Németh Attila a magyar Alkotmánybíróság tulajdonvédelemmel kapcsolatos legutóbbi döntése kapcsán úgy véli, a jogvédelem szintjének várható emelkedése mellett a bírák nem adták elégséges indokát annak, hogy miért bírálták nyíltan felül korábbi döntéseiket.
Az alkotmányossági mércék meghatározása elsősorban az alkotmányozó hatalom feladata, amiből az is következik, hogy döntően ennek megváltozása is az alkotmányozás (alkotmánymódosítás) folyamatához kapcsolódik. Az alkotmánybíráskodás valamely modelljének intézményesülése nélkül azonban nem beszélhetünk modern alkotmányos demokráciáról,[1] aminek eredményeképp ez a látszólag egyszerű összefüggés további árnyalásra szorul.
Az alkotmánybíráskodást - egyéb normatív szempontok mellett - az teszi szükségessé, hogy az alkotmányosság több, mint egy normaszöveg tételes szabályainak összessége. Még ha eltekintünk a kodifikálatlan, de történetileg és elméletileg egyértelműen meglévő mögöttes elvek figyelembevételétől,[2] akkor is el kell ismerni, hogy az egyes rendelkezések szükségszerű összekapcsolódásából és rendszerszerű érvényesüléséből következően az értelmezés nem képzelhető el valamiféle "többlettartalom" érvényesülése nélkül. Ennek eredményeképp az alkotmánybíráskodás gyakorlata mindenképp kitermel olyan alkotmányossági mércéket, amelyeket a szöveg nem, vagy nem olyan formában, illetve részletességgel tartalmaz.[3]
Az alkotmányossági mérce ebből következően megváltozhat az alkotmánybíróság értelmezési gyakorlatának, illetőleg az abban megjelenő elveknek a megváltozásával anélkül is, hogy maga az alkotmány szövege módosulna. Ennek természetesen mindenkor gátat szab a nyelvtani értelmezéssel ellentétes értelmezés általános elméleti tilalma, illetve az, hogy szélsőséges esetben az alkotmányozó hatalom a norma célzatos megváltoztatásával mindig vissza tudja terelni a gyakorlatot a számára kívánatos mederbe.[4]
Az alkotmányossági mérce alkotmánymódosítás nélküli megváltozására kiváló példa az Alkotmánybíróság 42/2006. (X. 5.) AB határozata (a továbbiakban ABh1.), amelynek indokolása nyíltan felvállalja a tulajdonkorlátozás megítélésénél követett gyakorlat gyökeres megváltoztatását.
Ennek szellemében ismerteti a 64/1993. (XII. 22.) AB határozat meghozatala óta irányadónak tekinthető gyakorlatot, amely lényegében kétlépcsős teszt alkalmazását jelenti, elsőként vizsgálva a tulajdonkorlátozás közérdekűségét, ezt követően pedig az elérni kívánt közérdekű céllal való arányosságát. Azzal a lényeges kiegészítéssel, hogy az alapjog-korlátozás általános mércéjéhez képest egyértelműen enyhébb védelmet jelentő teszt alkalmazásánál a közérdeket - a tulajdon szociális kötöttségének elvével összhangban - meglehetősen széles értelemben kell felfogni. Az arányossági követelmények terén viszont ez az engedékenység az általánosnál szigorúbb feltételek megkövetelésével ellensúlyozható.[5] A tulajdonjog korlátozásának további sajátossága, hogy az a teljes tartalom elvonásáig elmehet, sőt ezt - azaz a kisajátítást - maga az alkotmány szabályozza.[6] Ezáltal tehát elvi jelentőséggel az "értékegyensúly" került az alkotmányossági követelmények gyújtópontjába, azzal a megkötéssel, hogy minden esetben figyelemmel kell lenni arra, hogy a magántulajdon hagyományosan az "egyéni cselekvési autonómia anyagi alapja".[7]
Ehhez képest az ABh1. abból indul ki, hogy "több évvel a tulajdonjogi rendszer átalakulását követően az Alkotmánybíróság már szigorúbb követelmények érvényesítését tartja indokoltnak". Ez önmagában meglehetősen lakonikus indokolása a korábbi gyakorlattól való eltérésnek (amivel majd a későbbiekben foglalkozom is); az eltérés szükségességét mindössze annyival támasztja alá, hogy megjelöli azt a néhány határozatot, amely a korábbi gyakorlat idején is az alábbi mérce alkalmazásának irányába mutatott.
