A közigazgatási jogerő dogmatikai elemzése hosszú ideig Csipkerózsika álmát aludta, a szocialista jogtudományban mostohagyerek volt, de az elmúlt egy évtizedben újfent tudományos vizsgálat tárgyává vált Magyarországon is. A jogerő intézménye nem más, mint egy nagyon komplex érdekkonfliktus feloldása, melyben a jogszerűség, a célszerűség, a rugalmasság és a jogbiztonság versengenek egymással, és amelyet a tapasztalat alapján nagyon sok féleképpen lehet megoldani, ugyanakkor bizonyos értékek alkotmányos elismerése a döntési alternatívákat korlátozza. A jogerő intézménye tehát ezen alkotmányos koordinátarendszerben telepíti a hibás vagy célszerűtlen döntés kockázatát. A jogösszehasonlítás ugyan nem ad könnyen átemelhető recepteket, de segít megérteni, hogy milyen érdekek szolgálnak elismerésre, és azt is, hogy ezeket milyen módon lehet érvényesíteni.
1911 óta, amikor Báró Wlassics Gyula a közigazgatási jogerő intézményének tudományos feldolgozására tett felhívást,[1] küzd a magyar közjogtudomány a közigazgatási jogerő dogmatikai elemzésével.[2] A Magyar Tudományos Akadémia pályázatára három pályamunka érkezett (Krisztics Sándor, Tomcsányi Móric valamint Baumgarten Nándor), ugyanakkor ez a három szerző gyökeresen eltérő felfogást vallott a jogerőről. Míg Tomcsányi szerint az anyagi jogerő csak kivételesen érvényesülhet, addig Krisztics szerint a kötött (vagyis mérlegelés nélküli) aktusok esetében az anyagi jogerőnek érvényt kell szerezni, Bamugartner szerint pedig a jóhiszeműen jogot keletkeztető aktusok esetén kell az anyagi jogerőt elismerni.[3] Az egymástól diametrálisan eltérő jogtudományi vélemények tükrében a közigazgatási jogerő a klasszikus magyar közjogban egyrészt nagyon vitatott volt, másrészt a mélyenszántó dogmatikai feldolgozás - részben a koncepcionális eltérések miatt is - nem valósult meg.[4] Konszenzus talán abban volt felfedezhető, hogy a mérlegelési jogkörben született határozatok szabadon visszavonhatóak.[5]
A közigazgatási jogalkotás ugyan használta a "jogerő" vagy "jogerős" fogalmát, de ezeket vagy csupán a közigazgatási bírósági határozatokra értette,[6] vagy azokat az alaki jogerővel azonosította elsősorban abban az értelemben, hogy a határozat az ügyfél részéről már nem volt megtámadható.[7] A szabályozás ugyanakkor alapvetően foghíjas és rendszertelen maradt.[8]
A közigazgatási eljárásjog első átfogó kodifikációja, az 1957. évi IV. törvény, mint számos más tekintetben is, sok mindent átemelt a jogerő kapcsán is az 1925-ös osztrák általános közigazgatási eljárási törvényből (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz- AVG). Ugyanakkor nem mindent és nem átfogóan. Egyrészt
- 204/205 -
ennek következtében számos olyan lényeges kérdés maradt szabályozatlanul, amit az AVG behatóan rendez (pl. a határozat visszavonhatóságának konkrét esetei), másrészt az AVG alapjául szolgáló dogmatikát nem vette át a szocialista jogtudomány, vagyis azok a kérdések nyitottak maradtak, amelyek Adolf Julius Merkl, az osztrák törvény szellemi atyja szerint olyannyira egyértelműek, hogy az nem igényel törvényi szabályozást. Hogy ne rébuszokban beszéljünk, érdemes például a jogerő alapjául szolgáló "eldöntött ügy" ("entschiedene Sache", § 68 I AVG)[9] fogalmát elővenni, amelyet bár nem definiál az AVG, ugyanakkor közmegegyezés van a tekintetben, hogy ez a ténybeli és jogi helyzet valamint az ügyfél kérelmének azonosságát előfeltételezi, amely olyannyira kézenfekvő volt, hogy azt nem volt szükséges külön rendezni.[10]
Az 1957-es államigazgatási eljárási törvény szerint egy jogszerűtlen[11] határozatot csak akkor lehetett visszavonni illetve megváltoztatni, ha ez a jóhiszeműen[12] szerzett és gyakorolt[13] jogokat nem sértette. Ez a törvény magyarázata szerint arra szolgált, hogy a határozat megváltoztatása ne okozzon nagyobb visszásságot, mint az eredeti jogszabály-ellenesség.[14] Ez egy első ránézésre nagyon polgárbarát, a korábbi (1925) osztrák és a későbbi (1976) német kodifikációra nagyban hasonlító megoldásnak is tűnhet. Ezt a képet ugyanakkor lényegesen megváltoztatja az ügyészség törvényességi óvási jogköre, mely alapján alapvetően egy éven belül[15] minden jogellenes határozat felülvizsgálatát kezdeményezhette. Tekintettel arra, hogy az ügyészséghez mindenki bejelentést tehetett, amit az ügyészség köteles volt kivizsgálni,[16] szinte bárki (egy rosszindulatú szomszéd vagy munkatárs) is elérhette a jogerő áttörését, ami abból a szempontból volt különösen abszurd, hogy az érintett maga a saját ügyében közigazgatási bíráskodás hiányában gyakorlatilag semmilyen védelmet nem élvezett a közigazgatással szemben.
Ez a törvényi konstrukció apróbb módosításokkal[17] nem csak, hogy megmaradt a rendszerváltásig, de túl is élte azt (az ügyész széles jogköreivel egyetemben)[18] és az (immár) közigazgatási eljárási törvény alapjául is ez szolgált.[19]
A jogerő tudományos feldolgozása ugyanakkor nagyon felületes maradt. A szocialista jogtudomány számára az anyagi jogerő - abban a klasszikus jogállami értelemben, hogy a határozat kötőerővel bír nem csupán a polgár, hanem az állam számára is, és ilyenformán megváltoztathatatlan, - nem volt elfogadható egy totalitariánus rendszer számára.[20] Ennek folyományaképpen a jogerőt vagy egyszerűen ignorálták, vagy valamilyen nagyon lecsupaszított alaki értelemben definiálták, vagy azt a jogerő valamilyen következményével, így elsősorban a végrehajthatósággal azonosították,[21] lényegében a korábbi államigazgatási eljárási törvény fogalmi kereteiben mozogva. A jogerőfogalom kifejtése a korábbi tankönyvekből fájdalmasan hiányzott, és csak az elmúlt évtizedben jelentek meg tudományos igényű elemzések. A jelen írás ezen nézetek rövid kritikája (II) és a jogerőfogalom elsősorban osztrák-német fogalma fejlődésének bemutatása (III) után arra vállalkozik, hogy a jogerő fogalmát, mint az állam és polgár közötti kockázatmegosztást definiálja, és ennek legfontosabb tényezőit a klasszikus jogerőfogalommal kompatibilis módon bemutassa (IV).
- 205/206 -
Az utóbbi évtizedben három tudományos igényű elemzés jelent meg a jogerőről, melyek egymástól erősen eltérő felfogást vallanak.
Az első elemzés Varga Zs. András tollából származik, aki szerint a jogerő három dolgot jelölhet, a megtámadhatatlanságot (alaki jogerő), a megváltoztatatlanságot (anyagi jogerő) valamint a végrehajthatóságot.[22] A rendes jogorvoslattal történő megtámadhatatlanságot az különbözteti meg a megváltoztathatatlanságtól, hogy ez utóbbi esetben a jogviszony semmilyen módon nem vitatható, ami Varga Zs. szerint az esetek jelentős részében nem következik be,[23] többek között azért, mert az hivatalból is módosítható, bíróságilag felülvizsgálható, vagy ügyészi óvás eredményeképpen megváltoztatható.[24] A végrehajthatóság a határozat rendelkezéseinek kikényszerítését jelenti, amely elkülönülhet a jogerő beállásától,[25] és az ezért külön komponense a jogerőfogalomnak.
Kovács András ezzel szemben a végrehajthatóságot elkülöníti a jogerőfogalomtól, azt rokonhatásnak tekinti. Az anyagi jogerőt létét ugyan nem tagadja, de azt erősen korlátozottan értelmezi, és nagyon szűk gyakorlati alkalmazáshatóságát látja, és ekképpen a jogerő szerinte elsősorban alaki jogerőt jelent, amelyhez kapcsolódnak az egyes jogerőhatások is.
