A hontalanság vagy tényleges állampolgárság nélküliség már önmagában is probléma. Hát még akkor, ha nem tudjuk beazonosítani, hogy ki az, aki hontalan. Márpedig az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága (UNHCR) által végzett kutatás1 szerint az államok nagy többsége nem rendelkezik a hontalanság megállapítására kidolgozott eljárással, ami egyértelműen azt a veszélyt hordozza magában, hogy a hontalanok láthatatlanná válnak, nincs esélyük arra, hogy a nemzetközi jog által a hontalan személyeknek biztosított nemzetközi védelemben részesüljenek.2
Becslések szerint több mint 10 millió hontalan személy él a világon.3 Hontalan személyről akkor beszélünk, ha az egyén egyetlen államnak sem állampolgára, mert vagy korábbi állampolgársága megszűnt és másik állampolgárságot nem szerzett, vagy születésével nem szerzett állampolgárságot. A hontalanok helyzetének meghatározó eleme, hogy nem állnak egyetlen állam védelme alatt sem állampolgári kötelék alapján.4 A hontalanságot különféle körülmények, illetve tényezők idézhetik elő. A leggyakrabban előforduló okok közé tartozik a hontalan személytől való leszármazás, az államutódlás, a nemzeti jogok összeütközése, a házassági törvények rendelkezései, közigazgatási eljárások, a diszkrimináció, a nők és férfiak egyenlőtlen jogi helyzete az állampolgársági jogban, a születési anyakönyvezés hiánya, az állampolgárságtól való megfosztás, az állampolgárság megtagadása, az állampolgárságról való lemondás anélkül, hogy az egyén másikat szerezne, illetve az állampolgárság automatikus elvesztése a törvény erejénél fogva.5
Számos nemzetközi dokumentum foglalkozik kifejezetten vagy érintőlegesen a hontalansággal. Az egyetemleges nemzetközi szerződések között kiemelkedő jelentősége van a tárgyban a hontalan személyek jogállásáról szóló 1954. évi ENSZ Egyezménynek (HSZJE),6 illetve a hontalanság eseteinek csökkentéséről szóló 1961. évi ENSZ Egyezménynek.7 A HSZJE definíciója azokat a személyeket veszi védelem alá, akiket egyik állam sem ismer el saját joga alapján állampolgárának.8 Az egyezmény egyetemesen határozza meg a hontalan személy fogalmát azzal, hogy nem fűzhető fenntartás a hontalan személy definíciójához. A HSZJE ugyan definiálja, hogy ki a hontalan és az egyezménybe foglalt jogok9 deklarálásával nemzetközi védelmet biztosít a hontalanok számára, azonban - igaz implicite - az államok kompetenciájába utalja, hogy kidolgozzák a hontalanok azonosítására irányuló eljárást.10 A nemzetközi jog szintjén a mai napig nem létezik harmonizált eljárás a hontalanok azonosítására, annak kidolgozása állami szinten történik, többnyire közigazgatási eljárás keretében.
