője pedig a miniszter és egyes más vezetők a középtávú terv alapján az ellenőrzésük és felügyeletük alá tartozó közigazgatási szervekre kiterjedően éves továbbképzési tervet kötelesek készíteni. A kormányrendelet tehát megteremtette ugyan a képzési rendszer központi koordinációját, ám területi szinten a közigazgatási hivatalok csupán egy bizonytalan tartalmú közreműködői szerepet kaptak, ami a 191/1996. (XII. 17.) kormányrendelet eredeti céljaihoz képest is visszalépést jelent.

Mivel a területi államigazgatási szervek számára a képzési terveket általában saját főhatóságuk készítik el, a közigazgatási hivatalok valójában elvesztették a képzési koordináció lehetőségét területi szinten. A 199/1998. (XII. 4.) kormányrendelet (ebben legalább konzekvens módon) nem is említi a területi államigazgatási szervek koordinációját a közigazgatási hivatal koordinációs közreműködése kapcsán. A közigazgatási hivatal közreműködői szerepe kiterjed a helyi önkormányzatokra, amellyel kapcsolatban azt jegyezzük meg, hogy nem ártott volna eb-

- 191/192 -

ben a vonatkozásban megteremteni az említett kormányrendelet és a 191/1996. (XII.17.) kormányrendelet koherenciáját.

A központi koordinációt igyekszik előmozdítani az 1035/1999. (IV. 31.) kormányhatározat is, amikor a több ágazatot érintő továbbképzések megszervezésének összehangolását a továbbképzés tárgyköre szerint illetékes tárca feladatává teszi.

5.2. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalvezető koordinációs eszközrendszere

5.2.1. Korábban már utaltuk rá, hogy az irányításba és a vezetésbe ágyazódó koordinációhoz jól körülhatárolható és erőteljes eszközrendszer kapcsolódik, amely a koordináció működőképességét, eredményességét biztosítani képes. A területi államigazgatási szervek irányítási és vezetési körön kívüli horizontális koordinációjánál azonban más a helyzet. A koordinációt ebben az esetben nem támogatja az irányítás vezetéshez társuló eszközrendszer, ezért a jogalkotónak - a koordináció működőképessége érdekében - nem csupán a koordináció köréről, hanem a célzott hatás kifejtésére alkalmas hatásköri szabályok megalkotásáról is gondoskodni kell. Ha ez nem történik meg, a nem hierarchikus, alapvetően mellérendeltségre épülő szervezeti kapcsolat esetén a koordináció eszköze csupán az együttműködés lehet.

A közigazgatási hivatalokról szóló kormányrendelet talán legnagyobb hiányossága éppen ezen a téren fedezhető fel, ugyanis a koordinációs feladatkörök kijelölésével egyidejűleg a jogalkotó nem teremtette meg a feladat- és hatáskörök végrehajtásához szükséges arányos és hatékony eszközrendszert.

5.2.2. A területi igazgatás már említett több szereplős jellege a különböző tevékenységek összehangolását, koordinálását általában két irányban is szükségessé teszi. Koordinációra van szükség az egyes minisztériumok, országos hatáskörű szervek centrális irányítása alatt álló területi államigazgatási szervek működésére vonatkozóan, de felmerül a koordináció szükségessége a közigazgatás két alrendszerét (állami és önkormányzati közigazgatás) illetően is.

Ezt a középszintű igazgatásnak az a jellegzetessége indokolja, hogy egyszerre van jelen a közigazgatás állami (dekoncentrált) és önkormányzati intézményrendszere, és ennek folytán a területi és ágazati elvek, valamint érdekek érintkezése - a közigazgatás egységét biztosító területi összehangoló mechanizmus nélkül - összeütközéshez, konfliktusokhoz vezethet. Talán ez a magyarázata annak, hogy a területi közigazgatás reformja kapcsán miért csak elvétve vetődött fel a közigazgatás állami és önkormányzati alrendszerének összehangolása. Az okokat valószínűleg abban kell keresnünk, hogy időközben nyilvánvalóvá vált a megyei önkormányzat szerepének visszaszorulása és a dekoncentrált államigazgatási szervek nagymértékű térnyerése. Az egyensúly eltolódása miatt a területi és ágazati elvek összeütközésére nem kellett számítani, elégségesnek tűnt tehát a területi közigazgatás "államigazgatási oldalának" koordinációját szabályozni. Bizonyára ezzel függ össze az is, hogy a közigazgatás két alrendszere összehangolásának szükségességét kevesen fogalmazták meg, majd a kérdés végleg eltűnt a tudományos szakirodalom látóköréből.

Ádám Antal egy 1994-ben megjelent tanulmányában azonban még szélesebb körben vonta meg a szükséges koordináció kereteit, amikor mellőzhetetlennek ítélte a megyei illetékességű állami szervek közhatalmi célkitűzéseinek harmonizálását, indokként említve a dekoncentrált hatóságok gyors elszaporodását.

Abból kiindulva, hogy a területi közigazgatást ellátó önkormányzati és állami szerveknek nincs közös fóruma, amelynek révén az irányítás pozíciójából végzett koordináció lehetséges volna, a számba vehető koordinációs megoldások közül Ádám Antal egyrészt a megyei önkormányzat vagy az adott ágazatban általános hatáskörű önkormányzaton kívüli szerv által végzett kötelező külső koordinációt, másrészt a mellérendeltségi pozícióból, törvényben meghatározott szervezeti keretben és eljárással ellátott kölcsönös mellérendeltségi koordinációt említette és ez utóbbi eljárási módozatainak intézményesítését ajánlotta.[19]

A területi koordinációval kapcsolatos tudományos gondolkodásban a közigazgatás két alrendszerének összehangolásával kapcsolatban további vélemények is megfogalmazódtak.

Szabó Gábor arra hívta fel a figyelmet, hogy a horizontális koordináció hiánya veszélyeztetheti a helyiterületi közigazgatás rendeltetésszerű működését. Reális problémának látta, hogy az egyes közigazgatási (akár önkormányzati, akár államigazgatási) szervek egymástól teljes izoláltságban hoznak meg olyan döntéseket, amelyeknél fontos lenne az ágazatközi vagy térségi szemléletmód alkalmazása.[20] Verebélyi Imre pedig az fejtegette, hogy a helyi-területi közigazgatást: " olyan irányban kell továbbfejleszteni, hogy az ágazatok helyi szeparatizmusa, illetve az önkormányzati és az állami közigazgatás merev szétszakítottsága (fragmentációja) megszűnjön, s az azonos területen és ügyekben fellépő különböző közigazgatási szervek területi összhangja erősödjön".[21]

Ami végül megvalósult az alig több, mint "laza feladatkijelölés" és az államigazgatási kollégium működésében megvalósítani kívánt együttműködés: " A kollégium elemzi és értékeli a közigazgatási hivatal, a területi államigazgatási szervek és a helyi önkormányzatok együttműködésének, továbbá az államigazgatási feladatok területi végrehajtásának ta-

- 192/193 -

pasztalatait, a közigazgatási szervek államigazgatási hatósági ügyintézését."

