A modern demokráciákban a közpénzügyek általában kiemelt érdeklődésre tartanak számot a közvélemény részéről: az adópolitikai döntések, a központi és helyi önkormányzati költségvetések, a köztulajdonban álló, illetve közérdekű szolgáltatásokat nyújtó gazdasági társaságok gazdálkodása (a közfeladatok finanszírozása, a közbeszerzések) vagy éppen a pénzügyi intézmények botrányai általában olyan kérdések, amelyek alkalmasak arra, hogy széles körben visszhangot váltsanak ki az állampolgárok körében. Ezek a visszhangok mind a jogalkotásra, mind pedig az azt meghatározó politikai döntésekre komoly hatással lehetnek. Az állampolgárok és a politikai döntéshozók (az adóztató hatalom) közötti kapcsolat (a kommunikáció) ugyanis kétirányú, nemcsak a pénzügyi, adópolitikai döntések hatnak az egyéni magatartásokra, hanem az egyéni (csoportos) reakciók is alkalmasak arra, hogy változásokat érjenek el vagy legalábbis követeljenek (várjanak el) valamilyen változást vagy döntést (több-kevesebb sikerrel). Szükségszerűen merülnek fel különböző nézeteltérések, konfliktusok e kapcsolat során. (Konfliktus alatt - Colin Crouch meghatározása szerint - legáltalánosabban azt lehet érteni, ha két vagy több társadalmi cselekvő érdekei összeegyeztethetetlenek egymással; ez a konfliktusnak mint társadalmi viszonynak az alapja).[1]
A tanulmány arra vállalkozik, hogy megvizsgálja a különböző konfliktusok mellett ezt a kétirányú kommunikációt történelmi példákon és bizonyos politikai döntéseken, stratégiákon keresztül, elsősorban a vonatkozó szakirodalomban említett példák felhasználásával.
Az első és legfontosabb kérdés, hogy a választópolgárok (akik adózók is egyben) hogyan képesek beleszólni az állami pénzügyek, nevezetesen a bevételek és a kiadások alakításába. A költségvetési jog kialakulásának története[2] arról a konfliktusokkal terhelt folyamatról szólt, hogy miképpen lehetett megteremteni azokat a jogi garanciákat, amelyek azt hivatottak biztosítani, hogy a költségvetési döntések ne az uralkodó egyéni, kötöttségek és kontroll nélküli szabad belátásán alapuljanak, hanem választott képviselők döntsenek a közbevételek túlnyomó részét alakító adókról és arról, hogy a rendelkezésre álló forrásokat mire fordítsák (például ténylegesen szükséges közkiadások finanszírozására és ne pedig az uralkodói luxusigények kielégítésére).
A költségvetés biztosítja a feladatok ellátásához szükséges kiadások, valamint e kiadások fedezetéül szolgáló bevételek tervezésének és teljesítésének egy adott időszakra vonatkozó számszerű (pénzben pontosan rögzített) kereteit. Az Alkotmánybíróság szerint a költségvetési törvény kiemelt kezelését a sajátos jogi jellege, különleges alkotmányos szerepe, illetve a kiemelkedő gazdasági és politikai jelentősége indokolja. A költségvetés pedig tartalma szerint nem más, mint az állam gazdálkodásának éves terve. A költségvetési törvény csak az elfogadásának módját tekintve törvény, tartalma szerint viszont inkább egyedi pénzügyi döntések sorozata.[3] Fontos további jellemzője, hogy "A költségvetés a kormányzat és igazgatás irányításának és ellenőrzésének eszköze a parlamentek kezében."[4]
A bevételek megszerzésének szabályai már a költségvetésen kívül esnek: külön jogszabályok rendezik a bevételek típusait - így elsődlegesen a különböző közterheket, illetve az adósságot keletkeztető ügyleteket -, másrészt pedig azok megszerzését, kezelését, kikényszerítését. Ugyancsak kívül esnek a közpénzek felhasználásának jogi szabályai a költségvetés keretein: ezeket rendszerint az államháztartási, támogatási, illetve közbeszerzési jogszabályok rendezik.[5] A megfelelő garanciákat nyújtó előírások kialakítása tehát kulcskérdés; ezek érvényesülése azért különösen fontos, mert ezek hiányában "a költségvetés csak egy darab papír".[6]
Egy korszerű államháztartás alappillére a költségvetés. A közbevételek és a közkiadások megfelelő tervezése, valamint kezelése a közfeladatok finanszírozása és teljesítése szempontjából alapvető jelentőségű kérdések. Minél több feladat teljesítését vállalja az állam, annál összetettebb jogi, pénzügyi szabályozás megalkotása és végrehajtása szükséges.
