Lukács Domokos: Ki a közérdek "ura"? (KJSZ, 2023/4., 74-84. o.)

A közérdek meghatározása és felülvizsgálata az Alkotmánybíróság gyakorlatában

1. Bevezetés, a tanulmány célja és módszertana

A közérdekfogalom jelentősége abban áll, hogy - a jogalkotás és jogalkalmazás részvételével - lehetővé teszi a társadalmi, jogi vitát arról, hogy mely értékek felé törekszik egy közösség.[1] A közérdek a magyar jogrendszerben egy önmagában közvetlenül ritkán felbukkanó fogalom, mégis vannak bevett megjelenési formái - például közérdekű adat -, valamint az elmúlt pár évben többször megjelent élénk társadalmi viták övezte intézmények kapcsán - például közérdekű vagyonkezelő alapítványok, egyes kiemelten közérdekű beruházások - is. Az ezek kapcsán kibontakozó viták központjában mindig az adott ügy áll, emiatt nem az "egész" közérdekfogalomból, szabályozási környezetéből indulnak ki, így a téma örökzöld jellege mellett ma is aktuálisnak tekinthető.

A téma tárgyalásának bevett módszere szerint a szerzők általában a közérdek tartalmát próbálják meg feltárni. A közérdek tartalmi oldalának "üressége" korán felmerült és máig tartó probléma,[2] amelyre nem született olyan válasz, amely meghatározóan tudta volna befolyásolni a közérdek fogalmának alakulását,[3] amely arra vezethető vissza, hogy a "közérdek tartalma nem azért nem határozható meg elméletileg, mert nincs, hanem azért, mert elvileg bármi lehet".[4] A szakirodalom annyiban egységes, hogy a jogtudományban és a társtudományokban sem egyértelmű a közérdek fogalma,[5] mert azt gyakran átmeneti állapotokban[6] kell alkalmazni változó társadalmi és gazdasági folyamatokra.[7] Az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) már működésének első éveiben lefektette a közérdekkel kapcsolatos iránymutatásait, visszatérően hangsúlyozta a közérdek dinamikus, helyzetről helyzetre változó jellegét,[8] ennek mentén a társadalmi viszonyok változására tekintettel módosított is gyakorlatában a közérdekhez kapcsolódó alapjogkorlátozások terjedelmén.

A tartalmi kérdés vizsgálata mellett a szakirodalomban megjelenik az eljárási szempont is. Ez a megközelítés egyrészt arra keresi a választ, hogy ki jogosult a közérdek meghatározására (hatásköri, jogalkotási-jogalkalmazási kérdés),[9] másrészt arra, hogy a közérdek meghatározása milyen eljárásban, eljárási garanciák mellett történik.[10] Utóbbi esetében az közérdek meghatározására irányuló eljárásban jelenik meg a közérdek és az eljárást lezáró döntésben lehetséges, hogy csak közvetetten lesz jelen,[11] mivel a közérdeket mint a politikai döntések legitimáló elemét nem lehet elkülöníteni az annak alapjául szolgáló érdekek tekintetében konfliktusban álló felek akaratától.[12] Az eljárási szemléletet csupán a tartalmi kérdésekhez kapcsolódóan, de nem a gyakorlatra vetített átfogó rendszerként vizsgálták korábban, így jelen tanulmányban a közérdek meghatározásának eljárási oldalát mutatom be jogalkotási és hangsúlyosan jogalkalmazási-felülvizsgálati szempontból. Ezt a megközelítést tartom a közérdek jogrendszerbeli meghatározottságának leírására alkalmasnak a fogalom dinamikus jellegére tekintettel.

2. Módszertan

A közérdek jogalkotási eljárásban való megjelenését a korábbi szerzők leginkább a meghatározó személyére korlátozva vizsgálták, ugyanakkor a tartalmi megközelítésekben megjelenő elemek (például érintettek közreműködése, társadalmi hatékonyság)[13] érvényre juttatását szolgáló intézményeket nem vizsgálták a közérdek meghatározásának kontextusában. Így a vonatkozó fejezetben a korábbi szakirodalom elméleti megállapításai mentén mutatok rá, hogy a közérdek becsatornázását a döntéshozatalba milyen jogalkotási intézmények segíthetik elő, valamint, hogy ezeket az Alkotmánybíróság hogyan értékelte alkotmányossági szempontból.

A jogalkalmazás szempontjából a közérdek felülvizsgálata kapcsán a rendes bíróságok az első releváns fórumrendszer. A rendes bíróságok általában egyedi ügyekben vizsgálhatják a közérdek fennállását, hasonlóan más a közérdekkel rokon fogalmakkal, így rendre értelmezik a "közerkölcs", "közösségellenes magatartás", "közfelfogás" fogalmakat.[14] A rendes bíróságok felülvizsgálati funkciója jelentős, hiszen ez biztosítja, hogy a jogalkalmazók a közérdek fogalmát ne értelmezhessék önkényesen, illetve ne alkalmazhassák a jogalkotó által elérni kívánt céltól eltérően.[15] Azonban a korábbi szakirodalom arra az álláspontra jutott, hogy a rendesbíróságoknak a közérdekkel kapcsolatos gya-

- 74/75 -

korlata érdemben nem ad hozzá a közérdek vizsgálatához, a közérdek fogalmának kibontása lényegében az AB szintjén dől el,[16] amelyet megerősít a jelenlegi gyakorlat is.[17]

Vizsgálatom során a fentiek miatt az AB határozatait tekintem elsődleges forrásnak a jogalkalmazás területén, kiindulva abból, hogy az AB az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve,[18] így az értelmezése is autentikus ezen jogforrásból és a jogforrási hierarchiában ez alá rendelt jogszabályokból kirajzolódó közérdek kapcsán. Az AB eljárása emellett alkalmas arra, hogy a közérdeket, annak funkcióját rendszerében vizsgálja, valamint arra, hogy a közérdekkel kapcsolatos kérdések felülvizsgálatában alkotmányjogi jelentőségű kérdéseket - így különösen a normavilágosság és a jogbiztonság kapcsán - válaszoljon meg, amelyek a rendes bíróságok hatáskörén túlmutatnak. Annak ellenére, hogy a felülvizsgálatban a jogalkotó választásának vizsgálata nem teljes körű,[19] a lehetséges korlátok ellenére az AB e tevékenységének a jelentősége abban áll, hogy a közérdeket mint a politikai társadalom összességéhez tartozó fogalmat normatív kontroll alá helyezi és garantálja a fogalom vitathatóságát és bizonyítási kényszerét.[20] A határozatok kiválasztásának és elemzésének szempontjait a könnyebb áttekinthetőség miatt a 4. szempont elején mutatom be.

3. A közérdek tételes alkotmányjogi szabályozása és a jogalkotás szerepe

Ebben a fejezetben bemutatom az Alaptörvény közérdekre vonatkozó szabályozását, valamint ezen keresztül azt, hogy a jogalkotó számára az alkotmányos keretek milyen felhatalmazást, korlátokat szabnak a közérdek meghatározása során, eljutva arra a következtetésre, hogy a jogalkotó közérdek-meghatározással kapcsolatos kompetenciája és jogosultsága kvázi korlátlan abban az értelemben, hogy bármit azonosíthat közérdekként.

3.1. Alaptörvényben foglalt közérdekek

Az Alaptörvényben hét cikken belül összesen nyolcszor kerül említésre a fogalom, amelyeket az Alaptörvény előtti AB-gyakorlat hivatkozása miatt is az Alkotmány megfelelő rendelkezéseivel összevetve az alábbi táblázat mutat be:

1. táblázat