5.2.3. A közigazgatási hivatalok mint a kormány területi államigazgatási szervei a dekoncentrált államigazgatási szervek koordinációja terén tipikusan kormányhivatali funkciókat látnak el. A koordináció megvalósításához azonban jelenleg csupán az e szervekkel való egyeztetés, egyetértés (összességében az együttműködés) kialakításának eszközei állnak rendelkezésére, és ebből adódóan a koordináció sikerét is kizárólag e tényezőktől lehetne/kellene várni. Az egyeztetés, az egyetértési és együttműködési készség azonban meglehetősen bizonytalan kategóriák, könnyen belátható, hogy a dekoncentrált államigazgatási szervek koordinációját tartósan nem lehet ilyen jogon kívüli tényezőkre építeni.

A hatékony eszközrendszer, a hatáskörök jelentőségét - mint azt a fentiekben hangsúlyoztuk - különösen alá kell húzni, mert annak hiánya a koordináció hatásfokát leronthatja, vagy egyenesen meghiúsíthatja. Hasonló véleményt fogalmaz meg Ádám Antal is, amikor esetlegesnek ítéli a területi államigazgatási szervek együttműködését az egymásnak nyújtott tájékoztatási, technikai, műszaki, esetleg laboratóriumi, mérési, megfigyelési, figyelemfelhívó, kezdeményező szolgáltatásokkal kapcsolatban. Hangsúlyozza továbbá, hogy az állami és önkormányzati szervek kapcsolatában általában előnyös az érdekeltség felismerése és a felismert érdekek egyeztetésén nyugvó együttműködés, azonban mégsem lehet pusztán az igénylés, a kezdeményezés és a megállapodás spontaneitására és önkéntességére építeni, hanem azt több tárgykörben kötelező formalizált eljárási rend előírásaival kell biztosítani.[22]

Teljes mértékben egyetértünk az itt megfogalmazott véleménnyel, sietünk azonban azt is leszögezni, hogy határozott és következetes szándék esetén a koordinációt még ilyen szabályozási háttérrel is lehetségesnek tartjuk. Igaz, hogy a koordináció területén a hivatalvezető hatásköre jelenleg szinte csak "gondoskodásban" merül ki, ami alig több mint a feladatkör puszta kijelölése, továbbá az a jogalkotói kívánság, hogy "a területi államigazgatási szervek feladataik ellátása során kötelesek együttműködni" szintén kevéske útravalónak látszik. A koordináció eszközrendszerével ezért semmi esetre sem lehetünk elégedettek, de ne feledkezzünk meg arról sem, hogy a közigazgatási hivatal vezetőjének az itt felsorolt hatáskörein kívül jogállásában, koordinációs és ellenőrzési szerepkörében, kapcsolatrendszerében még számos aktivizálható tartalék rejlik. Sok múlik például azon, hogy e lehetőségeket hogyan sikerül tartalommal megtölteni, milyen aktivitással, határozottsággal és kezdeményezőkészséggel mozgósítja ezeket a koordináció sikere érdekében.

5.2.4. A 191/1996. (XII. 17.) kormányrendelet 12. §-a és 15. §-a szerint a hivatalvezetőnek - a korábban említetteken kívül - a következő koordinációs eszközök is rendelkezésére állnak (bár az elsőként említett esetben vitatható, hogy a tájékoztatáskérés koordinációs eszköznek minősíthető- e):

- tájékoztatást kérhet a koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó területi államigazgatási szervek vezetőitől,

- szükség szerint megyei koordinációs értekezletet hívhat össze egyes, több ágazatot érintő feladat ellátásának előmozdítására,

- a területi államigazgatási szervek vezetői ideiglenes bizottság alakítására kérheti fel.

Beilleszthető a koordinációs eszköztárba az az erőteljes véleményezési jogkör is, amelyet a kormányrendelet 11. §-a biztosít a hivatalvezető számára a területi államigazgatási szervek vezetőinek kinevezését, megbízatásuk visszavonását, kitüntetésüket, jutalmazásukat, fegyelmi felelősségre vonásukat illetően. A koordinációs és ellenőrzési hatáskörök kölcsönösen támogatják egymást, és ennek folytán erősítik a közigazgatási hivatal pozícióit, másrészt azzal is számolni kell, hogy a koordinációs hatáskör szociológiailag feltételez, de a működés révén létre is hoz hierarchikus kapcsolatokat. Ehelyütt is hangsúlyozni szükséges az államigazgatási kollégium szerepét, amely a hivatalvezető véleményező, koordinációt és ellenőrzést elősegítő testülete. A kollégium elemez, értékel, egyeztet, előmozdít, véleményez. Tevékenysége során állást foglal, döntéseket hoz, és ez a kollégium tagjainak "közös akaratképzését" és együttes cselekvését kívánja meg. A jól működő/ működtetett testület, különösen a hozott döntések együttes végrehajtása révén, nagyban támogathatná a hivatalvezető koordinációs törekvéseinek sikerét.

Ha tehát számba vesszük a hivatalvezető meglévő koordinációs eszközeit, hatásköreit, az azokban rejlő és mozgósítható más lehetőségeket, már egyre kevésbé indokolt, hogy az eszköztelenség tudata bénítólag hasson.[23]

A koordináció lehetőségeit kutató vizsgálódásunkkal arra kívántuk a figyelmet felhívni, hogy megfelelő szándék esetén a koordinációt még hiányos eszközrendszerrel is lehetségesnek tartjuk és úgy véljük, hogy a területi koordináció sikertelenségéért nem pusztán a hiányos eszközrendszer, hanem a területi koordinációra irányuló valódi és következetes kormányzati szándék, a szakmai-módszertani támogatás hiánya, és nem utolsósorban a közigazgatás egészére jellemző dezintegráció és ebből eredő működési hiányosságok is okolhatók.

6. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének felügyeleti és ellenőrzési jogköre

A következőkben összefoglaljuk a területi közigazgatásban kormányhivatalként kulcsszerepet betöltő közigazgatási hivatal felügyeleti és ellenőrzési rendszerének működését, annak gyakorlati tapasztalatait, továbbfejlesztésének irányait, mivel úgy ítéljük meg, hogy az ellenőrzés a koordinációval együtt lényeges hatást gyakorolhat a területi közigazgatás egységesebbé, rendezettebbé és átláthatóbbá tételére.

Az ellenőrzési és felügyeleti rendszer egészének felvázolása után ebből az összefüggésrendszerből emeljük majd ki, és elsősorban gyakorlati aspektusból vizsgáljuk meg közelebbről a területi államigazgatási szervek ellenőrzését.

A gyakorlati nézőpontú elemzéssel egyrészt arra keressük a választ, hogy az ellenőrzés és felügyelet jelenlegi rendszere milyen módon járulhat hozzá a területi közigazgatás koordináltabb, egységesebb és átláthatóbb működéséhez, másrészt választ várunk arra is, hogy a hazai ellenőrzési rendszer - főként annak eszközrendszere - hogyan illeszkedik a nyugat-európai megoldásokhoz, illetve ennek érdekében milyen továbbfejlesztési irányok körvonalazhatók.

