A közigazgatási szervezetrendszerben meghatározó szerepet játszanak a helyi önkormányzatok. Éppen ezért fontos az önkormányzati döntések bírói felülvizsgálata, két szempontból is. Egyrészt védi a közigazgatás jognak való alávetettségét, s fellép az egyes intézmények jogsértéseivel szemben, s így mind az érintett jogalanyok (szubjektív) jogait, mind pedig az objektív, tárgyi jogot is védi. Másrészt a helyi önkormányzatok döntéseinek felülvizsgálata során - különösen az államigazgatási szervek ellenőrzési vagy felügyeleti jellegű intézkedéseit követően indult eljárásokban - védi az önkormányzatiságot is az esetlegesen azt korlátozó államigazgatási fellépéssel szemben.[1] Így az önkormányzatiság tartalmával és működésével kapcsolatban is fontos kérdéskört jelent az önkormányzati normakontroll helye és szerepe, s különösen annak perjogi kérdései. Annak érdekében, hogy a közigazgatási perrendtartásról szóló törvénytervezet alakulásának és átalakulásának e példáját bemutathassam, először az önkormányzati normakontroll fontosabb modelljeit tekintem át, majd kitérek a jelenlegi magyar szabályozásra, végül az új tervezet változási folyamatát vizsgálom.
Elöljáróban jeleznem kell, hogy az önkormányzati normakontroll szabályozásának modelljét jelentős mértékben befolyásolja az egyes önkormányzati szervek alkotmányos és törvényi jogállása, feladat- és hatásköreik meghatározásának, az önkormányzati szervek feletti állam(igazgatás)i kontroll módszere és rendszere, másrészt a közigazgatási döntések bírói felülvizsgálatának modellje. A következőkben csak röviden, a magyar modell elhelyezése érdekében kívánom bemutatni az egyes fontosabb rendszereket.
Az angolszász közjogi rendszerben a közigazgatási szervek, valamint a közigazgatási hatalommal felruházott egyéb, autonómiával rendelkező jogalanyok normatív és egyedi közjogi aktusainak törvényességét a bíróságok vizsgálhatják.[2]
Az angolszász bíróságok az önkormányzati szerveknek mind az egyedi, mind a normatív aktusait felülvizs-
- 26/27 -
gálhatják.[3] Az angolszász modellben a rendes bíróságok járnak el ezekben az ügyekben, azonban míg az egyedi és a normatív közjogi aktusok eljárásai ugyanazon szabályok szerint folynak, addig a közjogi és a magánjogi aktusokra eltérő szabályok vonatkoznak. Az angolszász rendszerekben is - a hatalommegosztás elvére figyelemmel - a bíróságok jogszerűségi kontrollt látnak el,[4] így a bírósági eljárásra sajátos szabályok vonatkoznak, amelyek a jogszerűségi kontrollra és az eljárás gyors lefolytatására figyelemmel egyszerűsített bizonyítási szabályokat határoznak meg. Bár elvileg a bíróságok eljárására az általános (polgári peres) eljárási szabályokat kell alkalmazni, azonban a szerzők kiemelik ezeknek az eljárásoknak a sajátosságait, amelyek főleg abból fakadnak, hogy itt elsősorban nem ténybírósági feladatokat látnak el a bíróságok és a kvázi bírói szervek (adminisztratív tribunálok), hanem jogszerűségi kontrollt végeznek.[5] Az angolszász modell másik fő jellegzetessége az, hogy az önkormányzatok egyedi és normatív aktusainak jogszerűségét a bíróságok előtt nemcsak az ellenőrző hatóságok, hanem közvetlenül az érintett magánszemélyek is megtámadhatják, amennyiben igazolni tudják, hogy a fenti aktus a jogukat vagy jogos érdekeiket érinti. Így az önkormányzatok aktusainak jogszerűségével kapcsolatos bírósági döntések kezdeményezői nagyon sok esetben nem az államigazgatási szervek, hanem magánszemélyek, akik közjogi - vagy gyakran magánjogi - jogvitában hivatkoztak az önkormányzat döntésének és rendeletének jogszerűtlenségére.[6] A fentiek alól természetesen kivételt jelentenek azok az esetek, amikor a törvények az aktus-felülvizsgálatot kifejezetten előírják az egyes államigazgatási szerveknek, azaz, amikor az államigazgatási szerveket az önkormányzatok fellebbviteli hatóságaként határozzák meg.[7]
