Az egységes közigazgatás két alrendszere az önkormányzati igazgatás és az államigazgatás. E két alrendszer kapcsolatát vizsgálva megállapíthatjuk, hogy az államigazgatás mellett az önkormányzati igazgatás is része az állami igazgatásnak, hiszen az állami mechanizmusnak az önkormányzatok is alkotó elemei.[1]
A közigazgatás egységének vizsgálata során Magyary Zoltán megállapítja: "Az önkormányzat nem szünteti meg a közigazgatás egységét, sőt egyöntetűségét sem. Csak az állami közigazgatásnak sajátos alakja. Az állami és önkormányzati szervek együttműködnek, sőt a legtöbb ügyben az önkormányzat és állami fokozatok kombinálódnak."[2]
Ma is érvényes az a megállapítás, hogy a közigazgatás vertikális szerkezetének - összetettsége miatt is - a középszint az egyik legproblematikusabb pontja.
Az önkormányzati feladatokon kívül a megye széleskörű államigazgatási feladatoknak is színtere, amelyben jelentős szerepet töltenek be a dekoncentrált államigazgatási szervek. Kiemelkedő jelentősséggel bírnak a Kormány általános hatáskörű területi szerveiként működő megyei közigazgatási hivatalok.
Tovább színezi a területi közigazgatás amúgy is színes palettáját a megyei területfejlesztési tanács, amely korporatív szervként, tevékenysége során szorosan kapcsolódik a megyei önkormányzathoz.
Mindezek miatt szokás a területi igazgatás "több szereplőssé" válásáról beszélni, amely azonban a különböző tevékenységek összehangolását, koordinációját két irányban is szükségessé teszi. Koordinálni kell az egyes minisztériumok irányítása alatt álló területi államigazgatási szervek működését, de koordinációra van szükség a közigazgatás két alrendszerét (állami és önkormányzati közigazgatás) illetően is, hiszen a területi és ágazati elvek érintkezésének és esetenként konfliktusának éppen a területi igazgatás a legfőbb színtere. A koordináció ez utóbbi formáját illetően még a szabályozás is meglehetősen gyér, nem is beszélve a gyakorlati végrehajtás kérdéseiről. Így be kell érnünk azzal a jogszabályi előírással, amely szerint az államigazgatási kollégium elemzi és értékeli a közigazgatási hivatal, a területi államigazgatási szervek és a helyi önkormányzatok együttműködésének, továbbá az államigazgatási feladatok területi végrehajtásának tapasztalatait, a közigazgatási szervek államigazgatási hatósági ügyintézését.[3]
A dekoncentrált államigazgatási szervek rendeltetése az ágazati igazgatási feladatok megvalósítása. A területi államigazgatás kiépülésének jellemzője, hogy az - megfelelő koncepció hiánya miatt - az ágazati minisztériumok egymástól elszigetelt szervezeti érdekektől befolyásolt, a költségvetési lehetőségeket kellően nem mérlegelő, szervezeti bázisteremtő igyekezetének kiszolgáltatva, meglepő gyorsasággal épült ki.
A dekoncentrált államigazgatási szerv fogalmát jogszabály nem rögzíti, e szervek államigazgatási feladatokat ellátó és hatósági jogköröket gyakorló költségvetési szervek. Az e szerveknél foglalkoztatottak a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény hatálya alatt állnak.[4] Az államháztartási törvény[5] szerint alapíthatók, külön törvény alapításukról nem szól. A dekoncentrált államigazgatási szervek számára feladatokat, hatáskört az Országgyűlés, a Kormány és a miniszter állapíthat meg, irányításuk pedig jelenleg két szervezeti megoldással biztosított: közvetlenül az ágazati minisztériumhoz csatolt szervezeti egység (pl. főosztály) révén, másrészt a minisztérium alá rendelt, országos szintű álamigazgatási szervvel, amelynek fő feladata a területi szervek irányítása, esetleg másodfokú hatósági jogkör gyakorlása.[6]
- 310/311 -
1. A koordináció az igazgatás tartalmi elemei közé sorolható, sőt annak egyik meghatározó összetevője. "A koordináció célja a munkamegosztás révén keletkező tagoltság és a szervezet egységes feladatai közötti ellentmondás feloldása:"[7]
Némileg más megközelítés, illetőleg megfogalmazás szerint a koordináció az igazgatás nélkülözhetetlen elemeként biztosítja a rész és az egész összhangját, a szervezet elé tűzött célnak alárendelt működést.