Barabás Gergely a jogerő fogalmának tárgyalásakor ugyan támaszkodik Varga és Kovács nézeteire, elméleti kiindulópontja azonban a polgári eljárásjogi jogerőfogalom,[26] és az alaki illetve anyagi jogerőfogalomnak több fokozatát ismeri el, annak fényében, hogy van-e lehetőség a jogviszony rendes vagy rendkívüli jogorvoslattal történő megváltoztatására.
Egyik tudományos álláspont sem tűnik teljesen megalapozottnak.
Varga Zs. András álláspontjának legnagyobb hiányossága, hogy a végrehajthatóságot a jogerő egyik elemként fogja fel. Ez azért hibás, mert az legfeljebb a következménye a jogerő alapvető jellemzőjének, mégpedig a kötelező erőnek,[27] vagyis a határozat tulajdonképpeni joghatásának.[28] Az előzetes végrehajtás vagy a végrehajtás felfüggesztése ugyanakkor nem a jogerő kötelező erejének valamilyen új dimenziója, hanem a kikényszeríthetőséggel járó kockázatok telepítésének kérdése, vagyis annak, hogy ezt a rizikót elsősorban az állam vagy a polgár viselje. Ennek a kérdésnek az eldöntéséhez a jogerőssé válás ugyan nem teljesen érdektelen kérdés, de nem az egyetlen figyelembe veendő kritérium az igény vélhető megalapozottsága (fumus boni iuris) illetve a végrehajtás elmaradásával járó hátrány visszafordíthatósága mellett (periculum in more). Ebben a tekintetben az előzetes végrehajthatóság sokkal inkább az előzetes intézkedésekkel mutat rokon vonásokat, és hibás ebből a jogerő intézményére vonatkozó általános dogmatikai következtetéseket levonni.
Kovács András álláspontjának a gyengéje az alaki jogerő túlzott hangsúlyozása. Az a tény, hogy az anyagi jogerő áttörhető bizonyos jogszabályi feltételek mellett, nem az anyagi jogerő létének hiányát vagy annak korlátozottságát jelenti, hanem az áttörhetőségét. Az anyagi jogerő jellemzője éppen az, hogy a hatóság számára korlátozza a már meghozott határozat megváltoztathatóságát, és azt csak bizonyos esetekre és meghatározott feltételek mellett engedi. Ha az anyagi jogerőt valóban abszolút megváltoztatatlanságként szeretnénk felfogni, akkor ez valóban nem létezik, de ebben az értelemben a bírósági ítéletek jogereje sem abszolút, ezek ugyanis a ténybeli vagy jogi körülmények változása esetén sem maradnak feltétlenül érintetlenek. A perújrafelvétel kézenfekvő esetein túl, akár a kegyelem gyakorlása, akár a visszamenőleges jogalkotás, így akár a büntetőítéletek semmisségének törvényi kimondása, vagy a tartós jogviszonyokat (időszaki szolgáltatást) érintő ítéletek [Pp. 122. § (2) bekezdés, 230. § (1) bekezdés] tartalmi módosítása mind olyan példák, amik alapján inkább azt kellene vélelmezni, hogy a jogerő sohasem teljesen abszolút, hanem ennek áttörésére pontosan az igazságosság vagy a célszerűség követelményei alapján a jogrend bizonyos körülmények esetén lehetőséget teremt. Ezek a körülmények a hatósági határozatok esetén szélesebben húzódnak, mint a bírósági ítéletek esetén, de ez önmagában még nem zárja ki az anyagi jogerő létét, ha azt abban az eredeti értelmében fogjuk fel, hogy az korlátozza a hatóságot a határozat egyoldalú megváltoztatásában.
Barabás nézetének megalapozottságával szembeni legerőteljesebb kifogás éppen az, hogy a jogerő fogalmát a polgári eljárásjogból kívánja levezetni. Nem tagadva azt, hogy a Pp. valóban tartalmaz szabályokat a jogerőre vonatkozóan, nehezen magyarázható, hogy ezek miért és mennyiben vihetőek át a közigazgatási eljárásjogra. Bár Otto Mayer is úgy gondolta, hogy a közigazgatási jognak elsősorban a civilisztikai dogma-
- 206/207 -
tikából kell kiindulnia,[29] ezt részben két körülmény magyarázza: egyrészt a német közigazgatási jog egyik megalapozója karrierjét maga is kereskedelmi jogászként kezdte, és ezért szívesen nyúlt ehhez vissza, másrészt a pandektisztika virágkorában, a XIX. században a polgári jogi dogmatika kidolgozottsága állt szemben az erősen gyerekcipőben járó közjoggal, amely akarva-akaratlanul is ehhez a fogalomkészlethez nyúlt vissza. A jogtörténeti okoknál azonban fontosabbak a dogmatikaiak. A Pp. rendszere, amit Barabás az elméleti kiindulópontjának megtett, arra az alapra épül, hogy a közigazgatási eljárás lefolytatását követően kerül sor a közigazgatási bírósági eljárásra, amelyre a Pp. szabályai az irányadóak. Nem teljesen érthető, hogy miért lennének a bírósági eljárás szabályai, vagy fogalomkészlete alkalmazandó az azt megelőző közigazgatási eljárásra, és mennyiben lehetne ezek alapján a közigazgatási jogerő fogalmára következtetni.
Mielőtt érdemes lenne a jogerőfogalom boncolásába kezdeni, szükséges legalábbis egy felületes jogösszehasonlító elemzést elvégezni, ez ugyanis számos kérdés megoldását leegyszerűsíti.
A jogerő, számos más alapvető intézménnyel együtt, a közigazgatás tipikusan német-osztrák jogállami domesztikálásának terméke, az állam jogszabályok általi korlátozásának és megkötésének eszköze.[30] Az angol jog nem is ismeri a közigazgatási jogerő intézményét: a res iudicata csak a bírósági ítéletek összefüggésében nyer értelmet,[31] a közigazgatási határozat véglegességének (conclusiveness, finality) éppúgy kevés figyelmet szentelnek,[32] mint magának a határozatnak, melynek szintén nincsen központi dogmatikai szerepe szemben a német-osztrák közigazgatástannal.[33] Ennek ellenére alapvetően elfogadott az a tétel, hogy a favorabilis döntések, vagyis azok, amelyek jogokat alapoznak meg,[34] engedélyeznek, vagy valamilyen előnyt juttatnak,[35] véglegesnek tekintendőek. Ezt a joghatást azonban azok a határozatok nem váltják ki, amelyeket megtévesztés hatására[36] vagy törvényi felhatalmazás hiányában (ultra vires) bocsátottak ki. Ebben az esetben az estoppel elve, vagyis a contra factum proprium tilalma, nem érvényesül, mert ez az elv az equity-ben gyökerezik, mely nem írhatja felül a common law rideg hatásköri szabályait.[37] Ez természetesen nem ritkán vezetett méltánytalan eredményhez.[38]
Ezzel szemben a német-osztrák közigazgatási jogban a XIX. század végén jelent meg, majd a XX század első felében általánosan elfogadottá vált a közigazgatási jogerő azon fogalma, amely a határozatok megváltoztathatatlanságát alapvetően a jogellenes határozatok esetére is elismerte. Az osztrák és német jog fejlődése ugyanakkor figyelemre méltó eltéréséket mutat.
Az 1925-ös osztrák közigazgatási törvény Bernatzik[39] és Merkl[40] akkoriban még friss tudományos eredményeire támaszkodva[41] fogadott el egy az anyagi értelemben vett jogerőt radikálisan védő szabályozást.[42]
- 207/208 -
Bernatzik 1886-ban megjelent habilitációs dolgozatában[43] az anyagi értelemben vett közigazgatási jogerő elismerése mellett tört lándzsát. Mintegy négy évtizeddel később Merkl a tiszta jogtan egyik legjelentősebb képviselőjeként a jogerőt a jogi aktus hatályossága időtartamaként fogta fel, amely alapvetően mindaddig fennáll, amíg a jogerő áttörését, vagyis az aktus derogációját valamilyen jogalkotói aktus kifejezetten meg nem engedi.[44] Ez a tulajdonság, vagyis az aktus hivatalbóli megváltoztathatatlansága, az anyagi jogerő Merkl számára. Az alaki jogerő ugyanakkor az aktus megváltoztathatatlansága az ügyfél kérelme alapján.
