A fővárosok sok esetben az adott ország legnagyobb városai, de legalábbis az állam jelentős települései, ezért gyakran ezeknek a településeknek a helyzete speciális. A fővárosok jogállásának meghatározása ráadásul ezeknek a településeknek a már jelzett, településszerkezeti, gazdasági jelentőségük, valamint kormányzati központ jellegük miatt politikailag is érzékeny kérdés.1
A nagyvárosi jelleg miatt a fővárosok jogállásának meghatározásán túl a fővárosok és környezetük, azaz a fővárosok nagyvárosi agglomerációjának helyzete jelent külön kérdéskört.
A fővárosi modellek áttekintése körében az első modellképző elem, hogy a főváros alkotmányos jogállása milyen. Így elkülöníthetjük egymástól azokat a modelleket, ahol a főváros államisággal vagy államisághoz közelítő jogállással rendelkezik, azaz a tagállami vagy tagállami jellegű fővárosi modelleket. Értelemszerűen ezek a modellek csak és kizárólag a föderális felépítésű államokon belül jelenhetnek meg, hiszen csak ott rendelkezhetnek az adott országon belüli egységek államisággal. A tipikusnak tekinthető, a legtöbb államban megjelenő modellben a főváros a területi önkormányzatokkal egyenrangú egységet képez. Ennek egy sajátos esetét jelenti - elsősorban a háromszintű önkormányzati rendszerekben - az a megoldás, amikor a (gyakran alsó középszintű területi önkormányzatnak minősülő) főváros az agglomerációjával együtt egy felső középszintű területi önkormányzatot képez, s megvalósul az agglo-
- 28/29 -
meráció és a főváros közös ügyeinek egységes szervezeti keretek közötti irányítása. Az agglomerációk kezelésével kapcsolatban röviden kitérek a társulásos megoldások alkalmazhatóságának kérdésére is.
Mivel a fővárosok nagyvárosok, így az is egyfajta modellképző elem, hogy mennyiben tekinthető egységesnek a főváros, mint sajátos település, azaz, milyen jogai vannak a fővároson belüli egységeknek (kerületeknek). A fenti szempontrendszer alapján elkülöníthetünk olyan fővárosokat, amelyek egységes települések, s nem tagolódnak kerületekre, olyan típust, ahol a kerületek önkormányzatisággal nem rendelkező igazgatási egységek, valamint olyan megoldást, ahol a kerületek sajátos, önkormányzatisággal rendelkező entitásnak tekinthetők. Van arra is példa, hogy a fővároson belül háromszintű önkormányzati rendszer alakul ki, azaz a fővárosban "területi" és települési egységeket is kialakítanak. A kerületek jogállását nagymértékben meghatározza a fővárosok alkotmányjogi jogállásának modellje, így ezt a kérdést ezeken a modelleken belül elemzem.
A szövetségi államok egy részének fővárosa sajátos, a tagállamokkal azonos, vagy a tagállamoktól elkülönülő, de önálló tagállamiságot nem jelentő közigazgatási egységet képez. Egyes szövetségi államokban - így például Svájcban - a főváros (Bern) nem élvez sajátos státust, a fővárosi központtal működő Bern kanton egyik önkormányzata.2 A következőkben ezeknek a szövetségi fővárosoknak a főbb altípusait tekintem át.
Egyes föderációkban a főváros önálló tagállamnak minősül. Ez a modell érvényesül Németországban és Ausztriában is.