A koordináció célja az egységes működés helyreállítása, a sok kis részműködés összhangjának biztosítása, a szervezet egésze teljesítőképességének maximuma érdekében.[8] Magyary az összhang biztosításának fő feladatát a súrlódások csökkentésében látja. Hivatkozik Clausewitz-re, aki szerint a súrlódás az, ami a látszólag könnyűt nehézzé tesz.[9] A koordinációnak két területe, a szerven belüli és a szervek közötti, a külső összhang megteremtésére irányuló koordináció határolható el egymástól. Rendszertani lag a szerven belüli koordináció a vezetés, a szervek közötti koordináció pedig az irányítás körében helyezhető el.
Ezek után felmerülhet a kérdés, hogy milyen típusú koordinációról van szó a közigazgatási hivatalok és a területi államigazgatási szervek (más fogalommal élve: centrális alárendeltségű vagy dekoncentrált államigazgatási szervek) kapcsolatában.
A kérdés megválaszolásakor abból kell kiindulni, hogy a közigazgatási hivatal a területi államigazgatási szervekkel kapcsolatban sem vezetési, sem irányítási jogokat nem gyakorol. Ennek ismeretében arra a következtetésre kell jutnunk, hogy ebben az esetben a koordinációnak egy harmadik, sem az irányításhoz, sem a vezetéshez nem kapcsolódó formájáról van szó.[10]
A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdése ezt a nem hierarchikus viszonyt világossá is teszi, amikor kimondja, hogy - ha a Kormány kivételt nem tesz -, a területi államigazgatási szervek, szervezeti és szakmai önállóságuk megtartásával, a közigazgatási hivatal vezetőjének koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartoznak. E rendelkezésre épül a Korm. rendelet 11. §-a, amely szerint a hivatalvezető a területi államigazgatási szervek tekintetében koordinációs, ellenőrzési és informatikai tevékenységet, valamint képzést, továbbképzést szervező, összehangoló feladatokat lát el, hatásköröket gyakorol. A hivatalvezető koordinációs feladat- és hatásköre a következőkre terjed ki:
- több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának területi összehangolása,
- az államigazgatási kollégium létrehozása és működtetése,
- közreműködés a központi közszolgálati nyilvántartás működtetésével kapcsolatos feladatok ellátásába.
- a közigazgatás korszerűsítésével kapcsolatos területi feladatok összehangolása,
- a dekoncentrált államigazgatási szervek ügyfélfogadási rendszerének összehangolása.[11]
Jelentőségénél fogva, ehelyütt a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának területi összehangolását emeljük ki. Mindeddig kellőképpen nem tisztázódott, hogy a hivatalvezetőnek e feladat- és hatáskörét milyen módon kell gyakorolnia. Álláspontunk szerint, a közigazgatási hivatal a területi koordináció eszközével megvalósuló támogató szerepének akkor tud eleget tenni, ha a Kormány ezzel kapcsolatos elvárásait pontosan megfogalmazza. Másrészről úgy véljük, hogy a közigazgatási hivatalnak folyamatosan figyelemmel kell kísérnie a kormányzati döntéseket, és - a területi igazgatás sajátosságainak ismeretében - aktívan, kezdeményezően kell fellépnie, ha megítélése szerint egyes kormányzati döntések hatékony végrehajtása koordinációt tesz szükségessé.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