- 193/194 -

6.1. A felügyeleti és ellenőrzési rendszer összetevői

Első gondolatként rögzítjük, hogy az ellenőrzés mindennemű igazgatásnak (tehát a közigazgatásnak és ezen belül az államigazgatásnak) része. Mivel tartalmát tekintve a vezetés, az irányítás és felügyelet is igazgatás, ebből eredően az ellenőrzés ezeknek is eleme. Megállapíthatjuk tehát, hogy az ellenőrzés az igazgatás szükségszerű velejárója és attól elválaszthatatlan. Az ellenőrzésen legáltalánosabb és legszélesebb értelemben a megoldandó feladatnak az elért eredménnyel való összevetését értjük annak érdekében, hogy az eredmények megfelelnek-e a kitűzött célnak, továbbá, hogy az esetleges eltérés okait feltárják, és a jövőre vonatkozóan következtetéseket vonjanak le.[24]

Bár az ellenőrzés lényegét mi sem azonosítjuk magával az információval, illetve annak visszacsatolásával,[25] külön is hangsúlyozzuk az információk fontosságát az ellenőrzésben és végső soron a szerv működésének megítélése szempontjából. Az ellenőrzés lényege ugyanis, hogy információt gyűjtsön a cél elérését szolgáló tevékenység eredményéről, azt a céllal összevesse, majd következtetéseket vonjon le a cél megvalósultsági fokáról. Kalas Tibor szerint bár az ellenőrzés az igazgatási ciklus záró fázisa, egyben egy újabb igazgatási ciklus kiindulópontja is lehet. Az ellenőrzés lényege, hogy egybevessék a végrehajtás folyamatát és eredményét a célkitűzéssel, és következtetést vonjanak le a célkitűzés megvalósulásáról. Kalas Tibor az ellenőrzés egy kevesek által említett aspektusát is kiemeli, nevezetesen azt, hogy a végrehajtást információkkal, tanácsokkal segítse és ilyen módon is hozzájáruljon az igazgatási folyamat sikeréhez.[26]

Az ellenőrzés, a felügyelet és az irányítás viszonyrendszerét összefoglalva a következőket állapíthatjuk meg:

- A felügyeleti jogviszony általában magában foglalja az ellenőrzést, tehát több az ellenőrzésnél. Ennek a fordítottja azonban elképzelhetetlen.

- Az irányítás a felügyeletet nyeli el és vele együtt az ellenőrzést is. Erre tekintettel beszélhetünk irányító-felügyeleti jogról. Ennek ellenkezője azonban szintén nem illeszthető bele a fogalmi rendszerünkbe.

- Végül megállapítjuk, hogy az irányítás, a felügyelet és az ellenőrzés többféle lehet. Az ellenőrzés - akárcsak a koordináció - rendszertanilag elhelyezhető az irányításon belül és azon kívül is. Vagyis az ellenőrzés előfordulhat önállósult formában, amikor "csak" ellenőrzési jogviszony jön létre, az ellenőrzés eredményeit azonban ebben az esetben is hasznosíthatja a vezetés és az irányítás (esetleg a felügyelet).

Szamel Lajos a különböző felügyeleti tevékenységek áttekintése nyomán a következő megállapításra jutott: "Az összes felügyeleti ágak közös, fundamentális jogának azt találtuk, hogy a felügyeletük alá tartozó szerveknél a tevékenység jogszerűségét ellenőrizhetik, ennyiben valamennyi felügyelet törvényességi."[27]

Kaltenbach Jenő monográfiájában nagy figyelmet szentel a felügyeleti eszközök fejlődésének bemutatására. Ebből levonható az a következtetés, hogy a nyugat-európai államokban végbement az eszközök megváltozása és ma már a "megfigyelő" eszközök szerepe jóval nagyobb, mint a "kijavító" eszközöké."[28]

A francia prefektusi rendszer rendkívül gazdag törvényességi ellenőrzési eszköztárral rendelkezik, amely a francia demokrácia érett viszonyai között biztosítani képes az önkormányzatok törvényességi kontrollját, a dekoncentrált szervek tevékenységének összehangolását és a közvetítő egyéb állami szerepkörök ellátását. A német jogban a felügyelet (Aufsicht) és az ellenőrzés (Controll) között jogi tartalmát tekintve nincs lényeges különbség, többnyire szinonimaként kezelik. Az állami felügyeletnek (staatliche Aufsicht) két fajtája: a jogi felügyelet (Rechtsaufsicht) és a szakmai felügyelet (Fachaufsicht)

- 194/195 -

ismert. Németországban az önkormányzatok feletti állami felügyelet terjedelme és intenzitása attól függ, hogy a kommunák saját vagy átruházott hatáskörben járnak-e el, illetve a kötelező feladatok ellátásához fűződik-e állami szakmai iránymutatás lehetősége. A német jog ettől függően tesz különbséget a felügyeleti típusok között, amelynek gyakorlása preventív és represszív eszközrendszerrel történik. A felügyelet preventív típusához tartozik a tanácsadás, a támogatás és egyes kommunális intézkedések engedélyhez kötése.

A represszív felügyelet eszközrendszerének meglehetősen széles palettája alakult ki, amely fokozatosan erősödő beavatkozást tesz lehetővé a törvényesség helyreállítása érdekében. A jogi felügyelet represszív eszközrendszeréhez tartoznak a következők: információs jog, kifogásolási jog, rendelkezés kiadásának joga, pótlás foganatosítása, állami megbízott kirendelése, képviselő-testület (tanács) feloszlatása, a polgármester megbízatásának felfüggesztése.[29]

A felügyelet és az ellenőrzés - mivel jogi értelemben más-más tartalmú fogalmak - megkülönböztetése hazai viszonyok között különösen fontos, már csak azért is, mert az Ötv. csupán a törvényességi ellenőrzés fogalmát ismeri és helyette a felügyelet fogalma nem alkalmazható. A törvényességi ellenőrzés az ellenőrzött szerv tevékenységének jogilag meghatározott kontrollját jelenti. Az irányításhoz és a felügyelethez viszonyítva ez az intézmény a legkevesebb beavatkozási lehetőséget biztosítja, ezért az önkormányzati önállóság fejlesztéséhez leginkább illeszthető.[30] Valószínűsíthető, hogy a rendszerváltozást követően megalkotott önkormányzati törvény szabályozási filozófiáját a tanácsrendszer ellenhatásaként éppen ilyen politikai megfontolások vezérelték.

Összevetve az önkormányzatok feletti törvényességi felügyelet/ellenőrzés német és magyar modelljét úgy látjuk, hogy a német kommunális önkormányzatok működésének széles körű garanciarendszeréhez a hazainál sokrétűbb és erőteljesebb felügyeleti eszközök járulnak, amelyek hatékonyan megalapozzák az állam fellépését törvénysértés esetén. Szemben a hazai helyzettel, ahol akár évek is eltelhetnek addig, amíg a túlterhelt Alkotmánybíróság egy-egy önkormányzati rendelet felülvizsgálatát elvégzi, és azt esetleg megsemmisíti. Ma már egyre inkább igazolódni látszik, hogy az állami ellenőrzési rendszert hosszú távon nem lehet a politika oltárán következmények nélkül feláldozni. Ezért fogalmazódik meg az 1052/1999. (V. 21.) és az 1057/2001. (VI. 21.) kormányhatározatokban az önkormányzati rendszer és a közigazgatás továbbfejlesztése kapcsán a törvényességi ellenőrzés felügyeletté való átalakítása, a pénzügyi ellenőrzés rendszerének, valamint az államigazgatási szervek felügyeleti ellenőrzésének továbbfejlesztése.

A kérdés egy más aspektusát jelzi Takács Albert megállapítása, aki szerint a modern állam a mai költségvetési rendszerben a centralizáció irányába halad,[31] amiből véleményünk szerint az is következik, hogy a közpénzekkel való gazdálkodás hosszabb ideig nem hagyható hatékony ellenőrzés nélkül.