A Merkl nézeteit pozitív jogi formába öntő közigazgatási eljárási kódexet nagyfokú formalitás jellemzi, vagyis a jogerő problematikájának megoldása során igyekszik elkerülni az emögött meghúzódó köz- és magánérdekek közötti ellentét érdemi vizsgálatát, hanem ezeket a konfliktusokat konkrét törvényi tényállásokba desztillálja. Az ügyfél általi megtámadhatatlanság időpontjával[45] beálló alaki jogerő, amely kiterjed a jogellenes[46] közigazgatási aktusokra is,[47] egyben az anyagi jogerő beálltát is jelenti, vagyis az aktus ettől a pillanattól visszavonhatatlan[48] és az eljárás megismételhetetlen,[49] hacsak a közigazgatási aktus derogációját egy vonatkozó jogszabályi előírás (§§ 68, 69 vagy 71 AVG) lehetővé nem teszi.
Azon határozatok, amelyek alapján senki sem szerzett jogot,[50] az AVG 68 § (2) bekezdés alapján bármikor hivatalból visszavonhatóak vagy megváltoztathatóak. Ez a joggyakorlat alapján nem csupán a kötelezettséget megállapító határozatokra vonatkozik, hanem ebbe az is beleértendő, ha egy határozatot az ügyfél javára megváltoztatnak.[51]
Az ügyfél számára kedvező határozatok az AVG 68 § (3) bekezdés alapján közérdekből akkor vonhatóak vissza vagy módosíthatóak, ha ez a törvényben meghatározott súlyos és ténylegesen fennálló veszélyhelyzet[52] elhárításához szükséges és elkerülhetetlen. A hatóságnak a megváltoztatott és ebben az értelemben új jogszerű határozatot[53] a szerzett jogok messzemenő védelmével, vagyis az arányosság szigorú betartásával[54] kell meghoznia.
A hatáskör hiánya, a hibás összetételű döntéshozó grémium, a büntető törvénykönyvbe ütköző eredmény, teljesíthetetlen tartalom vagy a törvényileg elrendelt semmisség miatt nyilvánvalóan jogellenes aktusok bármikor (időbeli korlátozás nélkül)[55] visszavonhatóak. Az eredeti jogalkotói szándék ebben az esetben az volt, hogy konkrét közigazgatási eljárást szabályozó speciális törvény maga állapíthassa meg azokat a semmisségi okokat, amelyek egy egységes eljárási kódex kereteibe nem illenek bele.[56] Ezzel a lehetőséggel ugyanakkor a jogalkotó kifejezetten gyakran és ennél fogva az eredeti szándékkal ellentétesen élt, és ezzel nagyon sokszor telepítette a potenciálisan hibás közigazgatási aktus következményét a polgárra. Mivel ez jogállami szempontból is erősen megkérdőjelezhető,[57] az osztrák Közigazgatási Törvényszék (Verwaltungsgerichtshof - VwGH) ezért felülvizsgálja azt is, hogy az AVG 68 § (4) bekezdés szerinti hatáskör gyakorlása szükséges és arányos volt-e.[58]
Németországban ugyanakkor az anyagi értelemben vett jogerő elismerésére sokkal később, a ma ismert formájában alapvetően csak a második világháború után került sor. A XIX századi végi, a civilisztikai alapokon felépült közigazgatási jog bár ismerte az alaki és anyagi jogerő fogalmát,[59] az anyagi jogerőt ugyanakkor alapvetően csak a közigazgatási bírói határozatok tekintetében fogadta el.[60] A közigazgatási határozatok megváltoztathatatlanságát az uralkodónak
- 208/209 -
tekinthető felfogás szerint csak célszerűségi indok igazolták, amelyek értelemszerűen más indokokkal felülírhatóak,[61] és ennek megfelelően az ügyfél számára hátrányos és előnyös határozatok is megváltoztathatóak voltak.[62] Ez a helyzet csak az 1950-es években változott meg radikálisan, amikor bírósági gyakorlat alapvetően védendőnek és visszavonhatatlanak ismerte el a háborús árvák, özvegyek illetve egyéb ellátásra jogosultak számára hibásan megítélt ellátást.[63] Ez a szociális jogban eredező bizalom védelmi gyakorlat nagyon gyorsan gyökeret vert,[64] és a későbbi közigazgatási eljárási kodifikáció (Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG) során általános eljárási tényállássá absztrahálták.[65]
A jogerő a német dogmatikában a joghatályosság és a jogszerűség fogalmát választja el, vagyis lényegében azt a helyzetet ismeri el, hogy egy közigazgatási határozat akkor is joghatályos lehet, ha annak tartalma nem jogszerű. Az alaki jogerő az ügyfél általi megtámadhatatlansággal áll be,[66] ekkor a közigazgatási eljárás lezárul, és ebben a pillanatban lényegében az anyagi jogi jogerő is beáll.[67]
Az anyagi jogerőt a bírósági ítéletekhez nagyon hasonlóan definiálják,[68] de tartalmilag egészen mást értenek alatta, lényegében nem mást, mint a közigazgatási határozat törvényileg nagyon szűkre szabott visszavonhatóságának vagy megváltoztathatóságának eseteit.[69] A közigazgatási eljárási törvény bár elvben továbbra is a határozatok szabad visszavonhatóságából indul ki [VwVfG 48 § (1) bekezdés 1 mondat], ezt számos olyan korlátozásnak veti alá, ami a képet lényegében módosítja.
Az ügyfél számára hátrányos közigazgatási határozatok visszavonása védendő magánérdek hiányában[70] korlátozás nélkül lehetséges.[71] Az ügyfél számára kedvező közigazgatási határozatok egy bíróságilag teljes mértékben felülvizsgálható mérlegelés eredményeként vonhatóak vissza, melynek szempontjait a törvény részletes meghatározza és ezzel a mérlegelési jogkört erőteljesen korlátozza [VwVfG 48 § (2)-(4) bekezdés].[72] A visszavonhatóság és a megváltoztathatóság csak akkor és annyiban lehetséges, ha és amennyiben az eziránti közérdek meghaladja a határozat fennmaradása iránti magánérdeket, ami nagyon ritkán áll fenn, ugyanis a közérdek az ebben az összefüggésben nem az állami érdek, hanem leginkább a visszavonás által pozitívan érintett egyes magánérdekek. (Pl. egy jogszerűtlen állami támogatás esetén, egyrészt a közérdeket klasszikusan az pénzügyi érdek jelenti, ami ki nem fizetett támogatás utáni államháztartási megtakarítás és ezen keresztül az adómegtakarítás lenne, ami lényegesen csekélyebb, mint a támogatás élvezőjének érdeke. A versenytársak vagy a piactorzulás, mint absztrakt állami érdek ebben a relációban, sajnos, nem kap helyet). A védendő bizalom fennáll, amennyiben a közigazgatási határozat jogszerűtlensége, nem a kedvezményezettjének hibájából állt be,[73] így például hibás adatszolgáltatás miatt,[74] ha arra nem a hatóság hibás tájékoztatása miatt került sor.[75] A bizalom védendőségét a törvény vélelmezi [VwVfG 48 § (2) bekezdés 2. mondat] ha a kedvezményezett a nyújtott szolgáltatással élt, vagy erre alapozva vagyonával oly módon rendelkezett (szerződést kötött, beruházott stb.), hogy ennek visszavonása méltánytalan lenne.[76] A visszavonandó határozat kedvezményezettjének az érdekeit tovább méltányolja az a rendelkezés, amely a visszavonás esetére az ez által okozott vagyoni hátrá-
- 209/210 -
nyok megtérítését írja elő [VwVfG 48 § (3) bekezdés]. Ebben az esetben a határozat visszavonása tisztán jogi szempontból ugyan megtörténik, a negativ interesse, vagyis a határozat jogszerűségébe vetett bizalom miatt elszenvedett hátrányok, megtérítendőek,[77] ami pénzügyi vagy ténybeli szempontból egy korlátozott visszavonást jelent.[78]
További korlátozást jelent a visszavonhatóság egy éves időbeli korlátja, ami bár attól az időponttól számítandó, amikor a jogszerűtlenségről a hatóság tudomást szerzett,[79] ezt abban a kontextusban kell tekinteni, hogy minél több idő telt el a határozat meghozatala óta, annál kisebb a közérdek a határozat visszavonása iránt.
A német közigazgatási jog Európában sajátságosan messzemenően védi a közigazgatási jogerőt,[80] amit azonban a német közigazgatás-tudomány pozitívan értékel, a magán és közérdek finom egyensúlyának tekint,[81] és ezzel ellenpontját adja az angol közjognak, ahol a közigazgatás törvényessége és jogszerűsége jóval nagyobb hangsúllyal érvényesül, mint a bizalomvédelem.