Az ABh1. az alkotmányossági elvárást lényegében az alapjogok korlátozásánál általánosan alkalmazott szükségességi-arányossági teszt szintjére emeli fel. Ebből következően a tulajdonjog korlátozására "akkor kerülhet sor, ha másik alapjog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése más módon nem érhető el, feltéve, hogy az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjog sérelmének súlya megfelelő arányban áll egymással".[8] Egyben hangsúlyozza, hogy figyelembe kell venni az alkotmány-
- 79/80 -
nak a tulajdonjogról szóló 13. §-ából származó sajátosságokat is. "Ilyen sajátosság az, hogy a 13. § (2) bekezdése a tulajdonjog teljes elvonásánál a közérdeket jelöli meg egyik feltételként", ennek alapján a közérdek a korlátozásnál is önmagában megalapozza a szükségességet. Ráadásul "a közérdek értelmezésénél elfogadható, hogy bár közvetlenül a magánérdek áll előtérben, közvetetten, a társadalmi problémák megoldása révén az egész közösség érdekeinek szolgálatáról van szó".[9]
Ennek a tulajdonkorlátozási tesztnek a közérdekfogalmát az 50/2007. (VII. 10.) AB határozat (a továbbiakban ABh2.) a bizonyítási kötelezettség elosztásán keresztül igyekszik megragadni. Egészen pontosan nem is tartalommeghatározást, hanem egy olyan támpontot ad, amelynek segítségével a gyakorlatban megfoghatóvá válik a közérdek jelenléte vagy hiánya. Az indokolás szerint "a közérdeket a jogszabályban úgy kell meghatározni, hogy a közérdekből történő korlátozás szükségessége kérdésében egyedi aktusok törvényességének ellenőrzése esetén a bírói hatalom, normatív aktusok felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság állást tudjon foglalni". Ehhez hozzáteszi még, hogy ennek alapján "a közérdek miatt fennálló szükségesség fennállásának bizonyítása a normaalkotó [...] feladata".[10]
A tartalmi kérdések értékelése előtt célszerű az AB gyakorlatának változásával kapcsolatos eljárásjogi kérdésekkel foglalkozni. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában bekövetkező változások lehetséges hatásainak számbavételéhez először azt kell vizsgálni, hogy egy-egy határozat hogyan hat a jogrendszerre. Közismert, hogy ez a mechanizmus a "negatív jogalkotás" kifejezéssel érzékeltethető: a gyakorlatban az egyes rendelkezések megsemmisítése folytán új értelmet ad a normáknak, vagy legalábbis megfosztja azokat alkotmányellenes tartalmuktól. Gyakorlatilag ez az eredmény a döntések mindenkire kötelező jellegéből és jogerejéből származik.[11]
Az alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvényben (Abtv.) és az AB ügyrendjében (Abü.)[12] található szabályok valójában az anyagi jogerőhatásnak az eljárásjogokban általánosan elfogadott pozitív és negatív oldalát jelenítik meg, nem adnak azonban iránymutatást annak tárgyi terjedelmére nézve. Ennek részletes értelmezésével az Alkotmánybíróság mind a mai napig adós maradt. Lényegében úgy foglalta össze álláspontját, hogy "a res iudicata az alkotmánybírósági eljárásban azt jelenti, hogy ugyanazon jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben ismételten előterjesztett indítvány ítélt dolognak minősül, mert az érdemi döntéssel elbírált ügyben hozott határozat az Alkotmánybíróságot is köti".[13] Ebből "azonban az is következik, hogy amennyiben az újabb indítványt más okból, a rendelkezésnek más alkotmányossági összefüggésére történő hivatkozással terjesztik elő, az Alkotmánybíróság az újabb indítvány érdemi vizsgálatába bocsátkozik".[14] Az Alkotmánybíróság egy másik (korábbi) határozatában ezt úgy fogalmazta meg, hogy "az indítványban foglalt kérelmet - azonos okok alapján - érdemi döntéssel már elbírálta, s e döntése az Alkotmánybíróságot is köti", [15] ezért ilyen esetekben az indítványt hatáskör hiányában visszautasítja. Ez a megközelítés azonban ahelyett, hogy további segítséget nyújtana a vitatható kérdések eldöntéséhez - annak ellenére, hogy a későbbi gyakorlat iránymutató jellegűnek tekinti -, inkább csak jobban összezavarja a képet. Abból ugyanis, hogy az Alkotmánybíróság korábbi határozatához a törvényben meghatározott feltételek mellett az anyagi jogerő negatív oldalaként res iudicata hatás fűződik, nem következik az, hogy a későbbi indítványokra a testületnek ne lenne hatásköre. A res iudicata kérdésköre ugyanis a hatásköri kérdésektől teljesen független. Az ismételt indítvány visszautasítására - a fentiekre is figyelemmel - ilyen esetben helyesen az Abtv. 22. § (2) bekezdésére való hivatkozással kellene hogy sor kerüljön.