A HSZJE-ben biztosított nemzetközi védelem a hontalanként azonosított személyeket illeti meg, magának a státusmegállapítási eljárásnak pedig az az első számú kritériuma, hogy az államok számára egyértelmű és egységes legyen a nemzetközileg elfogadott de iure hontalan definíció értelmezése11. A de facto hontalansággal egyetlen nemzetközi szerződés sem foglalkozik, így nemzetközileg elfogadott kötelező érvényű definíciója sincs.12
Mivel fenntartás nem fűzhető a hontalan személy definíciójához, ezért a részes államok az egyezmény szerinti definíciót alkalmazzák nemzeti jogukban. A HSZJE hatálya arra a személyre vonatkozik, akit egyik állam sem tart saját joga alapján állampolgárának, vagyis az egyénnek tulajdonképpen egy jogi tény hiányát kell bizonyítania, azt, hogy egy államhoz sem köti jogi kötelék. Az UNHCR-nek a "hontalan személy" meghatározására irányuló 1. számú iránymutatása (Definíciós Iránymutatás)13 szerint az "egy állam sem" kitétel értelmezésekor nem a világ valamennyi államára kell a negatívumot bizonyítani, hanem a hontalanság vizsgálata során azoknak az államoknak az állampolgársági szabályozását kell figyelembe venni, amelyekkel az érintett személy korábban bármilyen kapcsolatban volt.14 Az "állam" fogalmának értelmezésénél az államok jogairól és kötelezettségeiről szóló 1933. évi montevideói egyezményben rögzített kritériumok15 mellett a nemzetközi jog által kidolgozott további ismérvek is meghatározóak.16 A Definíciós Iránymutatás arra is rávilágít, ahhoz, hogy az entitás államnak minősüljön, nem feltétlenül szükséges az, hogy más államok elismerjék vagy az ENSZ tagállamává váljék. Az 1. cikk (1) bekezdésének értelmezésekor az állam (entitás) nemzetközi jog szerinti helyzetét, és nem a meghatározást végző állam kormányának politikai állásfoglalását kell figyelembe venni. Az államiság meghatározásakor az sem mérvadó, hogy mennyire hatékony az adott állam kormánya.17 Az 1. cikk (1) bekezdése szerinti "jog" kifejezést tágan kell értelmezni, miután az nemcsak a jogszabályokat, hanem a minisztériumi rendeleteket, szabályzatokat,
- 44/45 -
határozatokat, adott esetben az esetjogot, illetve a szokásjogot is magában foglalja. A "saját joga alapján nem tart állampolgárának" kitétel vizsgálata során nemcsak a jogszabályok tartalmát kell vizsgálni, hanem annak gyakorlati érvényesülését is, mivel az állam a gyakorlatban akár figyelmen kívül is hagyhatja az írott betűt.18
Míg a HSZJE meghatározza a hontalan személy fogalmát, addig a hontalanok azonosítására szolgáló eljárásról hallgat, így nincsen semmilyen kötelező jellegű nemzetközi standard, amit az államoknak követniük kellene. Az UNHCR szerint a hontalan státus megállapítására irányuló eljárás tekintetében az államok három csoportba sorolhatók: (1) az első csoportba azokat az államokat soroljuk, akik eleget téve nemzetközi kötelezettségüknek, megalkották a hontalanok azonosítását szolgáló részletes szabályokat és gondosan kijelölték azt a szakapparátussal rendelkező szervet, amely a hontalanok kérelmének kivizsgálását végzi; (2) a második csoportot azok az államok alkotják - ők vannak többségben -, akik nem helyeztek kilátásba semmilyen speciális eljárást a hontalanok azonosítására, arra kényszerítve ezáltal az érintett személyeket, hogy az őket megillető jogérvényesítési lehetőségüknek a menekültügyi eljárásban keressenek formát; (3) végül kisebbségben vannak azok az államok, amelyek az eljárás szabályozását mellőzték ugyan, de kijelölték azt az adminisztratív vagy bírói szervet, amely a hontalan személyek ügyét hivatott "gondozásba venni".19
