A közszolgálati jog politikai kifejezésként is értelmezhető, amely mindig is sajátos helyet foglalt el az egyes országok jogrendszerében.[1] A közszolgálatnak a rendszerbeli helye időnként és korszakonként változik. A változások mindig hatások és kölcsönhatások ciklusaként írható le. Ezeknek a ciklusoknak köszönhetően a hivatalnoki jogviszonyokat meghatározó szabályok is folyamatosan mozgásban vannak.[2] Hamar kimozdíthatók a nyugvópontról. Felmerül a kérdés, hogy mi lehet az oka annak, hogy ezek a szabályok viszonylag gyakran változnak. Egyik legfontosabb okként az állami felfogás és akarat áll. Ez annyit jelent, hogy az adott államban a vezetésnek meghatározott elképzelése van a végrehajtó hatalmat megtestesítő személyzetről. Az államnak a személyzetről hozott döntései meghozatalakor az akkor és ott kategóriáját kell igénybe vennie. Ez összefügg azzal, hogy a politikai váltógazdaságban az egymás után hatalomra jutó politikai erők más és más álláspontot képviselnek. Ennek megfelelően az éppen regnáló politikai erő, ha szükségesnek látja, módosít az alkalmazási és egyéb feltételeken. Ebből is látható, hogy a politikának legalább közvetett eszközei már vannak arra tekintettel, hogy milyen irányba szeretné elmozdítani a szabályozást. Ilyen esetleges nüanszok is képesek arra, hogy a már meglévő jogi szabályozást érdemben befolyásolják. Sarkított megfogalmazásban a politika igazolhatóan hatással van a közszolgálati jogalkotásra. Ebben az esetben nem arról a kapcsolatról van szó, amely a szakpolitikák és az egyes intézményes megoldások szintjén létezik.
A politika kapcsolódása a vizsgált területtel egyszerre praktikus és veszélyes. A praktikum oldalán a kompakt szabályozás igénye fogalmazható meg. Ennek indoka, hogy a szabályozás alá vont személyek az államot képviselik vagy közhatalom gyakorlása, vagy közszolgáltatás nyújtása céljából. Jogosan merül fel az állam részéről, hogy nagyobb mértékű befolyással rendelkezzen ezeken a területeken. A kérdés azonban az, hogy milyen eszközökkel és milyen mélységig láthasson bele az állam ezekbe a jogviszonyokba?
A praktikum mellett veszélyeket is meg kell említeni. A legfőbb veszélyforrás egyenesen arányos a személyzet politikai kitettségével. A politikai kitettség mértéke több tényezőtől függ. Az egyik, de nem kizárólagos tényező a nyílt vagy a zárt közszolgálati felfogás dominanciája.
Az elemzés szempontjából szükséges egy további elemet is megvizsgálni. A közszolgálat jellemzése során az egyik legfontosabb alapelvként a közszolgálat a politikasemlegességét szokták kiemelni. Az alapelv szerint a közszolgálat személyzeti állományát ki kell vonni a politikai csatározások színteréről, függetleníteni kell a politikai váltógazdaságtól.[3] Az alapelv érvényesítésének követelménye és a közszolgálat gyakorlati értelmezése között jól látható ellentét feszül. Ennek megfelelően azt a kérdést kell megvizsgálnunk, mégis hogyan értelmezhető a politikai függetlenség elve egy átpolitizált jogterületen?