A grafikon segítségével az ellenőrzési rendszer jelenlegi elemeiről kaphatunk áttekintést. Véleményünk szerint a közigazgatási hivatalnak a jövőben a komplex államigazgatási ellenőrzés erős területi szervévé kellene válnia, amelynek ellenőrzési tevékenysége átfogja a helyi önkormányzati és a területi államigazgatási szervek működésének lehető legszélesebb körét. Ennek előfeltételeként szükségesnek tartjuk a területi közigazgatási ellenőrzés egységes, komplex és hatékony rendszerének kiépítését.

A közigazgatási hivatal a következő felügyeleti és ellenőrzési feladatokat látná el:

- helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete (a jelenlegi törvényességi ellenőrzési eszközrendszer kibővítése felügyeleti eszközökkel pl. a törvénysértő önkormányzati döntés felfüggesztésének jogával),

- helyi önkormányzatok gazdasági ellenőrzése, amely beilleszkedne a törvényességi felügyelet rendszerébe,

- területfejlesztési tanácsok törvényességi felügyelete,

- területi államigazgatási szervek ellenőrzése,

- államigazgatási hatósági felügyelet,

- közszolgálati ellenőrzés.

Az említett összetevők képezhetnék tehát véleményünk szerint a jövőben a területi közigazgatás komplex ellenőrzési rendszerének gerincét. Hozzátesszük azonban, hogy a rendszer kiépítése során gondoskodni kellene az önkormányzati hatósági ügyek törvényességének ellenőrzéséről is, amely évek óta szintén megoldatlan. Az önkormányzati testületek jegyzőkönyvei arról tanúskodnak ugyanis, hogy - a zömmel szociális - az önkormányzati hatósági ügyek intézése során gyakran sérülnek az eljárási normák és ezen keresztül az ügyfelek jogai is. Az ügyfelek zöme eleve hátrányos társadalmi helyzetű, ezért a jogvédelmi eszközökre különösen rászorulnak.

A területi közigazgatási rendszerben - megfelelő hatáskörök biztosítása esetén - egyedül a közigazgatási hivatalok vannak abban a helyzetben, hogy a kormány döntéseinek koordinációs és ellenőrzési tevékenységük útján érvényt szerezzenek, és ezzel egyszersmind hozzájáruljanak a kormányzati munka eredményesebbé tételéhez is.

6.1.1. A helyi önkormányzatok törvényességi

- 195/196 -

ellenőrzése keretében az Ötv. 98. § alapján a közigazgatási hivatal vezetője ellátja a helyi önkormányzatok, a kisebbségi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, amelynek során vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat szervezete, működése, döntéshozatali eljárása, döntései stb. megfelelnek-e a jogszabályoknak.

A törvényességi ellenőrzésre vonatkozó előírások évek óta lényegében változatlanok, az ellenőrzési munka karaktere azonban - különösen az utóbbi időben - jelentős pozitív irányú változáson ment át, amelynek során előtérbe kerültek a preventív, konzultatív, a tanácsadásra, segítségnyújtásra épülő módszerek és eszközök. Ezt a változást mozdította elő az Ötv. 98. § (2) g) pontjával az 1994. évi módosítása során beiktatott rendelkezés is, amely a közigazgatási hivatal kötelezettségévé teszi az önkormányzat működésének szakmai segítését. A változás értékelhető a nyugat-európai fejlődési irány követéseként is, mivel ott az ellenőrzésben a tanácsadásnak, segítésnek, egyeztetésnek, konzultatív eljárásoknak már régóta kiérlelt hagyományai vannak.

Az említett módszerek alkalmazása különösen a kisebbségi önkormányzatok ellenőrzése tekintetében mellőzhetetlen, amelyeknél - szervezeti és működési sajátosságaiknál fogva - a hagyományos ellenőrzési módszerek többnyire nem alkalmazhatók sikerrel.[32]

6.1.2. Már említettük, hogy az önkormányzatok ellenőrzésének egyik kritikus pontja az önkormányzat-

A közigazgatási hivatalok felügyeleti és ellenőrzési rendszerének összetevői

ok gazdálkodása feletti kontroll. A közigazgatási hivatalok a törvényességi ellenőrzés során számos esetben bukkannak gazdálkodással kapcsolatos problémákra, a törvényesség helyreállítására azonban nem rendelkeznek megfelelő hatáskörrel.

Habár - az Ötv. 1994. évi módosításával - a pénzügyi-gazdasági ellenőrzés továbbfejlesztése érdekében több fontos döntés (képesített belső ellenőr alkalmazása, könyvvizsgáló, a pénzügyi bizottság feladatkörének kibővítése) született a korábbi években, a rendszer egészének átalakítása azonban nem történt meg. Eddig nem bizonyult járható útnak az a szakmailag kézzelfogható és indokolható megoldás sem, hogy a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséhez hasonlóan a pénzügyi-gazdasági ellenőrzés is legyen a kormány feladata, amelyről a közigazgatási hivatal útján gondoskodik.

Ha abból indulunk ki (és minden jel szerint ebből kell kiindulni), hogy az Állami Számvevőszék alkotmányos helyzete nem változhat, az is következik, hogy az Ötv. 92. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzatok gazdálkodását továbbra is az Állami Számvevőszék végzi. Azt láthatjuk azonban, hogy az Állami Számvevőszék elsősorban kapacitási problémák miatt nem tud eleget tenni e feladatának. Talán éppen ez az oka annak, hogy a gyakorlat áttörte a jelenlegi szabályozás korlátait és az utóbbi időben több, a törvényességi ellenőrzés és a pénzügyi ellenőrzés közötti összekötő elem jelent meg, amelynek alapján a közigazgatási hivatalok szerepének további növekedése prognosztizálható.

Az egyik összekötő elem az, hogy a közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy - a működés mellett - a helyi önkormányzat döntései (rendelete, határozata) megfelelnek-e a jogszabályoknak. Ebből következően a közigazgatási hivatalok törvényességi szempontból vizsgálják a költségvetést és a zárszámadást, mivel ezek önkormányzati rendeletek.

A törvényességi ellenőrzés kiterjesztését jelentő másik összekötő elem - az 1994. évi módosítással - az Ötv. 98. § (2) bekezdés c) pontja, amely szerint a törvényességi ellenőrzés során szerzett tapasztalatai alapján a közigazgatási hivatal vezetője az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél.

Az Ötv. módosításai során már több alkalommal felmerült a törvényességi ellenőrzés eszközrendszerének felügyeleti elemekkel (törvénysértő önkormányzati határozat felfüggesztésének, a mulasztás pótlásának joga) történő kibővítése, illetve ilyen irányba történő továbbfejlesztése. A felügyeleti eszközök alkalmazása bizonyára hatékonyabb fellépést tenne lehetővé a törvénysértések megszüntetésére.