A fentiek alapján az anyagi jogerőnek az eljárásjogokban általában megszokott természetétől az alkotmányjogi anyagi jogerő abban biztosan különbözik, hogy egyrészt ennek a hatálya nem korlátozódik az eljárásban részt vevő személyekre, másrészt pedig lehetőség van a feloldására az eljárás befejeződését követően keletkezett ok alapján. Természetesen más jogágak is ismerik a bírósági határozatoknak az eljárás résztvevőin túlmutató hatásait, azonban mindig kivételesen, nem pedig főszabály szerint. Az anyagi jogerő feloldását jelentő rendkívüli jogorvoslatokra (perorvoslatokra) pedig mindig kizárólag már az alapeljárás során is fennállt okokra való hivatkozással kerülhet sor.[16]
Milyen problémát vet fel az AB gyakorlatának megváltozása, ha bizonyos alkotmányos összefüggést máshogy kezd értékelni: eltér attól a mércétől, amelyet korábban maga tekintett irányadónak? Ha ez a változás az alkotmány szövegének megváltozása folytán következik be, az általában nem vet fel további elméleti problémákat, hiszen az alkotmányozó hatalomnak egy alkotmányos kérdésben való állásfoglalása eredményeként - a demokrácia működési logikájának megfelelően - minden további nél-
- 80/81 -
kül eltérhet a korábbitól. Az alkotmánymódosítás az új alkotmánybeli rendelkezés kötöttségek nélküli értelmezését eredményezi.[17] Más a helyzet azonban akkor, ha az Alkotmánybíróság változatlan alkotmányszöveg mellett tér el korábban követett gyakorlatától. Ekkor véleményem szerint joggal merül fel a kérdés, hogy ennek milyen hatása lehet a korábban felülvizsgált normaszövegekre. Leegyszerűsítve: tizenegy jogásznak egy alkotmányossági kérdésről vallott eltérő felfogása olyan "új körülménynek" tekintendő-e, amely feloldja a korábbi határozatok anyagi jogerejét?
Ebben az esetben tehát a támadott normaszöveg (amennyiben a korábbi eljárás nem megsemmisítéssel végződött), az annak alkotmányosságát megkérdőjelező indítvány és az alkotmány szövege is teljesen azonos; az egyedüli különbség az Alkotmánybíróságnak az adott alkotmányjogi kérdésben követett gyakorlatában áll. Ennek megfelelően az ebben a helyzetben hozott döntés kizárólag attól az - egyelőre tisztázatlan - kérdéstől függhet, hogy korábbi döntései anyagi jogerejének terjedelméről és természetéről miként vélekedik az Alkotmánybíróság.
Elfogadható-e az a nézet, hogy az anyagi jogerőt a fentiek szerint feloldhatja a testületnek az alkotmányosságról vallott megváltozott (többségi) véleménye? Ahogy azt már korábban is igyekeztem érzékeltetni, ezt félrevezetőnek vélem: a valódi ok, amely a res iudicata hatást kizárja, az a körülmény, amely az álláspont változását okozta. Ennek a körülménynek a részletes és egyértelmű kidolgozása az eltérést mutató döntés indokolása megkerülhetetlen részének kell lennie: ez következik a közhatalmi döntésekhez kapcsolódó indokolási kötelezettségből, az alkotmánybírósági döntésekkel szemben támasztott koherenciaigényből, valamint az Abtv.-ből és az AB ügyrendjéből.
Általában és elvi jelleggel nem kifogásolható az anyagi jogerő feloldása a határozatok után előállt változásokra tekintettel. Az eljárásjogokban az ezzel ellentétes szabályozás oka a vitás jogi helyzetek bírósági határozatok által való végleges rendezésének igénye, azaz a jogerős (és végrehajtható, esetleg végre is hajtott) határozathoz fűződő közbizalmi hatás érvényesülése. Erre tekintettel célszerű úgy szabályozni a rendkívüli - tehát a jogerőt feloldó - perorvoslatok rendszerét, hogy azoknak kizárólag már jogvita folyamán is fennállt okokra tekintettel (és csak egy meghatározott időszakon belül) legyen helye. Ezzel ugyanis még egy ponton orvosolhatóvá válnak a "hibás" bírói döntések, ami nyilvánvalóan nem gyengíti a döntésekbe vetett bizalmat, hanem (általában) épp erősíti azt. A döntés meghozatalának időpontja azonban mint speciális jogi tény lezárja ezt a folyamatot. Senki nem állítja - nem is állíthatja - ugyanis, hogy egy bírói döntés minden szempontból és az esetleg később felmerülő minden körülményre figyelemmel is helyes kell legyen. Mivel a később bekövetkező tényeket, körülményeket képtelenség figyelembe venni az eljárás során, ezért az azok által felvetett szempontok alapján nem is beszélhetünk a döntés "hibáiról" vagy "hiányosságairól", nagyobb hangsúlyt kell biztosítani a határozatok érvényesüléséhez fűződő érdeknek.