A történelem folyamán, az államok és társadalmak fejlődése okán az állam gazdálkodási tevékenysége egyre összetettebb lett, miután nem volt már elegendő az államok részéről a klasszikus funkciók (jogalkotás,
- 39/40 -
rend- és honvédelem, közigazgatás, igazságszolgáltatás) ellátása, hanem újabb és újabb feladatok teljesítését kellett vállalniuk. Így különböző jóléti-szociális szolgáltatások (oktatás, egészségügy, szociális igazgatás) teljesítése vált alapkövetelménnyé, majd ezek is kiszélesedtek további feladatokkal (például környezetvédelemmel), valamint - különösen az 1929-ben kezdődött gazdasági világválság nyomán - felmerült az igény, hogy az állam a gazdasági folyamatokba is beavatkozzon a gazdasági krízisek megelőzése és a már kialakult válságok következményeinek kezelése érdekében. E feladatok körének bővülésével egyre összetettebb államháztartási szabályok megalkotása vált szükségessé, a demokratikus jogállamoknak pedig az egyik alapvető feladatuk, hogy biztosítsák a megfelelő jogi szabályozást a közpénzek minél hatékonyabb, átláthatóbb és felelősségteljesebb elköltése érdekében.[7]
A modern jogállami pénzügyek alakítása, a pénzügyi döntéshozatalba való társadalmi bekapcsolódás hosszú, politikai küzdelmekkel terhelt folyamat volt ugyanúgy, mint az általános demokratikus keretek kialakításához vezető út. Ebben az esetben is alapvető célkitűzés volt az uralkodói önkény visszaszorítása, amelynek az volt a kiindulópontja, hogy a gazdasági, politikai hatalomra törő csoportok igyekeztek ellensúlyt képezni, és jogot vindikáltak maguknak arra, hogy korlátozzák az uralkodói korlátlan hatalmat. Hogy e törekvés mennyire volt sikeres, az attól függött, hogy az uralkodó számára milyen erőforrások álltak rendelkezésre a hatalma integritásának megőrzésére.
E küzdelem alapvetően két irányból vizsgálható: egyrészt a bevételek, másrészt a kiadások oldaláról. A bevételek kérdése érzékenyebb elsősorban az adózói nézőpontból, mivel a közterheket az adózók a saját pénzügyi, vagyoni helyzetükre gyakorolt erőteljes hatásuk folytán közvetlenül tapasztalják. A bevételi oldalba való beavatkozási lehetőséget az adómegajánlás jogának kialakulása és gyakorlása teremtette meg elsőként. Ez a jog rendkívül fontos politikai jog volt a rendi monarchiák korszakában megerősödő csoportok számára, mert ennek megszerzése és törvényi biztosítása azt jelentette számukra, hogy az uralkodó nem vethetett ki adót a hozzájárulásuk nélkül. E jogot abból szokás levezetni, hogy az adózás eredendően önkéntes hozzájárulás volt - erre utalnak az adóra az egyes idegen nyelvekben használt kifejezések (így például a latin subsidium vagy az angol aid) -, és ez az önkéntes szolgáltatás csak fokozatosan vált kényszerszolgáltatássá. A középkorban szerepe volt az önkéntességeknek - azaz az adómegajánlás (contributio) jogának - a hűbérurak és az államfő közötti kapcsolatban, azonban a jobbágyokat terhelő adók esetében semmiféle önkéntesség nem mutatható ki, ahogy a kényszerjelleg az adók elnevezéséből is megállapítható (például a latin taxa, decima vagy az angol duty).[8] Angliában 1215-ben a Magna Carta Libertatumban már szerepelt a renddé szerveződő társadalmi csoportok adómegajánlási joga, de teljes körű elismerését és kifejezését az 1689. évi Bill of Rights tartalmazta, amikor az új uralkodópár (Orániai Vilmos és Stuart Mária) és a parlament közötti hatáskörmegosztást szabályozta.[9] Franciaországban az általános rendi gyűlést, az états généreaux-t is megillette az adómegajánlás joga, az abszolutizmus korszakában azonban nem gyakorolhatták, viszont 1795-ben a directorium alkotmánya elismerte. Magyarországon pedig I. Mátyás (1458-1490) uralkodása idején, 1471-ben fogalmazták meg, hogy "ne szedjen a király semminemü rovást az ország lakosaitól azok akarata nélkül."[10]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