Ez annál is inkább fontos volna, mert egyet értve Kiss László véleményével, a törvényességi ellenőrzés - hatásaiban és eszközeiben - túllép a hagyományos ellenőrzés keretein, és ténylegesen "szemérmes felügyeletként" funkcionál.[33] Azt is látni kell azonban, hogy a törvényességi ellenőrzés eszköztárának bővítése és ezzel az állami felügyelet beavatkozásának erősítése összeütközhet azokkal az aktuálpolitikai elgondolásokkal, amelyek az ilyen irányú változásokat a helyi önkormányzati autonómia csorbításaként értékelik. Ugyanakkor olyan korábbi kormányzati körökből származó vélemény is

- 196/197 -

megfogalmazódott, hogy az erőteljesebb ellenőrzési rendszer kiépítésére azért nem került sor, mert az szemben állt volna a "bizalom alapelvével."(!)[34] Osztjuk Fürcht Pál véleményét, aki szerint az ellenőrzés önmagában nem sérti az önállóságot, inkább az ellenőrzési megállapítások alapján tehető intézkedések kimunkálása során kell ügyelni az optimális egyensúlyra a szükséges szabályozás és az önkormányzati önállóság között.[35]

Kiss László a probléma lényegét érzékeltetve azt húzza alá, hogy az ellenőrzésben két szempont áll szemben egymással: az egyik az állami jelenlét kifejezésre juttatása, a másik az autonóm cselekvési kör (és lehetőségek) tiszteletben tartása. Ezzel összefüggésben utal arra, hogy a törvényességi ellenőrzés sem lépheti át a saját árnyékát és abban nem rejtőzködhetnek olyan jogosítványok, amelyek esetleg annulálhatják az ellenőrzött autonóm működést. Nem mindegy tehát, hogy hol húzódnak a beavatkozások határai.[36]

Úgy ítéljük meg, hogy a közigazgatási hivatalok törvényességi ellenőrzési tevékenységének felülvizsgálatát és újraszabályozását célszerű volna együtt elvégezni az önkormányzatok feladat- és hatáskörének felülvizsgálatával. Ennek során:

- meg kell teremteni a törvényességi felügyelet ellátásának feltételeit,

- a hivatalvezetők számára legalább a javaslattételi jogot biztosítani kellene a jegyzők feletti egyes munkáltatói jogkör gyakorlásához,

- az állami ellenőrzés rendszerének átalakítása során gondoskodni kell az önkormányzatok komplex ellenőrzésének megszervezéséről,

- meg kell teremteni a közigazgatási hivatalokban a területfejlesztési tanácsok törvényességi felügyeletének ma még elégtelen személyi és tárgyi feltételeit.

A közigazgatási hivataloknál nagyrészt már kialakultak az ellenőrzési szervezetrendszer személyi és tárgyi feltételei, a törvényességi ellenőrzés révén pedig megfelelő információs háttér és jelentős ellenőrzési tapasztalat is rendelkezésre áll.

6.1.3. Nyilvánvaló, hogy erre az ellenőrzési bázisra kívánt építeni az 1018/1999. (II. 18.) kormányhatározat is, amely első ízben 1998. január 1-jétől közszolgálati ellenőrzések megtartását tette kötelezővé egyes önkormányzati és dekoncentrált államigazgatási szerveknél, jelentősen bővítve ezzel a közigazgatási hivatal eddigi ellenőrzési feladat- és hatáskörét. A jogalkalmazási tapasztalatok azt mutatták ugyanis, hogy a közszolgálati munkáltatói intézkedések számos esetben nem feleltek meg a jogszabályi rendelkezéseknek, s ez a besorolásokkal, illetve az illetménymegállapításokkal kapcsolatban indokolatlan költségvetési kifizetéseket is eredményezett.

A Ktv. 64/A. § értelmében a kormány, a belügyminiszter, illetve a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok vezetőinek közreműködésével ellenőrzi a közszolgálati jogszabályok végrehajtását oly módon, hogy a belügyminiszter javaslatára évente meghatározza a vizsgálati tárgyköröket, valamint a vizsgálat alá vont szervek körét. A vizsgálat tapasztalatairól tájékoztató készül a kormány számára, amely alapján meghozhatók a szükséges intézkedések.

Fontos hangsúlyozni, hogy a területi államigazgatási szervek tekintetében már a jelenlegi jogszabályok is teljes körű felhatalmazást adnak a fővárosi, illetve megyei közigazgatási hivatalok vezetőinek a köztisztviselőkkel kapcsolatos munkáltatói intézkedések ellenőrzésére, mivel a 191/1996. (XII. 17.) kormányrendelet 16. § (1) c) pontja a hivatalvezető ellenőrzési feladat- és hatáskörébe utalja a területi államigazgatási szervek vezetőinek köztisztviselőkkel, közalkalmazottakkal kapcsolatos munkáltatói intézkedései törvényességének ellenőrzését.

Az évente megjelenő kormányhatározatok pontosan meghatározzák azt az önkormányzati kört, ahol közszolgálati ellenőrzéseket kell tartani. Az ellenőrzés jogalapja tehát mindig az aktuális kormányhatározat. Ebből eredően generális felhatalmazásról nem beszélhetünk, és a jogalap tekintetében a 191/1996. (XII. 17.) kormányrendelet 21. § b) pontja sem alkalmazható, mert a hivatalvezető a polgármesteri hivatalnál, körjegyzőségnél, megyei közgyűlés hivatalánál stb. csak a hatósági eljárás körében jogosult felettes szervként ellenőrzés végezni.

6.1.4. A közigazgatási hivatalok tevékenységében jelentős változást eredményezett a területfejlesztésről szóló 1996. évi XXI. törvény (Tftv.) 1999. évi módosítása, amelynek értelmében működésük törvényességi felügyeletét a közigazgatási hivatal vezetője látja el:

- a megyei területfejlesztési tanács

- a megyei területfejlesztési tanács munkaszervezete

- a regionális fejlesztési tanács

- a térségi fejlesztési tanács feletti törvényességi felügyelet gyakorlójaként.

A megyei, a térségi és a regionális fejlesztési tanácsok törvényességi felügyelete keretében a közigazgatási hivatal vezetője ellenőrzi, hogy a fejlesztési tanácsok alapszabálya és egyéb szabályzatai megfelelnek-e a jogszabályoknak, szervezetük, működésük, döntéshozatali eljárásuk, határozataik nem sértenek-e jogszabályokat, az alapszabályt vagy egyéb szabályzatot. Jogszabálysértés esetén a közigazgatási hivatal vezetője határidő kitűzésével felhívja a területfejlesztési tanácsot a jogszabálysértés megszüntetésére. Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történik, vagy a fejlesztési tanács elutasítja a fel-

- 197/198 -

hívást, a hivatalvezető:

- keresettel fordul a bírósághoz a határozat megsemmisítése iránt, továbbá a jogszabálysértő határozat végrehajtását - ha az a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna - felfüggeszti, illetőleg

- ismételt vagy súlyos jogszabálysértés esetén a területfejlesztési tanács törvényes működésének helyreállítása érdekében a tanács, annak szerve vagy tisztségviselője működését felfüggeszti, és felügyelőbiztost rendel ki a törvényes működés helyreállítására.

A területfejlesztési tanácsok működésének eddigi tapasztalatait látva megállapítható, hogy a hozott döntések túlnyomó többsége pályázatok elbírálásából, illetve fejlesztési célú pénzeszközök elosztásából áll, ezért talán nem tűnik túlzásnak azt állítani, hogy a törvényességi felügyelet ilyen "beszűkült hatáskörgyakorlás" esetére mintha túlsúlyos eszközrendszert tartana készenlétben.

6.1.5. Szintén az Ötv. 7. §-ának 1994. évi módosításához kötődik annak deklarálása, hogy a közigazgatási hivatal ellenőrzi azokat az államigazgatási ügycsoportokat, amelyekben első fokon a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a főjegyző, a polgármesteri hivatal ügyintézője jár el és másodfokú döntés a közigazgatási hivatal hatáskörébe tartozik. Ezt az ellenőrzési felhatalmazást tartalmazza a már említett -általánosan megfogalmazott, és így az államigazgatási hatósági ügyekre is vonatkoztatható - 191/1996. (XII. 17.) kormányrendelet 21. §-a is. Felügyeleti jogköre van továbbá a közigazgatási hivatalnak az anyakönyvi ügyintézésben, a népesség-nyilvántartásban és a gyámügyekben.

