Az Európai Unió (EU) konzuli védelmi politikája 2018-ban új alapokra helyeződött, amikor a Tanács 2015. április 20-án elfogadott 2015/637-es irányelve hatályba lépett. Jelentős módosítások mellett kibővítették azoknak a kiemelt eseteknek a körét, amelyek során a képviselettel nem rendelkező uniós polgár joggal számíthat más tagállam külképviseleti szerve részéről olyan jellegű segítségnyújtásra, amelyet az a saját állampolgárának is biztosítana ugyanilyen helyzetben. A korábbi szabályozáshoz képest a segítségnyújtás típusai között így külön nevesítették azt az esetet, amikor felmerülhet "ideiglenes úti okmány szükségessége a 96/409/KKBP határozatban foglaltak szerint".[2] Kérdés, hogy miként értékelhetjük a rendelkezést: jelent-e ez újat a tagállami kötelezettségek körében, valamint az uniós polgárok jogai tekintetében. Az uniós konzuli védelmi politika az egyenlő elbánás elvére épít anélkül, hogy a tagállamok konzuli jogát - akár anyagi, akár eljárásjogi szempontból - harmonizálná. A konzuli védelmi irányelv hatálybalépése mellett 2018 májusa ugyanis más szempontból is mérföldkőnek mutatkozik: ekkor született meg a Tanács 96/409/KKBP határozat[3] hatályon kívül helyezéséről szóló irányelvtervezete, amely egy új típusú uniós ideiglenes úti okmány létrehozásáról rendelkezik.[4] Ennek kapcsán érdemes tisztázni, hogy az ideiglenes úti okmány milyen szerepet tölt be az uniós polgársághoz fűződő jogosítványok között, és ebben a tekintetben milyen kötelezettség terheli a tagállamokat. A tervezet áttekintése nyomán több kérdés is felmerül, többek között az egységes schengeni vízumhoz hasonló, egységes uniós útlevél kialakulását eredményezi, illetve annak megítélése, hogy vajon az uniós konzuli védelmi politika indult-e el az európaizáció újabb stádiuma felé. Jelen tanulmány ezekre a kérdésekre igyekszik választ adni a közigazgatási struktúra szempontjából, megalapozva a következő számban megjelenő, az irányelvjavaslat alapjogi aspektusaira fókuszáló, az uniós polgárság szemszögéből elemzett alapjogi kérdéseket.
Az Európai Unió egyik alapeszménye a határok nélküli térség, a szabad mozgáshoz való jog érvényesítése, ugyanakkor a határátlépés még EU-n belül is - még ha egyszerűsített módon is - érvényes személyazonosító igazolvány meglétéhez kötött.[5] Nem volt ez mindig így, még az első világháborút megelőző időszakban is az egyének alapvetően olyan mozgásszabadsággal bírtak, amelyet nem csorbított adminisztratív akadály; az útlevelek elterjedése mint határátlépéshez szükséges engedély a 20. század terméke.[6]
Az állampolgárság szerinti ország elhagyása, és az oda való visszatérés napjainkban olyan alapjog, amelyet a nemzetek közössége - ideértve az európai emberi jogokat is - elismer;[7] ezek biztosítása a jogállam alapvető feladata.[8] Ugyanakkor belső igazgatási szempontok, legfőképpen határrendészeti okok igazolják azt, hogy az államhatáron való mozgást az államok útlevélhasználathoz kötik.[9] Ennek okán az, hogy a szabad mozgáshoz, az ország elhagyásához, valamint az oda való visszatéréshez való jog gyakorlása érvényesíthető legyen, az államnak szükségképpen biztosítania kell az ehhez szükséges úti okmányt. Az útlevél a legáltalánosabb értelemben véve igazolás arról, hogy annak birtokosa a kiállító állam állampolgára,[10] élvezi annak védelmét,[11] és bármikor[12] visszatérhet annak területére.[13] Az útlevélkiállítás többek között emiatt szorosan kapcsolódik az állampolgárság koncepciójához; az állam szuverenitásának fontos eleme, és emiatt kifejezetten nemzeti hatáskörbe tartozó kérdés az is, hogy az állam hatóságai kinek és milyen feltétellel biztosítanak úti okmányokat, legyen az akármilyen típusú és név alatt futó.[14]