Az alkotmányjog területén ez az összefüggés azonban álláspontom szerint némiképp eltérően alakul. Amint arra már korábban utaltam, az alkotmányosság szükségszerűen változó tartalmú fogalom: a rugalmasság elengedhetetlen eleme. Az alkotmány - szerencsés esetben - kellően változatlan sarkalatos normái által engedett határok között kell ugyanis válaszolnia a társadalom és a jogrendszer felől jelentkező kihívásokra. Hibás lenne ezért az az elképzelés, amely nem engedné az (esetleg évtizedekkel) korábbi alkotmánybírósági döntések felülvizsgálatát, az abban megjelenő értékek, mércék, fogalmak átértékelését, az időközben bekövetkezett változásokhoz való igazítását. Nyilvánvaló azonban az is, hogy épp legfőbb - mértékadó - funkcióját nem képes ellátni az alkotmányosság, ha ez az "átértékelés" túlzottan gyakran és főleg kellő indokolás nélkül történik. Ezért igyekeztem rámutatni arra, hogy az AB gyakorlatának megváltoztatásakor a legfontosabb követelmény ennek a megváltozott körülménynek, tényezőnek a pontos megjelölése, az ebből eredő hatásoknak a teljes körű bemutatása. Csak ez teremtheti meg a döntések szükséges átláthatóságát, oszlathatja el az önkényesség látszatát, ezáltal teremtve meg az alkotmányosságról vallott - esetleg épp megváltozó - felfogás kellő társadalmi beágyazottságát.
Az Alkotmánybíróságnak - bár ebben semmilyen tételes jogi előírás nem gátolja - nem célszerű "minden további nélkül" változtatnia huzamosabb időn át, elvi jelleggel folytatott gyakorlatán. Ahogy Kis János is írja az alkotmánybírósági döntések koherenciakövetelményéről, "a későbbi határozatoknak egyfelől összhangban kell lenniük a korábbiakkal; az esetleges eltérést igazolni kell [...] Vagy azt kell megmutatni, hogy a régi értelmezésben hiba volt, s az új jobb (konzisztensebb és/vagy erkölcsileg védhetőbb), mint a régi volt, vagy azt, hogy bár a régi ítélet nem hibás, de két eset közt lényegbe vágó különbség van, s ez indokolja (részben) eltérő kezelé-
- 81/82 -
süket."[18] Ahhoz tehát, hogy az alkotmányosság időben változó tartalmához igazodjon az alapjogok védelmének rendszere, szükség lehet bizonyos változtatásokra, azonban ezeknek az önmagukban és az alkotmányos demokrácia rendszerének felépítésében rejlő korlátok között kell megtörténnie. Ha a tulajdon alkotmányos védelmének megítélésében megjelenő módosulást szeretnénk megítélni, akkor mindenekelőtt abban kell állást foglalni, hogy a korábbi gyakorlatot felülbíráló új döntés eleget tesz-e a fenti igazolási követelményeknek.
Az ABh1. - a lényegi gondolatmenetet hangsúlyozva - úgy értékeli ezt a helyzetet, hogy az eddigi gyakorlat során párhuzamosan érvényesülő két alkotmányossági mérce közül a korábban uralkodónak tekinthető, a korlátozást az alkotmány 13. §-ának szabályával kapcsolatba hozó megközelítés helyett, az alapjog-korlátozásnál általánosan irányadó, az alkotmány 8. §-ára támaszkodó úgynevezett szükségességi-arányossági tesztet indokolt előtérbe helyezni. Úgy tűnik tehát, hogy az imént megfogalmazott lehetőségek közül az Alkotmánybíróság egy olyan köztes megoldást szeretne választani, amelyet leegyszerűsítve úgy lehetne összefoglalni, hogy a bár a korábbi gyakorlat is helyes volt, azonban a megváltozott körülményekre tekintettel az új felfogás helyesebb, jobban védhető. Kérdés marad azonban, hogy vajon ez az új érvelés hogyan illeszkedik az alapjogvédelem rendszerébe, pontosabban valóban van-e olyan megváltozott helyzet, amely reálisan indokolja a változtatást.
Az alapjogok korlátozásának megítélésére vonatkozó alkotmányossági mércék rendszerének középpontjában egyértelműen a szükségességi-arányossági teszt áll. Ezt tovább árnyalja a lényeges tartalom korlátozásának tilalmára [az alkotmány 8. § (2) bekezdésére] vonatkozó értelmezés, amely szerint "ha a korlátozás kényszerítő ok nélkül történik, vagy egyébként az nem áll összhangban az elérni kívánt céllal, azaz nem elkerülhetetlen, akkor az alapjog lényeges tartalmát érintő sérelem megállapítható".[19] Egyes alapjogok vonatkozásában az Alkotmánybíróság - az adott jog természetére tekintettel - ettől eltérő, speciális (amelyek közül a tulajdonjoggal kapcsolatos korábbi mércét fentebb már ismertettem) vagy enyhébb teszteket is alkalmaz (például a nem alapjogokat érintő megkülönböztetés esetén az úgynevezett ésszerűségi tesztet).