A jogerő, mint ahogy ez a rövid jogösszehasonlító körképből is talán kitűnik, több érdek konfliktusának eredője, melyek elméletileg sokféleképpen feloldhatóak. Az egyik nyilvánvaló érdek a polgáré, aki számára a (kedvező) határozat megváltoztathatatlansága ("Unerschütterlichkeit des Rechtsanspruchs")[82] önmagában vett érték. A másik kétségkívül kitapintható erővonal a határozat jogszerűsége, legalitása. A harmadik pedig a célszerűség, vagyis a határozat lehetőség szerint rugalmas megváltoztathatóságának lehetősége, annak érdekében, hogy azt a változó ténybeli körülményekhez lehessen igazítani.[83] A jogerő fogalma, de legalábbis a jogerővel illetett érdekkonfliktus feloldása tehát elsősorban attól függ, hogy melyik érdek milyen hangsúlyt kap. Ennek több következménye is van: a jogerő a hibás vagy célszerűtlen közigazgatási aktussal kapcsolatos rizikómegosztást szabályozza,[84] amely kockázat a polgár és állam között a teljes visszavonhatatlanság és bármikor visszavonhatóság két véglete között számos lehetséges formában telepíthető,[85] és ennél fogva naiv elképzelés, hogy elméletileg kifogástalan megoldást lehessen találni.[86]
A jogerő ugyan valamilyen véglegességet kíván kifejezni, de ez a véglegesség sokkal inkább a racionális szabályozás és kiszámíthatóság jogállami ideálja által kreált elméleti elvárás, mintsem a közigazgatási jogerő valós jogintézménye, amely nem más, mint a közigazgatási aktus által potenciálisan kiváltott meghatározott joghatások (megtámadhatatlanság, visszavonhatatlanság, kötelező erő) összefoglalására alkalmazott sajnos roppant pontatlan kifejezés,[87] amely igazából a határozat utólagos hivatalbóli módosíthatóságának határait jelöli ki.[88]
Ennek fényében a legfontosabb talán annak a feltérképezése, hogy milyen konfliktushelyzetekben, milyen érdekeket milyen módon érdemes védeni.
A jogerő mindig az eldöntött ügyhöz kapcsolódik, ami, és ennyiben érdemes a polgári eljárásjogi ügyfogalmat irányadónak tekintetni, több szempontból is korlátozott: ez ugyanis azonos felek között, azonos ténybeli és jogi alapon felmerülő azonos igény újbóli megvitatását zárja ki, ahogy azt egyébként a római jogi regula is tanítja (Exceptio rei iudicatae obstat,
- 210/211 -
quoties inter easdem personas eadem questio revocatur, D. 44.2.7.4.)- Az ügyfél, az igény valamint ennek ténybeli és jogi alapjának azonossága előfeltétele az ügyazonosságnak, ami az újabb döntést kizárja. Amíg az ügy azonos, tehát ugyanazon ügyfél, ugyanazon ténybeli- és jogi alapon álló ugyanazon joga illetve kötelezettsége a döntés tárgya, addig az ügy nem bírálható el újból. Ez az ügyfél számára azt jelenti, hogy a határozat további jogorvoslattal nem megtámadható, illetve az igényt újból nem terjesztheti elő, a hatóság számára pedig azt, hogy a már kibocsátott határozatot nem módosíthatja, illetve nem vonhatja vissza. Az előbbi alatt az alaki, az utóbbi alatt az anyagi jogerőt szokásos érteni, bár ezek a fogalmak ebben a formában kevéssé alkalmasak a probléma megragadására.
A körülmények változatlansága (rebus sic stantibus), valamint az eredeti határozat jogszerűsége esetén nincs sem célszerűségi, sem jogszerűségi indok a határozat megváltoztathatatlanságába vetett bizalmat megingatni, és a határozat, mint konkrét egyedi jogi aktus, derogáció hiányában ténylegesen az idők végezetéig hatályban marad.
Ez ugyanakkor, ahogy a leírtakból is kitűnik, előfeltételezi a jogi és ténybeli helyzet változatlanságát, valamint az eredeti határozat jogszerűségét. A jogerőfogalom további kibontása során ezért tehát leginkább azt kell mérlegelni, hogy az alkotmányos jogállami keretek között melyik félre méltányos telepíteni annak a kockázatát, ha ezen előfeltételek valamelyike nem állna fenn, mert lényegében ezt a problémát igyekszik a jogerő megoldani.
A határozat jogszerűségének kockázatát a jogalkotó megosztja a határozat kibocsátója és címzettje között. Amennyiben a határozat a címzettjére hátrányos tartalmú (onerózus), akkor nincs olyan érdek, ami a határozat visszavonhatósága ellen szólna, így ezek szabadon módosíthatóak és visszavonhatóak. A kedvező hatású (favorabilis) aktus esetén azonban a kockázatot a jogalkotó alapvetően megosztja a címzett és a kibocsátó között, azzal, hogy időben korlátozza a visszavonhatóságot, jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok esetén pedig ezt kizárja. Ez nem kényszerítően szükséges feltétel, a rizikómegosztás történhet máshogy és más feltételek mellett is, amit azonban a jogállamiságból levezethető két versengő követelmény, a jogszerűség és a jogbiztonság megkövetel az az, hogy a konkrét megoldás e két elvet megfelelően figyelembe vegye. Sem az egyik, sem a másik elvet nem negligálhatja a jogalkotó, ugyanakkor a konkrét egyensúly megtalálásában (határidők, semmisségi illetve visszavonási okok, vélelmek) széles mérlegelést élvez két megkötéssel: egyrészt a jogbiztonság alapján legalábbis a jogerő áttörhetőségének legfontosabb eseteit, más szóval a jogszerűtlenség legkirívóbb eseteit magának a jogalkotónak kellene szabályoznia és ezzel megadva az objektív teleológiai jogértelmezéshez szükséges legfontosabb támpontokat; másrészt pedig legalábbis érdemes az uniós jog követelményeit is szem előtt tartania.
Az uniós jog ugyanakkor csak bizonyos összefüggésben, elsősorban az uniós jogba ütköző favorabilis közigazgatási határozatok kapcsán, különösen a tiltott állami támogatások kapcsán korlátozza a jogerő elismerését. Mivel az uniós jogot a tagállamok a saját közigazgatási joguk alapján hajtják végre, így a közigazgatási határozatok jogerejének meghatározása is elsősorban a tagállamok feladata és kötelezettsége a hatékonyság és az egyenértékűség elvének figyelembe vételével.[89] Az Európai Bíróság ezt elsősorban a jogellenesen nyújtott[90] állami támogatások[91] kapcsán érvényesítette, és mondta ki, hogy a Bizottság hozzájárulása nélküli állami támogatások jogellenesek és ennél fogva visszatérítendőek függetlenül attól, hogy milyen korlátozásoknak veti alá a jogerős határozatok visszavonhatóságát a tagállami jog: legyen az a bizalom védelme,[92] határidők,[93] a gazdagodás megszűnése,[94] fizetésképtelenség[95] vagy jogerős bírósági ítélet.[96] A támogatás kedvezményezettjének bizalma csak akkor élvez védelmet, ha ő egy körültekintő és alapos gazdasági szereplőtől elvárható gondossággal megbizonyosodik arról, hogy a tagállam a bejelentési és en-
- 211/212 -
gedélyeztetési kötelezettségének eleget tett.[97] Az uniós jogba ütköző ámde a címzettre terhes határozatok kapcsán a gyakorlat sokkal egyenetlenebb,[98] és míg a Ciola-ügyből[99] az uniós jogba ütköző határozatok általános derogációjára lehetett következtetni[100] a Kühne & Heitz[101] ítélet a visszavonási igényt számos kumulatív feltételtől tette függővé,[102] és ezzel relatívizálta azt.[103] A későbbi gyakorlat[104] a visszavonási igényhez a jogellenesség megszüntetése érdekében tett jogérvényesítési igények kimerítését is megköveteli.[105] Ugyan a gyakorlat számos kérdést továbbra is nyitva hagy, de annyi mindenképpen világosan látszik, hogy a hátrányos közigazgatási aktusok esetén az Európai Bíróság sokkal engedékenyebb a tagállami szabályozással szemben.[106]
A valódi dogmatikai probléma sokkal kevésbé abban áll, hogy milyen konkrét feltételek mellett lehet visszavonni a kétoldalú (állam-polgár) aktusokat, hanem valójában abban, hogy milyen feltételek mellett törhető át a multipoláris határozatok jogereje, vagyis hogyan kell kezelni azokat az eseteket, amikor a jogszerűtlen közigazgatási aktus valaki számára előnyös más számára azonban hátrányos, például egy közbeszerzési döntés, amelynek odaítélése a nyertes számára favorábilis a vesztes számára pedig nyilvánvalóan onerózus aktus.