A nemzetközi jog ismeri a konzuli védelemnek azt az esetét, amikor a külföldön tartózkodó állampolgár elveszett, megrongálódott vagy ellopott úti okmányát szükséges pótolni, amely nélkül az nem tudna visszatérni a szokásos tartózkodási helye szerinti országba.[15] Az, hogy az állam konzuli hatóságai milyen feladat- és hatáskörben járnak el egy adott fogadó állam területén, alapvetően az állam belső jogának függvénye, vagyis,
- 7/8 -
hogy az milyen jogkörrel ruházza fel a konzuli tisztviselőt, valamint annak, hogy a fogadó állammal kötött konzuli egyezményben miben állapodnak meg, valamint hogy a fogadó állam joga mit enged meg. Többek között emiatt sokszínű a konzuli védelem gyakorlása, amelynek egységesítése nem uniós hatáskör.[16] Sokszínű az a kép is, amelyet az uniós tagállamok ideiglenes utazásra jogosító okiratként kibocsátanak.[17]
A 96/409/KKBP határozat ugyanis nem váltotta fel a tagállamok által kibocsátott ilyen célú iratokat, nem is válthatta fel azt, hanem pusztán azt hivatott szolgálni, hogy megkönnyítse a tagállamok feladatát olyan esetben, amikor az adott iratot képviselettel nem rendelkező uniós polgár számára állítják ki. A közös formanyomtatvány felett azonban eljárt az idő, több ponton is problémákba ütközött annak alkalmazása, és a tagállamok egy része inkább a saját ideiglenes útiokmány-típusukat bocsátja ki erre vonatkozó kérés esetén, de nem alkalmazzák a határozatban rögzített közös formát.[18] Többek között emiatt került sor arra, hogy az uniós polgárok harmadik államokban való hatékony védelme érdekében revízió alá vegyék az ideiglenes úti okmányra vonatkozó szabályokat, és ezzel új fejezetet nyissanak az uniós konzuli védelmi igazgatás történetében.
Az uniós polgárok konzuli segítséghez való jogát deklaráló Maastrichti Szerződés[19] hatálybalépést követően nem sokkal megjelent a Tanács azon határozata, amely részletezte, hogy többek között melyek azok a körülmények, amelynek során biztosítani kell a harmadik állam területén elérhető segítségnyújtást azon uniós polgárok számára, akiknek állama az adott területen nem rendelkezik erre alkalmas fórummal. Itt az úti okmányok pótlásának esete nem szerepelt a példálózó felsorolásban, de tekintve, hogy tipikus és gyakran előforduló konzuli védelmi feladat azok helyettesítése, pótlása,[20] ezért került sor 1996-ban arra, hogy a jog tényleges érvényesítése végett erről is alapszinten megegyezzenek az államok.[21]
A 96/409/KKBP által létrehozott ideiglenes úti okmány egy útra - kivételes és szükséges esetben közbenső állomást beiktatva - szóló útiokmány-típus, amely az uniós polgár származási tagállamába, állandó lakóhelye szerinti országába, kivételesen más célállomásra történő egyszeri utazásra állítható ki.[22] A magyar fordítás ugyan kategorikusan kijelenti, hogy "[a]z ideiglenes úti okmányt a tagállamok állampolgárai részére azon állam hatósága állíthatja ki, amelynek a személy állampolgára",[23] de az angol és a francia verzió[24] egyértelművé teszi, hogy ez valószínűleg félrefordítás. Azzal, hogy a saját tagállami hatóság lenne a kiállító hatóság, pont az uniós polgárt szolgáló rendelkezés lényege veszne el, a képviselt tagállam konzuli hatóságát közreműködő hatóság szintjére szorítaná, valamint jelentős mértékben meghosszabbítaná az eljárás folyamatát, ez pedig ellentétes lenne a célkitűzéssel. Másrészről az az értelmezés, hogy a tagállam a saját állampolgárának bocsásson ki ilyen jellegű úti okmányt, szintén nem következik a rendelkezés szövegéből akkor sem, ha a területi hatályra (harmadik államban) vonatkozó megjelölést sehol nem olvashatjuk a határozat szövegében.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
