2010 óta a politikai kormányzás és a centralizáció erősödése figyelhető meg a központi közigazgatásban. Ezek a folyamatok természetesen nem 2010-ben kezdődtek, hiszen a politikai kormányzás a 2006-ban hivatalba lépett kormánynak is a jelszava volt. Ezen túlmenően centralizációs törekvéseket is láthattunk ebből a korszakból. Ahhoz, hogy megállapítsuk, hogy a 2010-ben hivatalba lépett kormány alkotott-e újat ezen a téren, illetve hogy ebben volt-e bármi szerepe a 2011-ben elfogadott Alaptörvénynek, meg kell vizsgálnunk két kulcsfogalmunk, a politikai kormányzás és a centralizáció jelentését.
A politikai kormányzás azt jelenti, hogy a kormányzati apparátus nem a saját kezdeményezései, szakmai megfontolásai, hanem szigorúan a kormányprogram megvalósítása céljából és a politikai vezetők utasításai, "megrendelései" alapján végzi a munkáját. Sőt egyes kiemelt ügyekben a döntés-előkészítés kicsúszik a hagyományos keretek közül: azt a politikusok környezetében lévő szakértők, külön erre a célra létrehozott, a hagyományos kormányzati szerkezetből "kilógó" szervek, például az Államreform Bizottság, a kormányzathoz közel álló think-tankek vagy külső szakemberek végzik. Ez kitüntetetten igaz a minisztériumi munkára, azon belül is a jogszabály-előkészítésre.[2]
A centralizáció vagy más néven központosítás olyan változást jelöl, amely úgy befolyásolja a döntéshozatali, felügyeleti, vezetési és irányítási hatásköröket, hogy részben vagy egészben az adminisztratív hierarchia magasabb szintjére telepíti őket.[3] Mindez megvalósulhat makro- és mikroszinten egyaránt, azaz a teljes közigazgatási szervezetrendszer vagy az egyes szervek működtetése szintjén. A két szint fejlődése elválhat egymástól: így Rosta Miklós álláspontja szerint Magyarországon 2010 óta makroszinten erős centralizáció figyelhető meg, ezzel szemben mikroszinten a piaci szabályok és menedzsmenttechnikák dominálnak.[4]
Jogtudományi eszközökkel e két jelenség közül a centralizáció vizsgálható hatékonyan. A politikai kormányzás inkább szociológiai, illetve politikatudományi kutatás tárgya lehet, hiszen a kormányzati döntéshozatal politikai és szakmai elemeinek szétszálazása, egymáshoz való viszonya, az egyiknek a másik feletti túlsúlya a jogi szabályozásban csak áttételesen jelenik meg.[5] A centralizáció ezzel szemben már a szervezeti struktúra jog által leírt modelljeiben is elemezhető, még ha teljes mértékben nem is.
A centralizációtól meg kell különböztetni a koncentrációt. Utóbbit annak a jelenségnek a leírására használom, amikor a feladat- és hatáskörök nem feltétlenül kerülnek magasabb szintre, csupán annyi történik, hogy az államigazgatási szervezetrendszer egy szintjén csökken az egységek (szervek) száma. Ilyenkor, még ha a hatáskörök érintetlenül maradnak is, azokat kevesebb közjogi jogalany gyakorolja, ezért a szervezeti szint (például minisztériumok) feletti irányítónak (miniszterelnök) kevesebb irányított felett kell hierarchikus hatalmat gyakorolnia. Ezáltal figyelmét kevesebb irányban kell megosztania.
Tanulmányomban azt vizsgálom, hogy a magyar központi államigazgatás centralizációja levezethető-e az Alkotmányt felváltó Alaptörvényből, illetve volt-e bármilyen hatása az Alaptörvény szövegének erre a folyamatra. Kutatásom hipotézise, hogy igen, de csak részben. Az Alaptörvény szövegében kimutathatóak olyan szabályozási elemek, amelyek hozzájárulhattak, illetve hozzájárulhatnak a centralizációhoz, de az döntő részben az alacsonyabb szabályozási szinteken valósult, illetve valósul meg. Másként megfogalmazva: az Alaptörvény bázisán egy, a jelenleginél kevésbé centralizált, vagy épp ellenkezőleg, egy még centralizáltabb államigazgatási szervezetrendszer is működtethető.