A határozat kibocsátására okot adó ténybeli körülmények változása a tartós jogviszonyok esetén releváns körülmény. Amennyiben a közigazgatási jog és/ vagy kötelezettség azonnal teljesedésbe megy, az adót vagy illetéket megfizetik, az egyszeri szociális támogatást kifizetik stb. a ténybeli körülmények változása érdektelen, a jogviszonyból a felek a teljesítéssel szabadulnak. A tartós jogviszonyok esetén alapvetően két lehetséges alternatívával kell számolnunk: a tények változásával az ügy megítélése kedvezőbbé vagy kedvezőtlenebbé válhat az ügyfél számára: (1) jogosulttá válhat valamire, amire korábban nem, szabadulhat egy kötelezettség alól, (2) vagy eleshet valamilyen jogosultságtól (támogatástól, gazdasági tevékenység folytatásának jogától, stb.) esetleg kötelessé válhat valamire. Ha a helyzet megítélése kedvezőbbé válik, nincsen semmilyen olyan magánérdek, ami a jogerő áttörését akadályozná, így akár a fél kérelmére, akár hivatalból megváltoztatható a határozat. Ha a helyzet kedvezőtlenebbé válik, megint két lehetséges alternatívával kell számolnunk: vagy az ügyfél kéri a számára kedvezőtlen határozat meghozatalát, vagy arra hivatalból kerül sor. Az első esetben igazából nincsen olyan érdek, ami kizárná a kedvezőtlen határozat meghozatalát. A második esetben igazából a kérdés megint nem az, hogy van-e lehetőség felülvizsgálni a tartós jogviszonyt, hogy valamely engedély kiadásának vagy jogosultság biztosításának feltételei továbbra is fennállnak-e, hanem az, hogy milyen gyakran kerülhet erre sor. Ennek meghatározása elsősorban a jogalkotó joga és felelőssége, de a felülvizsgáihatóság gyakoriságának meghatározása során több tényezőt kell figyelembe venni: milyen súlyú a közérdek, ami az adott tevékenységet engedélyezéshez köti, vagy ami a támogatást indokolttá teszi; milyen súlyú magánérdek fűződik a jogosultság fenntartásához (pozitív interesse), illetve mekkora az engedély illetve jogosultság megszerzéséhez szükséges erőforrásigény (negativ interesse)? Ezen felül a jogalkotónak nyilván érdemes figyelembe vennie, hogy mekkora az engedélyezési eljárás közigazgatási erőforrásigénye, ez utóbbi szempont azonban önmagában nem ügydöntő, hanem az egyéb tényezők által kijelölt több lehetséges időbeli alternatíva közötti választás szempontja lehet.
- 212/213 -
Jogszabályváltozás esetén szintén megszűnik a jogerő fogalmának egyik előfeltétele, a jogi helyzet azonossága, ugyanakkor ez - a ténybeli körülmények megváltozáshoz hasonlóan - szintén csak a tartós jogviszonyok esetén releváns. A jogszabályváltozásnak annyiban azonban mégis más megítélés alá kell esnie, mint a ténybeli körülmények változásának, mert ez a közigazgatási jogviszony egyik alanyának, az államnak betudható,[107] és nem a felektől függetlenül beálló körülmény. Az osztrák AVG ugyan a jogszabályváltozás, egészen pontosan a törvényileg elrendelt semmisség miatt nyilvánvaló jogellenesség kockázatát eredetileg egyoldalúan a határozat címzettjére terhelte, de az újabb bírósági gyakorlat szigorúan ellenőrzi, hogy mennyiben arányos ezzel a széles lehetőséggel élni.[108] Minél hosszabb ideig állt fenn ugyanis a jogviszony, és minél jobban bízhatott az egyén a határozat fennmaradásában, és minél inkább gyakorolta jogait a jogosítványainak fennmaradásában alappal bízva, annál kevésbé méltányos kizárólag az egyénre terhelni a jogszabály-változás kockázatát. Itt nem egyszerűen a jogbiztonság elvéről van csupán szó, hanem a tulajdon vagy a vállalkozás szabadságáról is, és olyan beruházások védelméről, amelyeket az egyén a korábban jogszerű határozat jogerejében bízva eszközölt, és a jogerő kizárólag az állam jogalkotásának eredményeképpen porlad el. A jogerő valamelyik fogalmi előfeltételének a megszűnése ugyanakkor nem azt jelenti, hogy a határozat önmagától hatályon kívül helyeződik, csupán annyit, hogy a határozat elvben visszavonhatóvá vagy megváltoztathatóvá válik, a jogerő önmagában ennek nem lesz akadálya, ugyanakkor nem kizárt, hogy más indokok és elvek alapján a határozat továbbra sem visszavonható, vagy ha igen, akkor csak korlátozásokkal. A jogállamiság elvéből fakadó kellő felkészülési idő illetve megfelelő átmeneti intézkedések biztosításának követelménye ebben a konstellációban nyer gyakorlati értelmet. A határozat visszavonása gyakorlatilag egy újabb határozat meghozatala, melyet az éppen az újonnan meghozott jogi szabályozás tesz lehetővé, és ennek alapján van lehetőség korábban jogszerűen megszerzett pozíciók megváltoztatására, mely lényegében beavatkozás egyes alap jogilag is (tulajdon, vállalkozás szabadsága stb.) védett tényleges jogi helyzetbe. Ez azonban csak "más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával" (Alaptörvény I. cikk 3 bekezdés) lehetséges. Ennek megfelelően minél intenzívebben avatkozik be a jogalkotó a jogerőssé vált jogviszonyokba a címzett hátrányára, annál hosszabbnak kell lennie az átmeneti vagy felkészülési időnek is és annál inkább figyelembe kell venni a megbolygatott jogviszonyokat. Ennek következetes érvényesítése ugyanakkor nem csupán az Alkotmánybíróság feladata, hanem a közigazgatási bíráskodásé is, hiszen az Alaptörvény 28. cikke alapján a "bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét [...] az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik".
A közigazgatási jogerőt hibás és megalapozatlan a végrehajthatósággal illetve a megtámadatlansággal azonosítani vagy a bírói ítéletek jogerőhatása alapján definiálni.
A közigazgatási jogerő eredeti értelmében a közigazgatási határozat kötelező erejét kívánja kifejezésre juttatni, és két fogalmi összetevője az alaki jogerő, ami az ügyfél általi megtámadhatatlanságot jelenti, az anyagi jogerő pedig a hatóság általi megváltoztatatlanságot és visszavonhatatlanságot. Ez utóbbi ugyanakkor egyetlen jogrendszerben sem abszolút, és a jogerő fogalmi sokszínűségét éppen az adja, hogy a hol húzzák meg a visszavonhatóság határait.
A jogerő alapvetően a visszavonhatóság illetve visszavonhatatlanság kockázatának megosztását jelenti, melyet legcélszerűbben a felmerülő konfliktushelyzetek (jogszerűség, ténybeli illetve jogi helyzet változása) alapján eltérően szabályozni.
A konkrét szabályozás tekintetében ugyan az állam jelentős játéktérrel rendelkezik, a jogállamiság elvének alkotmányos elismeréséből bizonyos immanens korlátozások fakadnak, amelyeket a közigazgatási bíráskodásnak is érvényre kell juttatnia. ■
JEGYZETEK
[1] Wlassics Gyula: Jogerő a közigazgatási intézkedések területén. Jogállam 1911. 1-18.
[2] Nem szabad ugyanakkor megfeledkezni Boér Elekről, aki 1910-ben publikált ebben a témában, Id. Boér Elek: A közigazgatási intézkedések jogereje. Budapest. Grill. 1910.
[3] Paulavits Anita: A közigazgatási határozatok jogereje a magyar jogtudományban Boér Elektől Magyary Zoltánig. Miskolci Jogi Szemle. 2011/1 sz. 5 (13-18).
[4] Kovács András: A közigazgatási jogerő és a végrehajthatóság. Jogtudományi Közlöny. 2008. 426 (427).
[5] Paulovits: i.m. 25-29.
[6] Ld. a magyar királyi közigazgatási bíróságról szóló 1896 évi XXVI. törvénycikk 139-144 §§.
[7] A közigazgatási eljárás egyszerűsítéséről szóló 1901. évi XX. törvénycikk 10. §.
[8] Paulovits: i.m. 9.