A szükségességi-arányossági tesztnek egy további sajátossága, amely szintén a "lényeges tartalom korlátozásának tilalmával" függ össze, hogy egyes alapjogok esetén az alkotmány maga tartalmaz további kritériumokat, amelyeket a korlátozás abszolút határát vonja meg, vagy a szükségesség-arányosság kérdésében való mérlegelést szűkebb, konkrétabb keretek közé szorítja, ezáltal ezeknek az alapjogoknak a tartalma állandóbban és egyértelműbben határozható meg, mint azoké, amelyeknél ilyen korlátok nem érvényesülnek. Ezek a külön mércék az adott alapjog tartalmi sajátosságaihoz igazodnak, ellentétben az általános mércével, lényegileg azzal a módszertani szabállyal, amely a mindenkori korlátozáshoz való viszonyítást követeli meg.[20] "Ilyen külön mércét tartalmaz az alkotmány például az élethez és az emberi méltósághoz való jog esetében, ahol az alkotmánybíróság az »önkényes« megfosztás tilalmát abszolút tilalomként értelmezte: az élettől és a méltóságtól való megfosztás fogalmilag önkényes, e jogok teljes terjedelme lényeges tartalom".[21] Egy másik példával: "Az alkotmányos büntetőjog alapintézményei legtöbb esetben fogalmilag sem relativizálhatók, s nem képzelhető el velük szemben mérlegelhető más alkotmányos jog vagy feladat", ezek ugyanis "már egy mérlegelés eredményét tartalmazzák".[22]
Az alapjog-korlátozási tesztek felvázolását követően arra a kérdésre kell választ adni, hogy a megjelenő tulajdonjog-korlátozási mérce miként illeszthető bele ebbe a rendszerbe, illetve új elemként okozhat-e benne zavarokat.[23]
A szükségességi-arányossági teszt jelenleg egy lényegileg viszonyításon alapuló, döntően módszertani jellegű mérce, amelynek egyes esetekben - egyes alapjogok természetéből adódóan és az alkotmány tételes szövegére támaszkodva - megjelenik egy tartalmi, mondhatni "abszolút" dimenziója is. Az Alkotmánybíróságnak az Abh1. indokolásában megjelenő célkitűzése szerint ezt a tesztet kell a tulajdonjog korlátozásának mértékévé emelni, azzal, hogy a figyelembe veendő tartalmi sajátosság ebben az esetben - az alkotmány 13. § (2) bekezdéséből adódóan - a korlátozás szükségességéhez elegendő "közérdek", valamint a teljes elvonás lehetősége.
Az Abh1.-hez fűzött különvélemények a tulajdonjog védelmével kapcsolatban megfogalmazott új megközelítés kapcsán egyöntetűen az alapjogvédelem fellazulásának veszélyére mutatnak rá. Holló András és Paczolay Péter szerint "az alapjogi tesztnek lényege az, hogy alapvető jog csak valamely másik alapvető jog, alkotmányos cél vagy érték védelme, érvényesülése érdekében korlátozható, és csak ehhez képest bír jelentőséggel a szükségesség, arányosság követelménye [...] egy határozatlan tartalmú közérdekfo-
- 82/83 -
galom bevezetése az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének értelmezésébe az alapjogi korlátozás lehetőségének kiszélesítéséhez vezethet".[24] Paczolay Péter úgy foglal állást, hogy az elkülönült mérce fenntartása már csak azért is indokolt, mivel "a tulajdonhoz való jog az egyetlen alapvető jog az alkotmánybíróság gyakorlata szerint, amelyet közérdekre hivatkozva lehet korlátozni".[25] Lényegében egyetértenek tehát abban, hogy a határozatban foglaltakhoz a korábban kimunkált keretben "az arányosság követelményének értelmezésével is eljuthatott volna az Alkotmánybíróság", így "nincs ok arra, hogy [...] kellő indok nélkül, ettől a gyakorlattól eltérjen".[26] Érdemes megvizsgálni - a fentiek fényében -, hogy ezek az aggályok mennyiben tekinthetők megalapozottnak, illetve hogyan lehetne esetleg ettől eltérő álláspontot elfoglalni.
A többségi indokolás szerint a tulajdon korlátozásával kapcsolatos mérce szigorítása, a védelmi küszöb emelése történik a szükségességi és arányossági tesztnek e sajátos tartalmú bevezetésével. A különvélemények is látszólag egyetértenek a mérce újszerűségével, épp csak azt vitatják, hogy ez hasznos lenne.