Berlin - legalábbis annak nyugati fele - 1949 óta önálló tartománynak (Land) minősült a Németországi Szövetségi Köztársaságban.3 Az újraegyesítést követően Berlin vált az egységes Németország fővárosává,4 azonban - immáron Kelet-Berlinnel kiegészülve - megőrizte önálló államiságát, a főváros a szövetségi köztársaság egyik tartománya. Ennek a modellnek a sajátossága, hogy Berlin egyszerre látja el a települési és területi önkormányzati feladatokat, valamint a tartományi államigazgatás feladatait. A tartományi jogállásra figyelemmel Berlin igazgatása is sajátos: a városi tanács ellátja a tartományi gyűlések (Landtag) feladatait is, valamint a magisztrátusi és az egyszemélyi vezetés5 közötti átmenetet jelentő szenátus (Stadtsenat) egyben tartományi kormánynak is minősül. A szenátus jogállása azonban sajátos: a berlini szabályozás szerint a szenátus saját hatáskörökkel nem rendelkezik, hatóságnak (Behörde) a szenátus tagjait, a szenátorokat tekintik. A szenátus élén a tartományi miniszterelnöknek tekinthető kormányzó polgármester (regierende Bürgermeister) áll.6 Berlin közigazgatási felépítése kétszintű: a város 12 kerületre (Bezirk) tagolódik, amelyeknek az önkormányzati jellegét a berlini tartományi alkotmány is elismerte, s a német jogtudomány ezeket a kerületeket alapvetően önkormányzati egységeknek tekinti.7 A kerületekben testületként a kerületi képviselő-testület (Bezirksverordnetenversammlaung) működik, s a kerületi igazgatásért a kerületi hivatal (Bezirksamt) felelős.8
Hasonló a jogállása az Osztrák Köztársaság fővárosának, Bécsnek is. Bécs (Wien) az Osztrák Köztársaság önálló tartománya, amely egyszerre minősül tartománynak, valamint saját statútumú (körzeti jogú) városnak.9 A bécsi városi tanács egyben tartományi parlamentnek is minősül, s a bécsi polgármester egyben tartományfőnök is. Bécs közigazgatási rendszere is kétszintű: a 23 bécsi kerület (Bezirk) önálló önkormányzatisággal rendelkezik. A kerületekben működő testületek a magisztrátusok (Magistrat), s a kerületi igazgatás élén a kerületi elöljáró (Bezirksvorsteher) áll. A bécsi igazgatás sajátossága, hogy a kerületek egyben ellátják a tartományok körzeteinek (Bezirk) feladatait is.10
Mind Bécs, mind Berlin tekintetében külön kihívást jelent, hogy az agglomeráció nem képezi részét a fővárosi tartománynak, hanem attól elkülönült állami egység része: Németországban Brandenburg tartományhoz, Ausztriában Alsó-Ausztria tartományhoz tartozik az agglomeráció. Az agglomerációs kérdés kezelésére figyelemmel az önkormányzati jogi eszközökön kívül sajátos, tartományközi együttműködési formákra is szükség volt, amelyek leginkább az önkormányzati társulásokra emlékeztettek.11
Alkotmányjogilag hasonló megoldást választott az Oroszországi Föderáció is, amelynek fővárosa, Moszkva - valamint az Orosz Birodalom 1700 és 1918 közötti fővárosa, Szentpétervár - föderális tagállami egység.12 Így a Moszkva polgármestere által vezetett, alpolgármesterekből és moszkvai miniszterekből álló kormány a tagállami kormányokkal azonos jogállású egység, a városi duma pedig tagállami dumának minősül. A moszkvai igazgatás sajátossága, hogy a 2010-2013 közötti időszak intermezzójától eltekintve, amikor is a moszkvai polgármestert a Föderáció elnöke nevezte ki - a polgármester közvetlen választással nyeri el megbízatását. Szintén sajátos a moszkvai igazgatás annyiban, hogy a városnak háromszintű igazgatási rendszere van: a főváros 12 területi (regionális) egységnek minősülő körzetre (okrug - округ) és 125 kerületre (rajon - район) tagolódik. A körzetek alapvetően a moszkvai (tagállami) igazgatás dekoncentrált szerveinek tekinthetőek, míg a rajon tekinthető önkormányzati egységnek. A moszkvai rajon egyszerre ellátja a települési és a területi önkormányzatok feladatait is.13
Moszkva esetében is jelentős probléma, hogy az agglomeráció élesen elkülönül a fővárostól, az ugyanis az önálló föderális egységnek minősülő Moszkvai Kormányzóság részét képezi.14 A két tagállam között
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