[9] Ld. az osztrák Közigazgatási Törvényszék (Verwaltungsgerichtshof) alábbi ítéleteti, VwGH Erkenntnis vom 08.02.1994, GZ 93/08/0166: "'Sache' einer rechtskräftigen Entscheidung ist der im Bescheid enthaltene Ausspruch über die verwaltungsrechtliche Angelegenheit (§ 59 Abs. 1 AVG), die durch den Bescheid ihre Erledigung gefunden hat, und zwar aufgrund der Sachlage, wie sie in dem von der Behörde angenommenen maßgebenden Sachverhalt zum Ausdruck kommt, und der Rechtslage, auf die sich die Behörde bei dem Bescheid gestützt hat." VwGH Erk. vom 12. 09. 2006, GZ 2003/03/0279: "Keine entschiedene Sache ist hingegen gegeben, wenn sich die die Verwaltungsrechtssache bestimmenden rechtlichen bzw. tatsächlichen Umstände verändert haben und daher nicht mehr dieselbe Sache wie die bereits entschiedene vorliegt. Die Sache verliert ihre Identität, wenn in den entscheidungsrelevanten Fakten bzw. in den die Entscheidung tragenden Normen wesentliche, dh die Erlassung eines inhaltlich anders lautenden Bescheides ermöglichende oder gebietende Änderungen eintreten." Továbbá lásd Johannes Hengstschläger - David Leeb: Kommentar zum Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz. Wien. Manz. 2014. § 68, 23-38 szélszám.
[10] Josef Werndl: "Unwiederholbarkeit" als Rechtskraftwirkung, in Rechtskraft in Verwaltungs- und Abgabenverfahren. Wien, Linde 2008. 137 (141-144).
[11] Fonyó Gyula - Kilényi Géza: Az államigazgatási törvény magyarázata. Budapest. KJK. 1976. 283, valamint 304-305.
[12] A jóhiszeműséget vélelmezni kellett, ld. Fonyó - Kilényi: i.m. 299. A jóhiszeműség értelmezéséhez EH 2009.2083. A jóhiszeműséget kizárta, ha az ügyfél számára a jogellenesség tudott volt, Ficzere Lajos: Magyar közigazgatási jog - Általános rész. Budapest. Osiris. 2000. 421; Lapsánszky András: A hivatalbóli döntés-felülvizsgálat in Közigazgatási hatósági eljárásjog. Budapest-Pécs. Dialog. 2011. 409 (414-415).
[13] A gyakorolt jog fogalmához, Fonyó - Kilényi: i.m. 300-301.
[14] Fonyó - Kilényi: i.m. 298.
[15] Az egyéves határidő rendeletileg azonban meghosszabbítható volt.
[16] Ld. a lakossági bejelentésekről szóló 1954. évi I. törvény és az 1977. évi I. törvényeket.
[17] 1981. évi I. törvény.
[18] Az Alkotmánybíróság a jogerő kiemelkedő jelentősége ellenére sem vitatta az ügyészség ezirányú jogkörét, csupán gyakorlásának egyes feltételeit 2/2000. (II. 25.) AB határozat.
[19] 2004. évi CXL. törvény 114 §. A közigazgatási eljárásjog újraszabályozása olyannyira átvette a szocialista kodifikációt, hogy még a rosszhiszeműség legnyilvánvalóbb eseteit sem szabályozta.
[20] A szocialista jogelmélethez kritikusan Jirí Pribán: Na strázi jednoty sveta: marxismus a právní teorie. in Komunistické Právo v Ceskoslovensku, Kapitoly z dejin bezpráví. Brno, Masarykova Univerzita.2009. 39-59.
[21] Kovács: i.m. 426 (427-428).
[22] Varga Zs András: Jogerő és végrehajthatóság a hatósági eljárásban, in: Közigazgatási hatósági eljárásjog. Budapest-Pécs. Dialog. 2011. 442.
[23] Varga: i.m. 446-44.
[24] Varga: i.m.) 455-457.
[25] Varga: i.m. 458-462.
[26] Varga: i.m. 496.
[27] Bernhard Raschauer: Allgemeines Verwaltungsrecht. Wien. Verlag Österreich 32009. 862 szélszám, differenciáltabban Harald Eberhard - Konrad Lachmayer: "Bindungswirkung" und Verbindlichkeit als Rechtskraftwirkung, in: Rechtskraft in Verwaltungs- und Abgabenverfahren. Wien. Linde. 2008. 79-119.
[28] Raschauer: i.m. 864 szélszám.
[29] Egészen egyértelműen Otto Mayer: Deutsches Verwaltungsrecht. Leipzig, Duncker & Humblot. 1895. 196-210.; Otto Mayer: Zur Lehre von der materiellen Rechtskraft in Verwaltungssachen, AöR 1907, 1 (1): "Die ganze Verwaltungsrechtspflege beruht auf der Übertragung einer Reihe von Begriffen und Einrichtungen des Zivilprozessrechts auf die Tätigkeit der als Verwaltungsgerichte bezeichneten Verwaltungsbehörden."
[30] Rudolf Herrnritt: Das Verwaltungsverfahren. Wien. Springer. 1932. 113-114.
[31] A res iudicata fogalmát ugyan az angol perjog ismeri, ezt azonban a közigazgatási jog nem vette át ld. William Wade, - Christopher Forsyth: Administrative Law. Oxford. OUP. 102000. 204-206.
[32] vő. Mark Ryan: Unlocking Constitutional and Administrative Law. London. Hodder. 2010; Antkony W Bradley-Keith Ewing: Contitutional and Administrative Law. London, Palgrave. 142008; Peter Leyland- Gordon Anthony: Textbook on Administrative Law. Oxford. OUP. 62009; Paul Craig: Administrative Law. London. Sweet & Maxwell, 72012. a hatósági döntések véglegességével foglalkozó talán egyetlen kivétel a Wade - Forsyth: i.m. tankönyv.
[33] Kiváló összehasonlítással Patrick Birkinshaw: European Public Law. Alphen aan den Rijn. Kluwer. 22014. 151-153.
[34] Wade - Forsyth: i.m. 205; Soren J. Schonberg: Legitimate Expectations in Administrative Law. Oxford. OUP. 2000. 66-69.; ezt az alapelvet mondta ki Re 56 Denton Rd., Twickenham, Middlesex [1953] 1 Ch. 51: "[W]here Parliament confers upon a body such as the War Commission the duty of deciding or determining any question, ...which affects the rights of the subject, such decision or determination made or communicated in terms which are not expressly preliminary or provisional is final and conclusive, and cannot, in the absence of express statutory power or the consent of the person or persons affected, be altered or withdrawn by that body."
[35] Áttekintően Schonberg: i.m. 68-69.
[36] Lazarus Estates Limited v. Beasley [1956] 1 QB 702 at 712 per Lord Denning L] "No judgment of court, no order of a Minister, can be allowed to stand if it has been obtained by fraud. Fraud unravels everything." Wade - Forsyth: i.m. 196.
[37] Wade - Forsyth: i.m. 200; Sean Wilken-Karim Ghaly: The Law of Waiver, Variation, and Estoppel. Oxford. OUP 22011.9.134 szölszäm; Leyland - Anthony: i.m. 266; a gyakorlatból Maritime Electric Co. v. General Dairies Ltd. [1937] AC 610; Islington Vestry v Homsey UDC [1900] 1 Ch 695 CA; Western Fish Products v Penrith DC [1981] 2 All ER 204 CA.
[38] Rowland v Environment Agency [2003] EWCA Civ 1885.
[39] Edmund Bernatzik: Rechtsprechung und materielle Rechtskraft. Wien. Manz. 1886.
[40] Adolf Merkl: Die Lehre von der Rechtskraft, entwickelt aus dem Rechtsbegriff. Leipzig. Franz Deuticke. 1923.
[41] Walter Antonioiii - Friedrich Kaja: Allgemeines Verwaltungsrecht. Wien. Manz. 31996. 584. Johannes Hengstschläger: Materielle Rechtskraft bzw. Bestandskraft im deutschen und im österreichischen Verwaltungsverfahren. Die Verwaltung. 1979. 337 (339).
[42] Theo Öhlinger. "Rechtskraft" - die verfassungsrechtliche Dimension, Eine Problemskizze, in: Rechtskraft im Verwaltungs- und Abgabenverfahren. Wien, Linde. 2007).27 (37); hasonlóan Hengstschläger: i.m. 337 (340); Jens Budischowsky: Zur Rechtskraft gemeinschaftsrechtswidriger Bescheide. Zeitschrift für Verwaltung. 2000,2 (3).
[43] Bernatzik: i.m..
[44] Merkl: i.m. 227: "Rechtskraft ist die Eigenschaft aller Rechtsnormen, daß sie (...) grundsätzlich unabänderlich, oder, anders ausgedrückt, daß sie (...) zeitlich unendlich gelten - wiederum vorbehaltlich der Fähigkeit des positiven Rechtes".
