Rónay Zoltán: Szkülla és Kharübdisz között, avagy kis magyar (felsőoktatási) jogalkotási dráma (KJSZ, 2017/2., 25-30. o.)

"Rajta, nagy istennő, áruld el igaz szavaiddal:

hogy tudnék menekülni a szörnyü Kharübdisz elől is,

s győzni a Szkülla fölött, ha reátör az embereimre."[1]

Hogy a felsőoktatás világában mi testesíti meg Szküllát, és mi Kharübdiszt, függ a helytől és az időtől is, az akadályok közötti állandó lavírozás szükségessége pedig nem magyar, és még csak nem is posztszocialista sajátosság.[2] A mai Magyarországon egy felsőoktatási intézmény csak zátonyokkal teli útvonalon haladhat, az pedig, hogy mely tényezők jelentik a legnagyobb veszélyt, értékválasztás kérdése, amely természeténél fogva szubjektív. Magam úgy vélem, hogy jelenleg két körülmény tekinthető a már említett mitológiai alakokhoz hasonlatosnak: a teljesen kiszámíthatatlan - akár napokon belül száznyolcvan fokos fordulatot venni képes - (felsőoktatás-)politika, valamint a teljesen zavaros, önmagának, egymásnak, más jogszabályoknak ellentmondó, hézagos, nem ritkán a magyar nyelv követelményeit sem teljesítő, a kodifikáció jogdogmatikai szempontjait alapvetően negligáló jogalkotás.

1. A felsőoktatási kodifikáció állapotáról

A felsőoktatás-politika kiszámíthatatlansága és a színvonaltalan jogszabályok nem csak az ágazat területén figyelhetők meg, azok általánosan, a mindennapokban érzékelhetők, és még az sem feltétlenül igaz, hogy a hatásukat, következményeiket tekintve ezen a területen okozzák a legsúlyosabb károkat (elég akár a köznevelésre vagy az egészségügyre gondolni, de a felsorolás elég hosszan folytatható). A felsőoktatásban dolgozóként azonban lehetőség nyílik a folyamatok egyidejű tudományos szemlélésére is. A felsőoktatás képlékeny jogszabályi környezete nem újdonság, a közbeszédben "Lex CEU" néven elhíresült törvénymódosítás[3] csak a típusjegyek szembetűnősége, de semmiképpen sem azok újszerűsége miatt váltott ki jelentős vitát. A hatályos jogszabály, a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) megalkotásának, és a 2012. szeptemberi hatálybalépést már megelőző, és az azt követő négy és fél évben rendszeres - a szabályozás érdemét érintő, jogintézményeket létrehozó és megszüntető, átalakító - módosítások folyamata hasonlóan zajlott: ha volt is ún. társadalmi egyeztetés,[4] az többnyire formálisnak volt tekinthető,[5] a szakmai érvek általában nem találtak fogadókészségre, a módosításokat valódi hatásvizsgálat nem előzte meg, azok gyakran kodifikációs szempontból is átgondolatlanul, sem a módosított törvénybe, sem a kapcsolódó egyéb jogszabályok alkotta normatív környezetbe nem illeszkedve kerültek implikálásra.[6] További problémát jelent, hogy a felsőoktatás-politika és az annak megvalósítását célzó jogalkotás kiszámíthatatlan változása mellett azzal is számolni kell, hogy a kettő gyakran nincs is egymással összhangban. Ez annak fényében különösen érdekes, hogy elméletileg egyazon személy, az oktatásért felelős miniszter az, aki felel a Kormány oktatáspolitikájának kialakításáért és a felsőoktatásra vonatkozó jogszabályok előkészítéséért.[7] A felsőoktatás-politika értékelése túlmutat a jelen - elsősorban jogtudományi elemző - munka keretein, ezért azok önálló vizsgálatára nem kerül sor.