Összegzésül megállapítható, hogy az utóbbi idők ellenőrzési rendszert fejlesztő erőfeszítései ellenére továbbra is fontos feladat a minden területre kiterjedő, átfogó ellenőrzések ütemes rendjének kialakítása, valamint a tapasztalatok folyamatos összegzése és elemzése.

6.2. A területi államigazgatási szervek ellenőrzése

6.2.1. A területi államigazgatási szervek ellenőrzésének megkezdésekor, a személyes kapcsolatok kiépítése mellett, lényeges kérdés volt az adott szerv tevékenységének lehető legteljesebb körű megismerése. A közigazgatási hivatalokról szóló kormányrendeletnek a területi államigazgatási szervek ellenőrzésre vonatkozó rendelkezései átfogják a hivatalvezető ellenőrzési feladat- és hatáskörének teljes spektrumát. E feladat- és hatáskörök két, egymástól elhatárolandó csoportot képeznek.

Az első csoportba tartozó ellenőrzési hatáskört - kicsit szabadon - "ellenőrzési koordinációnak" is nevezhetjük, hiszen ebben az esetben a területi államigazgatási szervek ellenőrzési terveinek összehangolása, továbbá egyeztetett végrehajtása, és a tapasztalatok közös elemzése a cél. Az ellenőrzési koordináció során szerzett tapasztalatok "közös elemzésének" kézenfekvő fóruma az államigazgatási kollégium lenne, noha a jogalkotó ezt kifejezetten nem utalja a kollégium hatáskörébe.

A kormányrendelet 16. §-a meghatározza a hivatalvezető ellenőrzési és koordinációs feladatait, és az ellenőrzési tervek (pl. tárgyi, időbeli) összehangolásán túl lényeges tartalmi kérdésekben is koordinációs szerepet jelöl ki (pl. a hivatalvezető gondoskodni köteles a gazdaságos, egymást kiegészítő ellenőrzési módok alkalmazásáról is). A feladatkör kijelölése arra hívja fel a figyelmet, hogy a koordináció útján meg kell szüntetni az ágazatonként izolált ellenőrzési rendszert.

6.2.2. Az ellenőrzési tervek és ellenőrzési módok koordinációja csak úgy valósulhat meg, ha az ellenőrzési terveket a dekoncentrált szervek rendszeresen a közigazgatási hivatal rendelkezésére bocsátják. Ha az ellenőrzési tervek rendelkezésre állnak, már könnyebben kiszűrhetők az esetleges párhuzamosságok, illetve jobban felfedhetők a különböző szervek által tervezett ellenőrzések "lehetséges kapcsolódási pontjai".

Az ellenőrzés koordinációja érdekében tett lépéseket annak tudatában kell megkezdeni és végigvinni, hogy a dekoncentrált szervek -, amelyek mint tudjuk, önálló szervezeti léttel és saját belső érdekviszonyokkal rendelkeznek - a közigazgatási hivatal erőfeszítéseiben nem mindig érdekeltek. Éppen emiatt a koordináció és ellenőrzés hatékony eszközrendszerének jelentőségét ismételten aláhúzzuk.

Az időbeli és tárgyi koordinálás nélkül tartott ellenőrzések aligha gazdaságosak, és valószínűleg oda vezetnek, hogy a vizsgálatot végző "megszállja" az ellenőrzött szervet, majd hosszabb-rövidebb ideig gyakorlatilag megbénítja annak működését.

Nem tartható az a gyakorlat, hogy az ellenőrzések ágazatilag izoláltan, minden szakmai, stratégiai és taktikai egyeztetés nélkül történjenek, egymást esetleg több hullámban követve.[37]

A koordinált, több szerv bevonásával egyszerre, egymásra építve végzett ellenőrzések biztosan hatékonyabbak és gazdaságosabbak. Nem is szólva arról, hogy az ellenőrzési tapasztalatokat egyszerre valamennyi résztvevő leszűrheti és az ellenőrzés módszerei ezáltal hatékonyabban finomíthatók, továbbfejleszthetők. Legalább ilyen lényeges az ellenőrzési koordináció tapasztalatainak közös elem-

- 198/199 -

zése is, elsősorban a közigazgatási kollégium ülésein. Elképzelhető mindez olyan formában, hogy a közös ellenőrzést folytató szervek vezetői rendszeres tájékoztatást adnak a kollégiumnak az ellenőrzések tapasztalatairól, majd a tapasztalatokat megvitatják.

6.2.3. Az ellenőrzési feladat- és hatáskörök másik csoportjába a közigazgatási hivatal által a területi államigazgatási szerveknél végzendő ellenőrzési tárgykörök tartoznak. A közigazgatási hivatali ennek során ellenőrzi:

- a területi államigazgatási szervek vezetőinek köztisztviselőkkel, közalkalmazottakkal kapcsolatos munkáltatói intézkedései törvényességét, a köztisztviselők képesítési előírásairól szóló jogszabályok hatályosulását,

- a fővárosi, megyei ügyészséggel egyeztetett ellenőrzési terv és program szerint a területi államigazgatási szervek tevékenységében az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény hatályosulását, hatósági tevékenységük jogszerűségét,

- az ügyiratkezelésről, valamint a közigazgatási szervek által kezelt adatok nyilvántartásáról és védelméről szóló jogszabályok hatályosulását,

- valamint a területi államigazgatási szervek által kezelt informatikai programok jogtisztaságát.

A kormányrendelet 14. §- a szerint a hivatalvezető utóbb említett ellenőrzési feladat- és hatáskörét az államigazgatási kollégium, mint a hivatalvezető véleményező, koordinációt elősegítő testülete azzal segíti, hogy egyezteti és értékeli az ellenőrzések tapasztalatait, állást foglal a közigazgatási hivatal ellenőrzési terveinek tartalmáról, ütemezéséről, végrehajtásáról.

6.2.4. A gyakorlati tapasztalatok birtokában elmondható, hogy a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok által végzett ellenőrzési tevékenység viszonylag gyorsan és akadálytalanul indult meg. Ez annak is köszönhető, hogy a kormányrendelet pontosan kijelöli az ellenőrzés tárgyköreit, és annak végrehajtásához megfelelő eszközrendszert biztosít. Sajnos az ellenőrzés koordinációjáról ugyanez nem mondható el, amely eddig jóval szerényebb eredményeket tudott csak felmutatni. Ebben valószínűleg az is szerepet játszik, hogy az ellenőrzés koordinációja magán viseli a koordináció egészének eszközrendszerével kapcsolatos szabályozási hiányosságokat.

Itt ragadjuk meg az alkalmat, hogy felhívjuk a figyelmet a közigazgatási hivatalok szakmai irányításának hiányosságaira is. Az irányítás, a szakmai, módszertani segítségnyújtás elmaradása folyamatos bizonytalanságot eredményez, és ez kedvezőtlen hatást gyakorol a hivatalvezető koordinációs és ellenőrzési tevékenységére.