[45] Ilyenképpen már Bernatzik: i.m. 127-129. Hasonlóan az osztrák Közigazgatási Törvényszék, VwGH Erk vom 23.04.2003 GZ 2000/08/0040: "Die Verbindlichkeit eines Bescheides tritt so mit seiner Unanfechtbarkeit ein" Hengstschläger-Leeb: i.m. § 68, 5 szélszám; Antoniolli-Koja: i.m 583. Ezzel szemben kritikusan Eberhard-Lachmayer: i.m. 101-103.
[46] Hengstschläger-Leeb: i.m. § 68, msz. 14.
[47] További utalássokkal VwGH Erk. vom 30. 09. 1994, GZ Z1. 91/08/0099.
[48] Robert Schick: "Unwiderrufbarkeit" als Rechtskraftwirkung, in Rechtskraft im Verwaltungs- und Abgabenverfahren. Wien. Linde. 2008. 121-135.
[49] A jogerő negatív funkciója, Werndl: i.m. 137-151.
[50] Raschauer: i.m. 898 szélszám; VwGH Erk vom 26.04.1993, GZ 90/10/0209.
[51] Raschauer: i.m. 898 szélszám; Hengstschläger: i.m. 337 (347).
[52] VwGH Erk. vom 17.02.1994, GZ 90/06/0221: "Der Wortlaut des § 68 Abs. 3 AVG spreche von einer "Beseitigung" von Mißständen; beseitigt könne schon begrifflich nur etwas Vorhandenes und nicht etwas Mögliches werden. "Hengstschläger-Leeb: i.m. § 68, 93-95 szélszám.
[53] VwGH Erk. vom 17.02.1994, GZ 90/06/0221; Schick: i.m. 121 (132-133).
[54] Hengstschläger-Leeb: i.m. § 68, 99-100 szélszám; VwGH Erk. vom 13.11.2001, GZ 2001/05/0633, Erk. vom 20.11.2007, GZ 2005/05/0161; Erk. vom 22.04.2002, GZ 2000/10/0110.
[55] A visszavonhatóság időbeli korlátozása az AVG 68 § (5) bekezdése alapján nem érinti a § 68 (4) bekezdés 4 pontja szerinti semmisségi okokat.
[56] Hengstschläger-Leeb: i.m. § 68, 122 szélszám.
[57] Hengstschläger-Leeb: i.m. § 68,123-124 szélszám. Visszafogottabban Schick: i.m. 121 (128-129).
[58] Hengstschläger-Leeb: i.m. § 68, 126 szélszám; VwGH Erk. vom 28.02.2006 GZ 2005/06/0112; Erk. vom 17.11.1992, GZ 91/08/0043.
[59] Fritz Fleiner: Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts. Tübingen. Mohr. 81928. 195.
[60] Herrnritt: i.m. 114.
[61] Fleiner: i.m. 196.: "Die Aufgabe der Verwaltungstätigkeit besteht nicht darin, Rechtsgewißheit zu verschaffen [...], sondern einen materiellen, dem Staate nützlichen Erfolg innerhalb der Schranken des Rechts zu erreichen."
[62] Fleiner: i.m. 196-198 old. Fleiner azt állította, hogy mivel a polgár bármikor kérhette a közigazgatási határozat megváltoztatását, a hatóságnak is jogában kell állnia, hogy ezt szintén megtegye a magánszeméllyel szemben. Otto Mayer ezzel szemben sokkal visszafogottab volt, és a határozat megváltoztatását, csak a körülmények lényeges megváltozása esetére tette lehetővé, Mayer: Deutsches Verwaltungsrecht (29. jegyzet). 209-210.
[63] Martin Bullinger: Vertrauensschutz im deutschen Verwaltungsrecht in historischer-kritischer Sicht. Juristenzeitung. 1999. 905 (905-906); Hans J Knaack-Hans-Günther Hennecke: VwVfG. Köln. Carl Heymanns. 92010. § 48 VwVfG 1-2 szélszám; Matthias Ruffert: Der Verwaltungsakt, § 24. msz. 19, in: Allgemeines Verwaltungsrecht. Berlin. De Gruyter. 142010.; Hartmut Maurer: Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz. § 79 88-93 szélszám. in: Handbuch des Staatsrechts Band IV. Heidelberg. C.F.Müller. 32006.
[64] BVerwGE 19, 188, (189); 38, 290.
[65] BT Drucksache 7/910 (Entwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes) 68-70; Maurer: i.m. § 79. 88-93 szélszám.
[66] Ruffert: i.m. § 22, 24. szélszám; Dirk Ehlers: Rechtsfragen der Existenz, der Wirksamkeit und der Bestandskraft von Verwaltungsakten in: Liber amicorum Hans-Uwe Erichsen. Köln, Heymanns. 2004. 1 (13).
[67] Ruffert: i.m. § 22, 24-25 szélszám.
[68] Az analógiát az Alkotmánybíróság szóhasználata is alátámasztja: "Dieser Bestandskraft des Verwaltungsakts kommt, wenn auch auf anderer Ebene, vergleichbare Bedeutung für die Rechtssicherheit zu wie der Rechtskraft der gerichtlichen Entscheidung." BVerfGE 60, 253 (270).
[69] Ruffert: i.m. § 22, 25 szélszám.
[70] Eltekintve a harmadik személyre kedvező hatású közigazgatási határozatoktól, Ruffert: i.m. § 24, 12 szélszám.
[71] Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs: VwVfG. Beck. München. 2014. § 48, 42 szélszám.
[72] Ilyen szempontok az érintettek hátránya, a jogi hiba súlyossága, a közigazgatási határozat meghozatala óta eltelt idő, és a határozat által érintettek száma. Maga a jogszerűtlenség a visszavonhatóság előfeltétele, ezért ennek csak nyilvánvalósága és súlyossága lehet kérdés (Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs: i.m. § 48, 85. szélszám).
[73] BVerwGE 74, 357 (364).
[74] A szövetségi közigazgatási bíróság BVerwG a hatóság közrehatását látja abban is, ha a hatóság a szükséges adatokat nem teljes mértékben követeli meg, ennek megsértése a jóhiszeműség és tisztesség elvének megsértését jelentheti, BVerwGE 74, 357 (364).
[75] Vö. BVerwGE 88, 278 (285).
[76] Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs: i.m. § 48, 141 szélszám.
[77] A kár az alapján keletkezik, hogy a hatóság a jogszerűtlen határozat alapján már biznyos vagyoni következménnyel járó döntéseket hozott, Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs: i.m. VwVfG § 48, 191 szélszám.
[78] Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs: § 48, 179 szélszám.
[79] BVerwGE 70, 356, kritikusan Ruffert: i.m. § 24, msz. 20-23.
[80] Peter M. Huber: "Beihilfen" (Art 87, 88 EGV 1999) und Vertrauensschutz im Gemeinschaftsrecht und im nationalen Verwaltungsrecht. Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft. 1999. 359 (375).
[81] Friedrich Schoch: Europäisierung des Allgemeinen Verwaltungsrechts. Juristenzeitung. 199S. 109 (111); hasonlóan Rupert Scholz: Zum Verhältnis von europäischem Gemeinschaftsrecht und nationalem Verwaltungsverfahrensrecht. Die Öffentliche Verwaltung. 1998. 261 (265).
[82] Hermritt: i.m. 112.
[83] Hermritt: i.m. 113.
[84] Hengstschläger - Leeb: i.m. § 68, 123 szélszám.
[85] Schick: i.m. 121 (126); Hengstschläger-Leeb: i.m. § 68,2 szélszám; Schoch: i.m. 109 (111); Ruffert § 24, 3 és 15 szélszám; Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs: § 48, 28-36 szélszám; BVerwGE 74, 357 (363); Walter Barfuß: Gedanken zur materiellen Rechtskraft im österreichischen Verwaltungsrecht. Juristische Blätter. 1974, 293 (296); Jiri Hoetzel: Ceskoslovenské správní právo. Praha. Melentrich. 21937. 366-367.