Ahhoz, hogy a címben jelölt kapcsolatot vizsgálni tudjuk és a bevezető végén megfogalmazott kérdésre válaszolni lehessen, a vizsgált jogterületet szükséges bemutatni. A közszolgálati jog mibenlétéről elég éles vita folyik. A vita egyik alapját adja a közszolgálati jog terjedelmének a meghatározása. A tényleges horizontális sík nemcsak az egyes országokban eltérő, de ugyanabban az államban is más lehet a korszakok alapján. A közszolgálati jog tényleges terjedelme mindig az adott korban, vizsgálható az adott körülmények között.[4] A vizsgálat szempontjából fontos megjegyezni, hogy a közszolgálat terjedelmének elismerése a kormányzat nyilatkozatai alapján olyan módon változik, ahogy eltűnik és feltűnik a part az árapály jelenség hatására. Ennek ellenére azonban körvonalak megrajzolhatók, és három nagy általános csoport alapján különíthetjük el elméleti szinten a szolgálatvállalókat:
- a közszférában, illetve annak egyes szegmenseiben dolgozók (személyek csoportja);
- a személyzet sajátos alkalmazási módja, a közszféra személyzeti rendszere;
- a közszolgáltatások biztosításának rendszere.[5]
A fenti hármas felsorolás képes lefedni mindazokat a területeket, amelyeket egy adott országban a közszolgálathoz tartozónak tekinthetnek. A fenti felsorolás alapján egyszerre értelmezhető a közszolgálat az egyes állami szegmensekben dolgozó személyek összességeként egyszerre egy személyzeti rendszer elemeiként.
- 33/34 -
Ez a kettős szemlélet egészül ki a közszolgáltatások nyújtásában résztvevő személyzettel. Ez a megközelítés teljes mértékben összecseng a Világbank által meghatározottakkal. A közszolgálatot ugyanis a jogszabályok által meghatározott foglalkoztatási jogviszonynak tekinti, amely jelentős mértékben eltér a gazdasági jogviszonyoktól.[6] Ez a megállapításunk további kérdéseket generál. A közszolgálatnak a munkajogi szabályoktól való többé-kevésbé elkülönülése elegendő indok-e, hogy a politika a befolyásolás igényével lépjen fel? A kérdés alapját pedig nem máshol kell keresnünk, mint a fékek és egyensúlyok rendszerében. A közszolgálat az összes szolgálatvállalójával együtt a végrehajtó hatalom részét képezi, feladataikat pedig megfelelő szakértelemmel kell ellátniuk. A politika a törvényhozással kellene, hogy erősebb köteléket alakítson ki, és nem a közszolgálattal. Ezt a jelen helyzetben akkor is fontosnak tartom, ha a korábbi korszakok átpolitizált privát közszolgálati rendszereit is megvizsgáljuk.
Az egyes országokban az első két értelmezési forma az, amelyeket a vizsgálati körbe be szoktak vonni. A harmadik csoport helyzete országonként változik. Ha röviden akarnánk megfogalmazni, akkor a közszolgálati jog a közigazgatás személyzeti rendszerét jelöli. Ebből a személyzeti rendszerből pedig az egyént, a szolgálatvállalót kell kiemelni. További vizsgálódás tárgya, hogy a közigazgatás rendszerén belül osztható-e további csoportokra a közszolgálati alkalmazottak köre. A magyar jogrendszerben eléggé töredékes szabályozásról beszélünk az indokolatlanul széttagolt tisztviselői struktúra miatt, ezzel szemben a germán rendszerekben sokkal egységesebb közjogi felfogás érvényesül.[7] A közszolgálati jogot azonban nemcsak a személyzet megléte határozza meg, hanem az a kontextus is, amiben az állami apparátus meghatározásra kerül. A hivatásos közszolgálat megjelenését követően az egyes társadalmakban az a nézet alakult ki, hogy a közszolgálat azáltal, hogy az állami akarat érvényesítéséhez kapcsolódik, egyáltalán nem hasonlítható össze más foglalkoztatási jogviszonyokkal. Ez a szolgálat magasabb szintű szolgálatot jelentett, és jelent ma is.[8] A közszolgálatban dolgozókat kiemelt rétegként kezelte a társadalom, és sok esetben a jog is. Ennek megfelelően az állami szolgálatvállalás tradicionális gyökerekkel rendelkező szolgálati forma. Egyes országokban a munka- és foglalkoztatási jogviszonyoktól elkülönülten szabályozzák. Ezt támasztja alá az a követelményrendszer, amelyet a Világbank is megfogalmazott a közszolgálati jogviszonyok értékelésénél:[9]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