A területi államigazgatási szerveknél tartott helyszíni komplex ellenőrzések tapasztalatait természetesen nincs módunk részletekbe menően ismertetni, néhány tipikusnak tekinthető hibára utaló megállapítást azonban kiragadunk a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal tevékenységéről szóló 2000. évi összefoglaló jelentésből:

- államigazgatási ügyintézési határidő gyakori túllépése,

- ügyirat (határozat) -kézbesítési szabályok megsértése,

- elmarad a hozott államigazgatási határozatok jogerősítése,

- elavult határozati minták használata miatt már hatályon kívül helyezett anyagi jogszabályokra való hivatkozás, vagy a határozat egyáltalán nem tartalmazza az alapjául szolgáló anyagi jogszabályokat,

- hiánypótlásra történő felhívás esetén nem jelölik meg a teljesítési határidőt és nem jelölik meg a mulasztás várható jogkövetkezményeit sem,

- a szakhatósági állásfoglalás lényegét nem tartalmazza a meghozott államigazgatási határozat,

- a Ktv. alkalmazásakor elmarad az összeférhetetlenség vizsgálata,

- a munkáltatói intézkedésekben nem jelölik meg a jogorvoslat lehetőségét,

§ elmarad a köztisztviselő átsorolása stb.

6.2.5. A kormányrendelet 16. § (1) bekezdés d) pontja szerint a közigazgatási hivatal vezetője ellenőrzési feladat- és hatáskörében az ügyészséggel egyeztetett ellenőrzési terv és program szerint ellenőrzi az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény hatályosulását. Az ellenőrzési tervek egyeztetése, koordinációja alapvető jelentőségű, mert az ügyészségi törvényességi felügyelet az 1972. évi V. törvény 13. § (1) bekezdése kiterjed a területi államigazgatási szervek működésére is. Fontosnak tartanánk ugyanakkor, ha a jogszabály az ellenőrzési tervekkel kapcsolatban nem csupán a hivatalvezető egyoldalú egyeztetési kötelezettségét írná elő, hanem rögzítené az ügyészség ez irányú feladatait is.

Az ügyészséggel való együttműködésnek az ellenőrzési tapasztalatok egyeztetésére, elemzésére is ki kellene terjednie, és a területi koordinációt nagyban szolgálná, ha a vizsgálati jelentéseket kölcsönösen egymás tudomására hoznák. Lényegében hasonló elvek szerint szabályozott együttműködést tartanánk kívánatosnak az Állami Számvevőszékkel is.

6.3. A területi államigazgatási szervek ellenőrzésének eszközrendszere

Az ellenőrzési koordináció eszközrendszerére nagyjából ugyanazok a megállapítások tehetők, mint magára a hivatalvezető feladat- és hatáskörébe tartozó egyéb

- 199/200 -

koordinációs eszközrendszerre. A hivatalvezetőnek tehát az egyetértés kialakításán, az egyeztetésen kívül, az ellenőrzés koordinációjára nézve jelenleg nincsenek elégséges, hatékony eszközei és hatáskörei.

Más a helyzet a közigazgatási hivatal által végzett ellenőrzési eszközrendszert illetően, amely széles körűen szabályozott és hatékony végrehajtást tesz lehetővé. A kormányrendelet 16. § (2)-(3) bekezdései szerint a hivatalvezető határidő tűzésével adatokat, felvilágosítást kérhet, betekinthet a keletkezett iratokba, valamint jogszabálysértés esetén kezdeményezheti a miniszter intézkedését. A hivatalvezető ezenkívül gyakorolja a kormányrendelet 22. § (1) bekezdésében meghatározott jogokat is, így különösen: felhívhatja az ügyben ellenőrzésre jogosult más szerv figyelmét a tapasztalt jogszabálysértésre, megkeresést intézhet a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervhez, intézkedést kezdeményezhet a munkáltatói jogkör gyakorlójánál a köztisztviselő, közalkalmazott javára történő jogszabálysértés esetén, továbbá fegyelmi, szabálysértési vagy büntetőeljárást kezdeményezhet.

6.4. A területi koordináció és ellenőrzés főbb konklúziói

6.4.1. Több esetben is megállapítottuk, hogy a területi államigazgatási szervek horizontális koordinációjához a jogalkotó nem teremtette meg a feladat- és hatáskör gyakorlásához szükséges arányos és hatékony eszközrendszert. A feladat- és hatáskörök egy része puszta feladatkijelölés, másik része pedig olyan "puha" hatáskör, amely legfeljebb az együttműködéshez elegendő. Tapasztalataink szerint bekövetkezett az, amitől korábban már többen is tartottak, hogy a hiányos eszközrendszer, a szakmai-módszertani hiányosságok egy idő után a területi államigazgatási szervek együttműködési készségét is aláássák. Az államigazgatási kollégiumok működése erre számos példával szolgál.

6.4.2. Ma már világosan látható, hogy az államigazgatási ellenőrzés átfogó rendezése tovább nem halogatható. Bíztató jel volt, hogy a közigazgatás továbbfejlesztésének 1999-2000. évekre vonatkozó feladattervéről szóló 1052/1999. (V. 21.) kormányhatározat számos ponton javítani kívánta az államigazgatási ellenőrzési rendszert, a reformcélok azonban nem valósultak meg. Indokolt lenne tehát az állami ellenőrzés egész rendszerének alapos felülvizsgálata, a külföldi és a magyar történelmi előzmények feltárása, illetve megismerése, majd mindezek eredményeként egy rendszerszemléletű állami ellenőrzési rendszer kiépítése.

A korábban kifejtettek alapján tézisszerű javaslatainkat a következők szerint fogalmazzuk meg:

- ki kell dolgozni egy rendszerszemléletű, zárt ellenőrzési rendszert és azt indokolt lenne magasabb szintű jogszabályban megjeleníteni,

- az Alkotmánybíróság hatáskörének egy része (pl. az önkormányzati rendeletek felülvizsgálata) a bíróságokra lenne telepíthető,

- a közigazgatási hivatalokat a komplex állami ellenőrzés területi szerveivé kell fejleszteni,

- az állami ellenőrzés rendszerének átalakítása során gondoskodni kell az önkormányzatok komplex ellenőrzésének megszervezéséről,

- az önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzést törvényességi felügyeletté kell továbbfejleszteni,

- továbbra is fenn kell tartani - és szükség esetén tovább kell fejleszteni - a törvényességi ellenőrzés Nyugat-európában már korábban meghonosodott tárgyalásos, konzultatív, tanácsadó jellegű módszerét,

- az ügyészség közigazgatás feletti törvényességi ellenőrzése a jövőben is fenntartandó, de kétoldalú kötelezettségként kell megfogalmazni az ellenőrzési kapcsolatokat a közigazgatási hivatallal,

- az ÁSZ részére biztosított feladat- és hatáskörök láthatóan meghaladják teljesítőképességének határait, ezért indokolt lenne azok egy részének a kormánynak alárendelt ellenőrző szervre (közigazgatási hivatalra) történő telepítése,

- erősíteni kellene a jegyző ellenőrzési szerepét (ennek érdekében a közigazgatási hivatal vezetőjének a jegyzők feletti egyes jogok gyakorlásához javaslattételi jogot kellene biztosítani),

- a törvényességi ellenőrzés jelenlegi rendszere, illetve felügyeletté fejlesztése esetén megfontolandó lenne az az eljárás, amelynek során a törvényességi felügyeletet gyakorló államigazgatási szerv normatív döntése a képviselő-testület által indított perrel lenne támadható a felügyeleti szerv megalapozatlannak tartott megsemmisítő határozata ellen,

- a területfejlesztési tanácsok felügyeletének eddigi tapasztalatai alapján meg kell teremteni a közigazgatási hivatalokban a törvényességi felügyelet személyi és tárgyi feltételeit.