A francia (latin) típusú országok közigazgatásának egyik jellegzetessége a közigazgatási bíráskodásért felelős szervek sajátos helyzete, ugyanis ebben a modellben a közigazgatási szervek feletti törvényességi kontrollt alapvetően nem a bírósági rendszer, hanem a közigazgatás szervezetrendszerén belüli, elkülönült rendszer végzi.[8] A francia (latin) típus államaiban megjelennek vegyes megoldások is, amelyek keretében a rendes bíróságok, illetve közigazgatási bíróságok is rendelkeznek sajátos felülvizsgálati jogkörökkel.[9] A rendszert tovább bonyolította az önálló hatalmi ágnak is tekinthető alkotmánybíráskodás megjelenése is. Ahol kialakultak az alkotmánybíráskodásért felelős szervek, ott a hatásköri megosztásnak általában az volt az alapja, hogy az alkotmányossági kontrollt végző szervek csak azokban az ügyekben járnak el, ahol alkotmányos jogot érint a jogvita.[10] Ezeknek a bíróságoknak a hatásköre általában valamennyi, a közigazgatás szervezetrendszerébe tartozó jogalany döntésére kiterjed, így például az autonóm egyetemek, főiskolák aktusait is ezek a szervezetek bírálják el. A döntésekkel szemben általában nemcsak az ellenőrző (felügyeleti) hatóságok, hanem érdeksérelem esetén az egyének is jogosultak eljárást indítani. Sőt Franciaországban és Olaszországban az egyéni jogorvoslati kérelmek elsőbbséget élveznek: azaz a hatóságok elsősorban csak akkor léphetnek fel az önkormányzati jellegű szervek törvénysértő egyedi vagy normatív önkormányzati döntéseivel szemben, ha azt a közérdek, vagy egy széles közösség érdeke indokolja.
A német (osztrák) modellben az önkormányzati szervek döntései feletti kontroll alapja a generálklauzulás modell szerint a közigazgatási aktus általános fogalma. Ebbe a fogalomba - amelyet Németországban a közigazgatási perrendtartás (Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO) 35. §-a határoz meg, s a bírói út kérdését ehhez kötődően rendezi a VwGO 40. §-a - nemcsak a közigazgatási szervek, hanem a közigazgatási szervezetrendszer más szerveinek döntései is beletartoznak. Ráadásul a német-osztrák jogban az önkormányzatiság tág fogalma alakult ki, így a testületi önkormányzatok széles körét is intézményesítik az egyes jogszabályok (Németországban ilyen testületi önkormányzatok például a különféle társadalombiztosítási önkormányzatok, az egészség- és nyugdíjpénztárak).[11] A VwGO 47. §-ának (1) bekezdése alapján a helyi-területi önkormányzatok normáinak (rendeleteinek, határozatainak) felülvizsgálata nem az elsőfokú tartományi közigazgatási bíróság (Landesverwaltungsgericht - nagyjából a magyar törvényszéki szintnek felel meg), hanem a tartományi közigazgatási felsőbíróság (Oberverwaltungsgericht - nagyjából a magyar ítélőtáblai szintnek felel meg) hatáskörébe tartozik.[12] Az angolszász modellhez, valamint a kontinentális modell francia típusához hasonlóan a német és az osztrák tartományokban is lehetőség van, hogy az egyes normatív aktusokat akár az egyén is megtámadhassa a közigazgatási bíróság előtt, ha igazolja, hogy az a jogát vagy jogos érdekét érinti.[13] A bíróságok azonban nemcsak a törvénysértő döntésekkel szemben járhatnak el, hanem - elsősorban a területi, de bizonyos esetekben a testületi önkormányzatok mulasztásai esetén - a felügyeleti szerveket felhatalmazhatják aktuspótló aktusok kiadására.[14] A német modellhez hasonló felügyeleti rendszert hozott létre az Osztrák Köztársaság is.[15]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