Módszerem alapvetően a normaszövegek vizsgálata, mindenekelőtt az Alaptörvényé. Ezen túlmenően támaszkodom az alacsonyabb szintű szabályozásra, valamint az Alaptörvény előtti alkotmányos berendezkedés normatív alapjaira, ideértve az Alkotmányt[6] és az alacsonyabb szintű normákat, ahol az összehasonlítás indokolt. Ahol szükséges, figyelembe veszem a releváns alkotmánybírósági gyakorlatot is.
Tanulmányomban először azt vizsgálom meg, hogy a központi államigazgatásban a centralizáció milyen területeken valósult meg. Ezt követően rátérek arra, hogy az alkotmányos szabályozásnak egyáltalán milyen szerepe lehet a centralizáció kereteinek meghatározása során, valamint hogy az Alaptörvény ebben a vonatkozásban hozott-e változást a korábbi alkotmányos környezethez képest. A végkövetkeztetések során pedig mérleget vonok: melyek azok a kutatási eredmények, amelyek alátámasztják a fent megfogalmazott kutatási hipotézist és melyek nem, vagyis végső soron igazolható-e egyáltalán. Végül mindezt megpróbálom az alkotmányos hatalommegosztás rendszerében is elhelyezni.
- 37/38 -
A centralizációval összefüggésben három jelenségcsoportot érdemes vizsgálni: (1) a Kormány és konzultatív szervei egyedi döntési hatásköreit, (2) a miniszterelnöki hatalom koncentrálódását, (3) az államigazgatás Kormány alatti szintjének centralizálódását.
Nem célom, hogy a továbbiakban ezeket a jelenségeket a teljesség igényével elemezzem, mert ez szükségtelen tanulmányom igazi célja elérése szempontjából. A továbbiakban csak az Alaptörvény hatálybalépése óta bekövetkezett legfontosabb, a közjogi szabályozás szempontjából lényeges változásokat emelem ki.
A Kormány konkrét ügyekre szóló döntési hatásköreit azért érdemes kiemelni, mert a Kormány alapvetően nem ilyen hatáskörök gyakorlására hivatott. Feladata alapjaiban véve a kormányzás, ami közjogi szempontból nézve elsősorban nem egyedi, hanem normatív döntések (jogszabályok és közjogi szervezetszabályozó eszközök) meghozatalát jelenti.[7] Minden olyan egyedi döntési hatáskör, amelyet a jogi szabályozás a Kormánynak címez, tulajdonképpen a centralizációt erősíti, hiszen az egyedi döntési jogköröket az esetek döntő többségében a Kormánynak alárendelt államigazgatási szervek hozzák meg. Ennek értelme a Kormány tehermentesítése, hogy az egyedi ügyek döntési terheitől mentesen valóban az ország kormányzásának politikai döntéseire koncentrálhasson.
A 2010-es kormányváltás óta két területen figyelhetjük meg az egyedi döntési hatáskörök magas szintű centralizációját. Az egyik a személyzeti politika, a másik a fejlesztéspolitika, ahol nemcsak a Kormány, hanem egy segédszerve rendelkezett egyedi döntési jogkörökkel egészen a közelmúltig.[8]
A fejlesztéspolitikában a Kormány rendszerszinten hoz konkrét döntéseket akár egyedi támogatási ügyekben, például előzetesen állást foglal egyedi projektjavaslatok vagy azok többlettámogatása tekintetében, próbaidőről dönt vagy jóváhagyja az Európai Bizottság számára benyújtandó nagyprojektjavaslatokat.[9] Ilyenre 2010 előtt is volt példa.[10] Ami kifejezetten újdonságot jelentett 2010-et követően, az az, hogy egy Kormány által létrehozott testület, a 2016 elejéig működő Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság (a továbbiakban: NFK) kapott konkrét döntési jogkört: többek között megkapta az egymilliárd forintot meghaladó támogatási igényű projektjavaslatokról való döntés jogát.[11] Ez azért számít szokatlannak, mert a kormánybizottság alapvetően konzultatív testület, amely előkészíti a Kormány döntéseit, javaslatot tesz számára, illetve a kormányülések előtt előzetesen állást foglal olyan kérdésekben, amelyek több miniszter feladatkörét érintik. Igaz, törvény vagy kormányrendelet ettől eltérhet, és ügydöntő jogkörrel ruházhatja fel (más konzultatív testületet is, például kabinetet), de erre korábbi példa a rendszerváltás óta nem ismeretes.[12] Másrészt figyelembe kell venni azt is, hogy az NFK elnöke maga a miniszterelnök volt, ami a centralizáció legmagasabb szintjét valósította meg.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