Az UNHCR-nek közel hatvan évvel az 1954-es egyezmény megszületése után kiadott, a hontalanok azonosítására irányuló eljárásra vonatkozó iránymutatása (Eljárási Iránymutatás)20 a hontalansági eljárás kidolgozásával kapcsolatban nyújt segítséget az államoknak. Az Eljárási Iránymutatás kiemeli, hogy a hontalanság kérdése migrációs és nem migrációs kontextusban egyaránt felmerülhet. Az olyan hontalan csoportok esetében, akik "saját országukban" maradnak (in situ hontalanság) nem célszerű a hontalansági eljárás alkalmazása, mivel ezek a személyek erősen kötődnek a "saját országukhoz". Esetükben az állampolgársági kampányok, illetve az állampolgárság igazolását vagy valószínűsítését célzó megoldások alkalmazását kell előnyben részesíteni. A hontalansági eljárást tehát migrációs kontextusban célszerű alkalmazni.21 Az egyedi elbíráláson kívül indokolt esetekben a hontalan státus prima facie alapon is megítélhető egy adott csoport minden tagjának, ha egyértelmű és objektív bizonyítékok utalnak arra, hogy a csoport tagjai megfelelnek az 1. cikk (1) bekezdés szerinti definíciónak.22 Magát a hontalansági eljárást az államok közigazgatási struktúrájában indokolt centralizált módon elhelyezni, mivel - az UNHCR véleménye szerint - ebben az esetben nagyobb valószínűséggel tesznek szert a kérdéskörrel kapcsolatos szakértelemre az elbírálást végző tisztviselők. A részes államok dönthetnek úgy, hogy a hontalansági eljárást akár a bevándorlási hatóságok, akár az állampolgársági ügyekkel foglalkozó hatóságok vagy a menekültügyi hatóságok hatáskörébe utalják.23 A hontalansági eljárás tisztességes és hatékony működése érdekében fontos az eljáráshoz való hozzáférés biztosítása. Ennek garanciája a potenciális kérelmezők megfelelő tájékoztatása az eljárásról, illetve olyan biztosítékok beépítése az eljárásba, amelyek lehetővé teszik azt, hogy az állam is kezdeményezhesse a hontalansági eljárást. Az Eljárási Iránymutatás kitér arra, hogy az egyezmény nem tartalmaz olyan rendelkezést vagy arra való utalást, amely jogszerű tartózkodáshoz kötné a hontalansági kérelem benyújtásának jogát, illetve a kérelem benyújtásának határidőhöz való kötése önkényesen zárná ki a kérelmezők jelentős részét a nemzetközi védelem lehetőségéből.24 A hontalansági eljárás jogszabályban való meghatározása biztosítja a tisztességes és átlátható eljárást, amelyről az eljárásba integrált biztosítékokkal kell gondoskodni.25 A hontalanság bizonyítása során mind a tényeket, mind a jogi vonatkozásokat egyaránt figyelembe kell venni. A bizonyítékok terén egyrészt vannak a kérelmező személyes körülményeivel kapcsolatos bizonyítékok, másrészt a vizsgált állam jogszabályaival, gyakorlati alkalmazásával kapcsolatos bizonyítékok.26 Míg a közigazgatási és a bírói eljárásokban jellemzően a kérelmező köteles bizonyítékokkal alátámasztani állítását, addig a hontalansági eljárásban a bizonyítás terhe megoszlik a kérelmező és az elbíráló hatóság között. A hontalanság tekintetében az Eljárási Iránymutatás elegendőnek tartja az "ésszerű mértékű" bizonyítottságot, mivel a bizonyítottság magas szintje iránti elvárás nem felelne meg a HSZJE céljának és rendeltetésének. Az egyénnek az eljárás során végig együttműködési kötelezettsége van, a bizonyítékok szándékos visszatartása a kérelem elutasításával is járhat.27 Figyelembe kell azonban az eljárás során venni azt is, hogy az olyan dokumentumok, amelyek azt bizonyítják, hogy az egyén nem rendelkezik az adott állam állampolgárságával, nem mindig elérhetőek. A származási vagy a korábbi szokásos tartózkodási hely országa visszautasíthatja az ilyen dokumentumok kiállítását, vagy egyszerűen nem reagál a megkeresésre.28 A külföldi hatóságtól érkezett válasz hiányából azonban nem célszerű elhamarkodott következtetéséket levonni, hanem az elbírálást végzőnek mérlegelnie kell, hogy milyen súllyal veszi figyelembe a hatóság válaszának hiányát.29 Önmagában a válasz sem lehet mérvadó, ha a külföldi hatóság által szolgáltatott információ arra utal, hogy az adott ügyben a nemzeti jogszabályokat helytelenül értelmezték, illetőleg csupán formális választ adott az ügy érdemi megvizsgálása nélkül.30
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