Véleményem szerint azonban ezek az újonnan bevezetett szempontok nem is olyan újak. Az Alkotmánybíróság "a nemzetközi emberi jogi egyezményekben szereplő közérdek-klauzulák egyes elemeit legitim alapjog korlátozási célnak ismerte el" bizonyos korábbi határozataiban is.[27] Ennek jó példája, amikor - szintén a szükségességi-arányossági teszttel kapcsolatban - úgy foglalt állást, hogy "nyomós közérdek indokolhatja, hogy törvény a közfunkciót viselők esetében a magánszféra meghatározott területébe korlátozó tartalommal beavatkozzon".[28] Azt tehát túlzás lenne állítani, hogy az alkotmány 13. § (2) bekezdéséből következően a tulajdonjoggal kapcsolatban megkerülhetetlen - így az Abh1. által a szükségességi-arányossági mérce kereteibe beemelt - közérdekre való hivatkozás már a jelenléténél fogva általában, minden alapjogra kiterjedően az alapjogvédelem fellazulását mutatná. Épp ellenkezőleg: ez az elem kezdettől, ha nem is uralkodóan, de folyamatosan - egyébként a nemzetközi egyezményekkel lényegében összhangban - jelen lévő része az alapjogok korlátozásával kapcsolatos elveknek. A vita tárgya inkább az lehet, hogy ezt milyen tartalommal célszerű felfogni, illetve hogy e kívánatos tartalomhoz miképp igazítható egy, a tulajdonjog korlátozásával kapcsolatban elfogadható felfogása.
Ez utóbbi problémával összefüggésben Sajó András már rámutatott arra is, hogy "a joggyakorlatban használt közérdekfogalom üres, meghatározhatatlan, ezért önkényes szabályozáshoz vezet és a szabadság, a magánszféra elnyomorítását eredményezi".[29] Az ABh2. érezhetően erre a kérdésre próbál választ adni, amikor megkísérli a közérdek-klauzulát olyan formába önteni, amellyel csökkentheti a benne rejlő bizonytalanságot. Mégis azt kell mondani, hogy mindösszesen egy eljárási-technikai elemmel tudja árnyalni a kialakuló képet. Azzal, hogy a közérdek meg- és mibenlétének "bizonyítását" a normaalkotóra hárítja, lényegében legfeljebb odáig juthat el, hogy amennyiben magából a jogszabályból ez - a gyakorlati alkalmazáshoz szükséges mértékben - nem egyértelmű, akkor az már önmagában alkotmányellenességhez vezet. Ilyen egyértelműséggel ugyan az ABh2. még nem fogalmaz, azonban ez látszik kirajzolódni belőle. Jóllehet ezzel nyilvánvalóan gátat igyekszik szabni a homályos és általános utalásokkal terhelt normaalkotásnak, azonban a közérdek tartalmáról-természetéről, annak kívánatos felfogásáról nem ad további támpontokat.
Egyfelől ugyanis jó kiindulópont, hogy a tulajdont korlátozó jogszabályok kifejezett és jól értelmezhető célokat jelöljenek meg - ami nyilvánvalóan segíti a korlátozás alkotmányosságának megítélését -, másfelől azonban az elfogadható célok természetéről semmit sem árul el. Semmiképpen sem gondolom azonban, hogy ne volna elméletileg elfogadható megoldás erre a problémára, különösen annak fényében, hogy - amint arra már korábban utaltam - egyes alapjogok tartalmára tekintettel más esetekben is van gyakorlata a korlátok többé-kevésbé eltérő tartalommal való kitöltésének. Így nincs elvi akadálya a tulajdonjog korlátozásánál alkotmányosan megengedhető közérdekű célok speciális köre kialakításának sem.
Azonban a "közérdek" absztrakt meghatározása nem előfeltétele az alkotmányos teszt alkalmazásának; annak jelentőségét a különvélemények kissé túlbecsülik. Számot kell vetni annak realitásával, hogy a "közérdek" tartalma időről időre változó, van ugyanakkor az érdekeknek egy széles köre, amelyekkel kapcsolatban általában nem vitatott - vagy legalábbis vita esetén jól indokolható -, hogy ide tartoznak.[30] Kiválóan mutatja ezt az a tény is, hogy az Alkotmánybíróság a tulajdonjog korlátozásával kapcsolatban kezdettől vizsgálja - igaz, a korábbi teszt keretei között - a közérdek fennálltát, mégis egészen ritka, hogy az ezzel kapcsolatos állásfoglalás
- 83/84 -
komoly viharokat kavarna.[31] Amellett, hogy határhelyzetekben valószínűleg akár komoly problémát is okozhat annak megítélése, mi tartozhat a közérdek körébe, nem szabad megfeledkezni a közérdekfogalom hasznos oldaláról sem. Nevezetesen arról, hogy sokrétűsége és a társadalmi környezet változásaira való érzékenysége folytán kiválóan alkalmas a viszonyításra, azaz jól kapcsolható a teszt arányossági oldalához. Abban az esetben ugyanis például, ha már a fennállása is komoly indokolást igényel, gyakorlatilag képtelenség komoly korlátozás alapjául elfogadni, és megfordítva.[32]
Ehhez hasonlóan ebben az - egyébként általam teljesen indokoltnak és megfelelőnek tartott - differenciálási lehetőségben látom a megoldást arra is, hogy a "lényeges tartalom korlátozhatatlanságával" kapcsolatos "arányosság" követelményének korábban kialakított szintje miként tartható fenn annak ellenére, hogy ez a tulajdon esetében a jog teljes elvonását is meg kell hogy engedje. Egyfelől ugyanis ennek jól leszűkíthetően és - az alkotmány 13. § (2) bekezdésére hivatkozással - egyszerűen indokolhatóan kizárólag a tulajdonjoggal kapcsolatos egyedi sajátosságként kell jelentkeznie, másfelől, figyelembe véve a tulajdonjog döntően vagyoni jellegét, az értékegyensúly kényes érvényesítésével bizonyos arányosság kifejezetten erőteljesen érvényesíthető.[33] Mindez anélkül, hogy a többi alapjoggal kapcsolatos dogmatikát akár csak látszólag is érintené az AB gyakorlata.