A témakör lezárása előtt még visszakanyarodunk ahhoz a ponthoz, amelyben megállapítottuk, hogy az Alkotmánybíróság hatásköre egy részét átruházhatónak véljük a közigazgatási bírósághoz. E megállapításunkhoz azt a további megjegyzést fűzzük (azért itt külön, mert ez már nem kötődik szorosan az ellenőrzési rendszerhez), hogy tudatában kell lennünk: az Alkotmánybíróságnak a törvénysértő önkormányzati rendeletek felülvizsgálatával kapcsolatos hatásköre komoly alkotmányos garancia, és annak korlátozásával esetleg csökkenhet az alkotmányos biztosítékok száma. Rendszerszemléletű megközelítéssel

- 200/201 -

helyes lenne olyan hatáskörmegosztáson gondolkodni, amely az ésszerűség és a hatékonyság szempontjait ötvözni képes az alkotmányos garanciákhoz fűződő érdekekkel. Ezért is fontolóra kellene venni Ádám Antal álláspontját, aki szerint az Alkotmánybíróság jogkörét az önkormányzatokkal kapcsolatban csak a kivételesen előforduló alkotmányossági viták tekintetében lenne indokolt meghagyni.[38] ■

JEGYZETEK

* A tanulmány a szerző PhD értekezése V. fejezetének szerkesztett változata

[1] Balázs István: Az államigazgatás területi szervei és továbbfejlesztésük perspektívái. In: A közigazgatás szervezeti rendszerének korszerűsítése. (Tanulmányok a közigazgatás továbbfejlesztéséhez. Szerk.: Fogarasi József) Budapest 1996. 57. o.

[2] Ivancsics Imre: Az államigazgatás regionalizálási lehetőségei. In: Európába megy a megye? Pécs 2000. szeptember 21-22. 27. o.

[3] Pálné Kovács Ilona: A lokális autonómia anatómiája. In: Tények és vélemények a helyi önkormányzatokról. Pécs 1993

[4] Virág Rudolf: A dekoncentrált szervekre vonatkozó szabályozás néhány jellemzője. Magyar Közigazgatás 1994. 1. sz.

[5] Csefkó Ferenc: A megyei jogú város és a megyei önkormányzat közötti kapcsolatok. Magyar Közigazgatás 1992. 11. sz.

[6] Verebélyi Imre (szerk.): Az önkormányzati rendszer magyarázata. Budapest 1999. 252. o.

[7] Ivancsics Imre: A megyei önkormányzatok és a dekoncentrált szervek részvétele a területi igazgatásban. In: A dekoncentrált államigazgatási szervek rendszere és reformjának alternatívái. (Szerk.: Balázs István-Jancsovics Andrea) Budapest 1994. 8. o.

[8] Csefkó Ferenc: Hogyan látják a dekoncentrált szerveket "fölülről"? In: Európába megy-e a megye? Pécs 1993

[9] Vadál Ildikó: Dekoncentrált szervek a mai magyar közigazgatásban. In: A dekoncentrált államigazgatási szervek rendszere és formájának alternatívái. (szerk.: Balázs István-Jancsovics Andrea) Budapest 1994. 82. o.

[10] Walter Tibor: A dekoncentrált államigazgatási szervek megyei kormányhivatali koordinációja és ellenőrzése. Jogtudományi Közlöny 2000. 7-8. sz.

[11] Bércesi Ferenc-Ivancsics Imre: A közigazgatási hivatalok koordinációs szerepének alakulása. Magyar Közigazgatás 1998. 4. sz.

[12] Kara Pál: A köztársasági megbízotti intézmény, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok tevékenysége. Magyar Közigazgatás 2001. 2. sz.

[13] Szabó Lajos: A magyar közigazgatás és az európai integráció. In: Negyedik magyar jogászgyűlés. Budapest 1998. 380. o.

[14] Verebélyi Imre: A kormányzás és a közigazgatás reformjának tervezete. Magyar Közigazgatás 1996. 4. sz.

[15] Szabó Lajos: A területi kormányhivatalok új feladatai. Magyar Közigazgatás 1997. 10. sz.

[16] A részletekre itt azért nem térünk ki, mert az államigazgatási kollégiumok koordinációs tevékenységének eddigi tapasztalatait rövidesen önálló tanulmányban dolgozzuk fel.

[17] Fővárosi Közigazgatási Hivatal Évkönyve 1999. (Szerk.: Szabó Lajos) Budapest 2000. 237. o.

[18] Kalas Tibor: Az informatika hatása a társadalomirányítás szervezeti rendszerére. In: A közigazgatás szervezeti rendszerének korszerűsítése. Unió Kiadó, Budapest 1995. 31. o.

[19] Ádám Antal: Észrevételek az önkormányzati reform néhány kérdésköréhez. Magyar Közigazgatás 1994. 1. sz.

[20] Szabó Gábor: A dekoncentráció helye és szerepe a magyar közigazgatásban. Magyar Közigazgatás 1995. 7-8. sz.

[21] Verebélyi Imre: A magyar közigazgatás modernizációja. Magyar Közigazgatás 1992. 11. sz.

[22] Ádám Antal: Észrevételek az önkormányzati ... i.m.

[23] Walter Tibor: A területi közigazgatás és a közigazgatási hivatalok regionalizációjának kérdései. Magyar Közigazgatás 2001. 7. sz.

[24] Állam- és Jogtudományi Enciklopédia. Budapest 1980. 113. o.

[25] Berényi-Szamel-Baraczkáné-Ivancsics: Magyar államigazgatási jog. Általános rész. BM Kiadó, Budapest 1984. 24. o.

[26] Kalas Tibor (szerk.): Államigazgatási jog. Általános rész I. Budapest, 22. o.

[27] Szamel Lajos: Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 169. o.

[28] Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati felügyelet. Szeged 1991. 89. o.

[29] Walter Tibor: Az állam és a kommunális önkormányzatok működésének és kapcsolatának főbb vonásai Németországban. Magyar Közigazgatás 1999. 12. sz.

[30] Ivancsics Imre: Önkormányzati közigazgatás. Pécs 1995. 32. o.

[31] Takács Albert: A hatalommegosztás elvének alkotmányelméleti értelmezése I-II. Jogtudományi Közlöny 1993. 7. sz.

[32] Walter Tibor: Német kisebbségi önkormányzatok Baranya megyében I-II. Magyar Közigazgatás 2001. 12. és 2002. 1. sz.

[33] Kiss László: Az irányítás és a felügyelet időszerű kérdései a közigazgatásban. In: Az irányítás és a felügyelet közigazgatási dilemmái. (Szerk.: Fogarasi József) Budapest 1994

[34] Stumpf István: A középszintű közigazgatás helye és szerepe. Magyar Közigazgatás 2001. 2. sz.

[35] Fürcht Pál: A helyi önkormányzatok ellenőrzési rendjéről. Magyar Közigazgatás 1997. 12. sz.

[36] Kiss László: A törvényességi kontroll néhány kérdése a közigazgatásban. In: A közigazgatás és ellenőrzés, Tanulmányok a közigazgatás továbbfejlesztéséhez. Unió Kiadó, Budapest 1995. 97. o.

[37] Szabó Lajos: A területi kormányhivatalok. i.m.

[38] Sára Kata interjúja Ádám Antallal. Autonómia 1995. májusi sz.