- 25/26 -

2. A felsőoktatási kodifikáció a jogállamiság, jogbiztonság tükrében: a felkészülési időről és a normavilágosságról

A jogalkotással szembeni legszigorúbb elvárások a nemzetközi gyakorlatban[8] és a hazai alkotmányos, alaptörvényi alapokon nyugvó törvényi követelményekben megjelenő, az Alkotmánybíróság által is kimunkált, a jogállamiság[9] alapvető elemeit jelentő jogbiztonsági követelményekben öltenek testet.[10] A jogbiztonság nem csupán jogállami érték, és nemcsak a demokratikus állam feltétele, hanem általában a hatékony működésé is.[11] Ezek közül kiemelt figyelmet érdemel a felsőoktatási kodifikáció vonatkozásában is az elegendő felkészülési idő és a normavilágosság követelménye.[12] Az Alkotmánybíróság gyakorlata és a jogirodalom egyaránt jogbiztonságot sértőnek tekinti többek között, ha a jogszabályok túl gyakran módosulnak, ha a hatálybalépésükre nincs biztosítva felkészülési idő, vagy általánosságban a jogalkotó nem tartotta be a jogalkotásra vonatkozó szabályokat.[13] A tömeges, áttekinthetetlen jogalkotás következtében sérülő jogbiztonság a jogállamiság alacsony szintjét mutatja.[14]

2.1. Mit tart elegendő felkészülési időnek a felsőoktatási jogalkotó?

Nem vitásan az elegendő felkészülési idő normatívan nem meghatározható és nem is meghatározott, és annak tartalmára sem az Alkotmánybíróság, sem a jog­irodalom nem tudott egzakt definíciót kínálni. Összességében megállapítható, hogy az elvárás mindig az adott jogszabály jellegéhez igazodik. Minden esetben az vizsgálandó tehát, hogy mennyiben tölti be célját, azaz akár a jogalkalmazó hatóságok, akár a norma címzettjei mennyi idő alatt tudják a jogszabályt megismerni, végrehajtására, az önkéntes jogkövetésre felkészülni.[15] Ha akár a változás mértéke, komplexitása, akár a hosszabb ideje fennálló szabályozás változik meg radikálisan, kellő felkészülési idő hiányában az Alaptörvény jogállami klauzulája sérül.[16] Mindebből következően nyilvánvalóan esetenként kell vizsgálni, hogy a jogalkotó által biztosított felkészülési idő elegendő-e, de az bizton állítható, hogy a kihirdetést követő naptól hatályba lépő jogszabály esetén e követelmény nem érvényesül.[17] Ezt az amúgy is aggályos helyzetet súlyosítja, hogy a kihirdető Magyar Közlöny szám is csak a megjelenést követő naptól hozzáférhető, tehát nemritkán azzal szembesülhetünk, hogy a megjelent jogszabály már hatályos.

Az alábbiakban látható, hogy az Nftv. módosításai során számos alkalommal sérül a felkészülési idő biztosításának elve[18] a fenti technika révén (2012 óta öt ilyen alkalom volt[19]). A kihirdetés napját egy (egyetlen esetben kettő[20]) nappal követő hatálybalépés mellett gyakori (öt alkalom) a nyolc napos hatálybalépés,[21] emellett pedig a 14-42 nap között szóródik az időszakok tartama,[22] amely ezen felül négy esetben éri el, illetve haladja meg a 6 hónapot.[23] Épp az Nftv. elfogadásával összefüggésben tapasztalhattuk azonban, hogy a hosszú, több hónapos felkészülési idő sem feltétlenül jelent teljes jogbiztonságot. Amikor a 2011. december 30-án kihirdetett Nftv. alapvetően 2012. szeptember 1. napján lépett hatályba - minthogy maga a törvény radikális átalakítást nem jelentett - a 8 hónapos felkészülési idő elegendőnek tűnt. Azonban a hatálybalépés előtt elfogadott és 2012. július 9. napján kihirdetett átfogó módosítás[24] azt eredményezte, hogy a fél éve megismert törvényszöveg helyett másfél hónap alatt - ráadásul a felsőoktatásban közismerten holt időnek számító nyári időszakban - kellett a részben új tartalmú törvény hatálybalépésére felkészülni.[25] Miközben a vacatio legis elvének követése épp azt jelenti, hogy a lényeges jogszabályi változások nem mehetnek végbe hirtelen.[26]

Amint az a lábjegyzetekben látható, számos törvény több helyen is szerepel, ennek magyarázata, hogy egyazon jogszabály gyakran három-négy vagy akár még több időpontban lépteti hatályba a különböző módosító rendelkezéseket. Ez a módosításokat gyakran oly mértékben áttekinthetetlenné teszi, hogy az újfent a jogbiztonság érvényesülését kérdőjelezi meg.