Összefoglalóan a szükségességi és arányossági követelményeken alapuló mércének az Abh1.-ben foglalt kiterjesztése önmagában nem feltétlenül vet fel különösebb aggályokat - a későbbi gyakorlat elméletileg teljesen kifogástalanul alakítható lehet úgy, hogy az alapjogok védelmének mára megszilárdult rendjébe illeszkedjen. Ez azonban mégsem jelenti azt, hogy helyeselhető lenne az Alkotmánybíróságnak a saját gyakorlatához való viszonyulása, amelyet az Abh1. tükröz. Lényegében ugyanis az indokolás egy mindössze kissé eltérő megközelítést alkalmaz, amelyet teljesen új megítélésként kezel úgy, hogy valójában nem látható, mennyiben kívánja a korábbi mércét megváltoztatni. Jól mutat rá erre mindegyik különvélemény, amikor eljut arra a következtetésre, hogy a határozatban foglaltakhoz a korábban kimunkált keretben is eljuthatott volna az Alkotmánybíróság. További problémát jelent, hogy a gyakorlat megváltoztatásával kapcsolatban felvethető - korábban bemutatott - eljárásjogi jellegű követelményeknek sem tesz eleget az Abh1. indokolása. A változásra okot adó körülményként ugyanis mindössze egy általános utalást tartalmaz arra, hogy a tulajdoni rendszer átalakítása óta már több év eltelt, így már magasabb védelmi szint indokolt. Az azonban nem derül ki, hogy mégis pontosan miért és miért pont most (persze az sem, hogy mitől lenne magasabb szintű az itt leírt védelem). Ez a megoldás véleményem szerint semmilyen téren nem elégíti ki az alapjogi és általában az alkotmánybírósági ítélkezés - szintén részletezett - koherenciaigényét, ami pedig óhatatlanul az önkényes jogalkalmazás látszatának veszélyét rejti magában. Nehéz széles körű társadalmi elfogadottságot teremteni a döntésekhez akkor, ha azonos alkotmányossági kérdéseket eltérően ítél meg az Alkotmánybíróság anélkül, hogy erre megfelelő okot adna. ■
JEGYZETEK
[1] Az alkotmányosság korszerű elméleti megalapozásáról és az alkotmánybíráskodásnak ebbe a rendszerbe való beillesztéséről részletesebben lásd például Szigeti Péter: Az alkotmányosság, in Szigeti Péter, Takács Péter: A jogállamiság jogelmélete, Budapest, Napvilág Kiadó, 2004); Halmai Gábor: Az alkotmánybíráskodás szerepe az emberi jogok védelmében, in Halmai Gábor, Tóth Gábor Attila: Emberi jogok, Budapest, Osiris, 2003.
[2] Az "alkotmányosság" fogalmának pontos tartalmára nézve többé-kevésbé eltérő elméleti álláspontok léteznek, ezért itt megkerülve ezt a polémiát, az egyszerűség kedvéért abból szeretnék kiindulni, amit mindegyik elmélet elfogadni látszik azt, hogy az értelmezés folyamatában a tételes szöveghez képest mindenképp felmerül valamiféle többlet, ami a szabályozás bizonyos fokú szükségszerű absztrakciójából adódik. (Az alkotmányértelmezés mozgásteréről és elméleti problémáiról részletesen ír többek között Kis János: Alkotmánybíráskodás a mérlegen, in K. J.: Alkotmányos demokrácia, Budapest, INDOK, 2000.
[3] Természetesen ezek a mércék az egyes alkotmánybíróságok "szerepfelfogásától" függően eltérő mértékben szakadhatnak el a normaszövegtől; a bírói aktivizmus kérdéseiről lásd például Halmai Gábor: Egyén-és állampárti alkotmánybírák. Tendenciák az Alkotmánybíróság alapjogi gyakorlatában, Fundamentum, 2002/1; Halmai Gábor: Az aktivizmus vége? A Sólyom-bíróság kilenc éve, Fundamentum, 1999/2; Pokol Béla: Aktivista alapjogász, vagy parlamenti törvénybarát? A magyar alkotmánybíráskodásról, Társadalmi Szemle, 1992/5.