[86] Kurt Ringhofer: Von der Bedeutung des Sachverhalts für die Rechtskraft verwaltungsbehördlicher Bescheide. Österreichische Juristenzeitung. 1953. 87 (93); egyetértően Hengstschläger: i.m. 337 (337); Rainer Eckertz: Die Überprüfung nicht begünstigender Verwaltungsakte nach rechtskräftiger Klagabweisung. Zum Verhältnis von Rechtsprechung und Verwaltung. in: Recht und Recht, Festschrift für Gerd Roellecke zum 70. Geburtstag. Stuttgart. Kohlhammer. 1997. 79 (80); ettől eltérően BVerfGE 60, 253, (268-269) "Zwischen diesem Gebot [der materiellen Gerechtigkeit] und dem Anliegen der Rechtssicherheit besteht zwar ein - im Einzelfall nicht immer auflösbares - Spannungsverhältnis, nicht aber ein generell unüberbrückbarer Gegensatz"
[87] Ekképpen Clemens Jabloner: "Rechtskraft" - Funktion und theoretische Begründung eines Rechtsinstituts, in: Rechtskraft im Verwaltungs- und Abgabenverfahren. Wien. Linde. 2007. 15 (17); Eberhard-Lachmayer: i.m. 79 (81); Raschauer: i.m. 864 szélszám.
[88] Armin Hatje: Die Rechtskraft im Lichte des europäischen Gemeinschaftsrechts, in: Das EuGH-Verfahren in Steuersachen. Wien. Linde. 2000. 133 (135).
[89] Hatje: i.m. 133(143).
[90] Az állami támogatás nyújtásának különféle formáihoz Hans-Jürgen Papier: Rechtsformen der Subventionierung und deren Bedeutung für die Rückabwicklung. ZHR. 1988. 493-508.
[91] Átfogóan Dieter H. Scheuing: Europäisierung des Verwaltungsrechts. Die Verwaltung. 2001. 107-143; Christoph Krönke: Die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Tübingen. Mohr. 2013. 249-292; rövid áttekintéssel Klaus Gärditz: Die Bestandskraft gemeinschaftsrechtswidriger Verwaltungsakte zwischen Kasuistik und Systembildung. NWVBl. 2006. 441 (442).
[92] Európai Bíróság 1983.09.21-i ítélete ítélete a 205-215/82 sz. Deutsche Milchkontor (EBHT 1983, 2633) ügyben; Európai Bíróság 1990.09.20-i ítélete a C-5/89 sz. Bizottság/Németország (EBHT 1990, I-3437) ügyben; ehhez Scheuing i.m. 107 (111-117).
[93] Európai Bíróság 1997.03.20-i ítélete a C-24/95 sz. Land Rheinland-Pfalz / Alcan Deutschland, (EBHT 1997, I-1591) ügyben, 38.
[94] Európai Bíróság 1997.03.20-i ítélete a C-24/95 sz. Land Rheinland-Pfalz / Alcan Deutschland, (EBHT 1997, I-1591) ügyben, 54.
[95] Diederich Eckardt: Die Rückforderung unionswidriger Beihilfen in der Insolvenz, in: Dynamik und Nachhaltigkeit des Öffentlichen Rechts, Festschrift für Professor Dr. Meinhard Schröder zum 70. Geburtstag. Berlin. Duncker & Humblot. 2012. 181-201.
[96] Európai Bíróság 2007.09.18-i ítélete a Cl 19/05 sz. Lucchini ügyben (EBHT 2007, I6199); ehhez Armin Hatje: Gemeinschaftsrechtliche Grenzen der Rechtskraft gerichtlicher Entscheidungen. Europarecht. 2007. 654-659; Carsten Kremer: Effektuierung des europäischen Beihilferechts durch die Begrenzung der Rechtskraft. Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht. 2007. 726-729; Andreas Haratsch - Christian Hessel: Anmerkung. Juristenzeitung. 2008. 144-147; Arno Kahl: Vorrang des Gemeinschaftsrechts gegenüber "rechtskräftigen" Bescheiden, in: Neueste Entwicklungen im Zusammenspiel von Europarecht und nationalem Recht der Mitgliedstaaten. Wien-New York. Springer. 2010. 267 (290-292); ezt megerősítette az Európai Bíróság 2010.12.22, C507/08 sz. Bizottság/Szlovákia (EBHT 2010 I-13489) ügyben hozott ítélete.
[97] Walter Frenz: Handbuch Europarecht, Band 3: Beihilfe- und Vergaberecht. Berlin-Heidelberg, Springer.2007. 1432 szélszám.
[98] A joggyakorlat alakulásához Wolfgang Weiß: Bestandskraft nationaler belastender Verwaltungsakte und EG-Recht. Die Öffentliche Verwaltung. 2008. 477-487.
[99] Európai Bíróság 1999. 04.29-i C-224/97 sz. Erich Ciola / Land Vorarlberg, (EBHT 1999, I-2517) ügyben hozott ítélete ehhez Jörg Gundel: Bootsliegeplatz-Privilegien: Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit und Durchbrechung der nationalen Bestandskraftregeln. Europarecht. 1999. 781-788; Schilling: Urteilsanmerkung. Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht. 1999. 407-408; Theo Ohlinger - Michael Potacs: EU-Recht und staatliches Recht. Die Anwendung des Europarechts im innerstaatlichen Bereich. Wien, LexisNexis. 2011.93-94.; Weiß: i.m. 477 (479-480); Joachim Englisch: Anspruch auf Rücknahme gemeinschaftsrechtswidrig belastender Verwaltungsakte nach Eintritt der Bestandskraft?. Die Verwaltung. 2008. 99 (106-107); Kahl, i.m. 267 (273-274).
[100] Gundel: i.m 781 (786); Michael Potacs: Gemeinschaftsrecht und Bestandskraft staatlicher Verwaltungsakte in: Internationale Gemeinschaft und Menschenrechte. Festschrift für Georg Ress. Köln etc. Carl Heymanns. 2005. 729 (732); Gärditz: i.m. 441 (443).
[101] Európai Bíróság 2003.1.13-i ítélete a C-453/00 sz. Kühne & Heitz NV/Productschap voor Pluimvee en Eieren (EBHT 2004, I-837) ügyben.
[102] Christian Ranacher - Markus Frischhut: Handbuch Anwendung des EU-Rechts. Wien, facultas. 2009. 387.
[103] Josef-Franz Lindner: Anmerkung, Bayerische Verwaltungsblätter. 2004. 590-592, Weiß: i.m. 477 (481).
[104] Európai Bíróság 2006.09.19-i ítélete a C-392/04, C-422/04 sz. i-21 Germany és Arcor egyesített ügyekben (EBHT 2006, I-8559); Európai Bíróság 2012.10.04-i ítélete a C-249/11 sz. Hristo Byankov / Glaven sekretar na Ministerstvo na vatreshnite raboti (ECLI:EU:C:2012:608) ügyben.
[105] Már korábban ezen az állásponton volt Michael Potacs: Bestandskraft staatlicher Verwaltungsakte oder Effektivität des Gemeinschaftsrechts?. Europarecht. 2004. 595 (599-600); Michael Potacs: Bestandskraft gemeinschaftsrechtswidriger Bescheide, in: Abgabenverfahrensrecht und Gemeinschaftsrecht. Wien. Linde. 2006.241 (245-246). Ruffert szerint ez a követelmény megalapozott Matthias Ruffert: Anmerkung. Juristenzeitung. 2007. 407 (409). Linder ezzel szemben a hivatalbóli visszavonás mellett érvel, Lindner: i.m. 590 (592). Arno Kahl szintén szkeptikus, hogy menyire lehet a jogorvoslat kimerítésétől a jogerő áttörését függővé tenni Bestandskraft gemeinschaftsrechtswidriger i.m: 267 (280).
[106] Hasonlóan Diana-Urania Galetta: Procedural Autonomy of the EC Member States: Paradise Lost? Berlin-Heidelberg. Springer. 2010. 53-59.
[107] Ez a szempont az Alkotmánybíróság számára is jelentősnek tűnik, IV/1772/2013 AB határozat 61. pont: "Az alaptörvény-ellenesség megállapítása kapcsán hangsúlyozza az Alkotmánybíróság, hogy a jogalkotó nem magánfelek közötti peres ügyekbe avatkozott bele, hanem olyan közszolgálati, foglalkoztatási jogviszonyt érintő perekben csökkentette le a megítélhető átalány-kártérítés összegét ahol szükségszerűen és végeredményében az állam a másik peres fél. Ezáltal nem csupán hátrányos tartalmú, visszamenőleges hatályú szabályozást hozott létre, hanem a saját nézőpontjából kedvezőbb szabályozást teremtett meg folyamatban lévő perekben."
[108] Hengstschläger - Leeb: i.m. § 68, 126 szélszám; VwGH Erk. vom 28.02.2006 GZ 2005/06/0112; Erk. vom 17.11.1992, GZ 91/08/0043.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző LL.M. PhD (München,) egyetemi docens, Andrássy Egyetem (Budapest) Habilitand, Wirtschaftsuniversität (Wien)
Visszaugrás