[4] Erre példa az alkotmány 70. § (1) bekezdésének a 3/1990. (III. 4.) AB határozatban foglaltakkal ellentétes módosítása.
[5] Ilyen eszköznek tekintik leginkább a korlátozással arányos kártalanítás széles körű alkalmazását.
[6] Lényegében épp ebből a sajátosságból eredt az eltérő teszt alkalmazásának elvi kiindulópontja.
- 84/85 -
[7] 64/1993. (XII. 22.) AB határozat.
[8] A szükségességi-arányossági teszt fenti megfogalmazása a 30/1992. (V. 26.) AB határozatból származik.
[9] Az igazsághoz azért hozzátartozik az is, hogy a közérdek tartalmát a korábbi sajátos tesztet alkalmazó gyakorlat is hasonló tartalommal fogta fel [lásd például az említett 64/1993. (XII. 22.) AB határozatot].
[10] 50/2007. (VII. 10.) AB határozat.
[11] Még akkor sem lehetne a határozatok jogerejét kétségbe vonni, ha erre a vonatkozó jogszabályok egyáltalán nem tartalmaznának semmilyen utalást - egyszerűen azért, mert másképp nem képzelhető el a hatásmechanizmusuk.
[12] Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § c) pontja.
[13] 35/1997. (VI. 11.) AB határozat.
[14] 35/1997. (VI. 11.) AB határozat.
[15] 1620/B/1991. AB végzés.
[16] Az alkotmánybírósági eljárás részben háttérjogát jelentő - így ahhoz a legközelebb álló - polgári perjogban erről lásd például Kengyel Miklós: Magyar polgári eljárásjog, Budapest, Osiris, 2002.
[17] Ezekben az esetekben a hatálybaléptetésre és kihirdetésre vonatkozó szabályok a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmával együtt hatékonyan képesek kiküszöbölni a jogbiztonság esetleges sérelmeit. Annál is inkább, mivel az ilyen változásokra éppen a jogalkotási folyamat természetéből adódóan egyszerűbb felkészülniük a jogalanyoknak.
[18] Kis: I. m.
[19] A fenti megfogalmazás a 21/1993. (IV. 2.) AB határozatból származik, és a lényeges tartalom korlátozhatatlanságának az Alkotmánybíróság gyakorlatában uralkodónak tetsző "szubjektív" felfogásának tekinthető. Ennek hátránya - amint arra Halmai Gábor rámutat - az, hogy "az arányosságot, ami egy viszonyfogalom, összekeveri a jog egy jellemző vonásával", ennek hatására ez a szempont nem tud meghatározó szerepet játszani a jogkorlátozási vizsgálatoknál (Halmai, Tóth: I. m.).
[20] A jogkorlátozás mércéinek lényegileg ezzel megegyező leírása található a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban.
[21] 6/1998. (III. 11.) AB határozat.
[22] 11/1992. (III. 5.) AB határozat.
[23] Ezzel nem azt sugallom, hogy a jelenlegi rendszer kifogástalan, azonban - amint arra Kis János a már idézett tanulmányában is rámutat - az alkotmánybírósági gyakorlat megváltoztatásának semmiképp sem szabad öncélúnak lennie.
[24] 42/2006. (X. 5.) AB határozat.
[25] Uo.
[26] Uo.
[27] Halmai, Tóth: I. m., 126.
[28] 56/1994. (XI. 10.) AB határozat.
[29] Sajó András: A közérdek-fogalom. Értelemadási kísérlet, in Van és legyen a jogban, szerk. Lamm Vanda, Budapest, KJK Kerszöv - MTA-ÁJI, 1999.
[30] Nyilvánvaló, hogy a közérdek absztrakt megragadása tisztább és egyértelműbb helyzetet eredményezne, azonban még ennek a kevésbé vitatott körnek a közelebbi meghatározása is meghaladná e tanulmány kereteit. Példaként álljon itt azért a közegészség vagy a környezetvédelem esete, amelyek közérdekűségéhez sok kétség nem férhet. A tartalmát már annál nehezebb általános jelleggel megragadni, de az egyes esetek eldöntéséhez nem is feltétlenül szükséges.
[31] Vagy másik példaként említve a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságát, amely a tulajdonjog korlátozásával kapcsolatban - az egyezmény szövegéből adódóan - szintén a közérdek fogalmát használja.
[32] Természetesen ez némiképp összemoshatja a kétlépcsős teszt állomásait, azonban semmiképp nem jobban, mint a "lényeges tartalom korlátozhatatlanságánál" követett - és általában elfogadott - szubjektív felfogás.
[33] Ahogy erre az AB eddigi tulajdonjog-korlátozási gyakorlatával következetesen törekedett.
Visszaugrás
