Gyirán Zoltán[1]: A helyi önkormányzatok adósságrendezését kiváltó okok tipizálása az 1996-2014 közötti eljárások tapasztalatai alapján (JURA, 2015/1., 202-213. o.)

Az önkormányzatok teljes konszolidációjáig (2014) a helyi önkormányzatok (a továbbiakban: önkormányzatok) többsége igen komoly pénzügyi nehézségekkel küzdött, melynek gyökerei a rendszerváltást követő reformokból fakadtak. A rossz múltbéli tapasztalatok ugyanis arra sarkallták a jogalkotókat - elsősorban a közvélemény nyomására -, hogy a szektor számára a lehető legnagyobb szabadságot biztosítsák. Ennek következtében minden kistelepülésen biztosított lett az önkormányzás, mindegyiket széles gazdálkodási autonómiával ruházták fel, és egyre több feladatot delegáltak hozzájuk a teljesítésükhöz szükséges pénzügyi eszközök hozzárendelése nélkül.[1] Ezek és még sok egyéb indok vezetett számos önkormányzat pénzügyi ellehetetlenüléséhez.[2]

Az önkormányzatok pénzügyi-gazdasági helyzetének vizsgálata és elemzése az önkormányzati rendszer létrejötte óta aktuális és kimeríthetetlen téma. Aktualitását elsősorban az adja, hogy az önkormányzati rendszer az államháztartás egyik szintje, annak jelentős feladatokat ellátó alrendszere, amelynek gazdasági mozgástere jelentősen eltér az államháztartás központi szintjeinek gazdasági mozgásterétől.

Az önkormányzati rendszer politikai és jogi értelemben független, önálló, az államháztartás oldaláról nézve azonban gazdasági autonómiája a törvény[3] rendelkezései alapján behatárolt. Az 1990. évi változások szinte teljes mértékben megreformálták a finanszírozást, a központi támogatási rendszert, illetve a helyi bevételek lehetőségeit. Az a körülmény, hogy az önkormányzati törvény[4] lényegében korlátlan döntési és gazdálkodási szabadságot biztosított az önkormányzatoknak, magában hordozta a pénzügyi egyensúly megingásának lehetőségét. A liberális szabályozás - különösen a rendszerváltást követő első önkormányzati ciklus idején - az önkormányzatok gazdasági ellehetetlenülését eredményezte. Az önkormányzatok gazdálkodásának lényegében nem volt kontrollja.[5]

Az eladósodott, bonitáshiányos önkormányzatok végső lehetősége az adósságrendezési eljárás megindítása. Tanulmányomban ezt a kérdéskört kívánom elemezni, megjelenítve az eddig érintett önkormányzatok példáján keresztül, mi is vezetett a gúnyosan "csődeljárásként" is emlegetett megoldáshoz.

Az önkormányzatok adósságrendezéshez vezető okairól sokszor és sokan írtak már az elmúlt tizennyolc évben, teljes, mindent átfogó értékelés azonban még nem született a témában. A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Har.) is csupán egyetlen bekezdésben[6] határozza meg, mely esetekben kezdeményezhető adósságrendezési eljárás az önkormányzattal szemben.

A törvény értelmében az önkormányzattal szemben adósságrendezési eljárás legalább hat esetben kezdeményezhető. Így például ha az önkormányzat (vagy az önkormányzati költségvetési szerv)

- a hitelező számláját nem vitatta, illetőleg elismerte, 60 napon belül azonban mégsem fizette ki;

- jogerősen megállapított fizetési kötelezettségét nem teljesítette;

- fizetési kötelezettségét a korábban lefolytatott adósságrendezési eljárásban kötött egyezség ellenére nem teljesítette;[7]

- köztartozását a felhatalmazáson alapuló beszedési megbízás benyújtását követő 60 napon belül sem teljesítette;

- más helyi önkormányzattal szemben fennálló tartozását a megállapodáson alapuló beszedési megbízás benyújtását követő 60 napon belül sem teljesítette.

S hogy valójában mi tekinthető az adósságrendezéshez vezető oknak, arra az eddigi adósságrendezési eljárások adnak választ. A Har. rendelkezései alapján az elmúlt tizennyolc évben[8] hatvanhat önkormányzattal szemben hetven adósságrendezési eljárás indult hazánkban. Az eljárások egy megyei, hét városi és ötvennyolc községi önkormányzatot érintettek. A községi önkormányzatok közül négy (Bakonszeg, Nágocs, Sáta és Selyeb) másodszor is eljárás alá került. Tanulmányom írásakor - 2015 januárjában - négy önkormányzati adósságrendezési eljárás (Gelse, Tinnye, Tiszabura és Versend) van folyamatban.

1. Az adósságrendezési eljárások periódusai

A 2010. évet megelőző publikációkban szinte minden szerző rögzítette, hogy az adósságrendezési eljárások elsősorban csak kistelepüléseket érintenek, hiszen "jellemzően olyan kis falvak és közsé-

- 202/203 -

gek indítanak ilyen eljárást, amelyeknek kevesebb bevételi forrásuk és pénzügyi lehetőségük van költségvetésük egyensúlyban tartására, mint a nagyobb településeknek."[9] A fenti állítás elfogadhatónak is tűnhetne, ha csak általánosságban ismernénk az eljárás alá vont önkormányzatokat, s nem tudnánk, hogy a "kör" időről időre bővül, s 1999. óta már nem csupán kistelepülések esnek csapdába, s nem csak aprófalvas önkormányzatok feje fölött himbálózik az a bizonyos kard, hanem olykor-olykor a nagyok sem tudják elkerülni az eljárást.

A városok közül elsőként a 3300 lakosú Csepreggel szemben indult eljárás 1999. április 15-én, amely egy évig tartott. Aztán következett a közel 11000 lakosú Szigetvár (2010), a 30000 lakosú Esztergom (2010-2011), a 4000 lakosú Abádszalók (2011-), a 2200 lakosú Gönc (2011), a 10500 lakosú Heves (2012-), valamint a közel 11000 lakosú Tiszafüred (2013-). S az eladósodás lendülete nem állt meg a városoknál, elérte a megyéket is. A Heves Megyei Önkormányzattal szemben 2011-2012 között folytatták le az eljárást.[10]

Ebből adódóan az adósságrendezési eljárásokat két nagy korszakra oszthatjuk: az első korszak a községi eljárások időszaka (1996-1999), míg a második korszak a "vegyes" (községi, városi és megyei adósságrendezések) eljárások időszaka (1999-).

Tanulmányomban azonban az adósságrendezési eljárásokhoz vezető okokat elemezve a fentiektől eltérő periódusok vázolhatók fel:

a) Az első időszak 1996-2007. közé tehető, amikor jellemzően a kisköltségvetésű helyhatóságok kerültek eljárás alá. Ezek az önkormányzatok az egyébként is szűkös állami támogatást csak csekély mértékben tudták saját erőből kiegészíteni, emiatt többnyire más források igénybevételével működtek, s fejlesztették a települést. Többségében ez indokolta az adósságrendezési eljárások több mint harmadának (23 eljárás) megindítását az adósságrendezés első időszakában.

b) A második időszak 2008. óta tart. Az adósságrendezéshez vezető okok ebben a periódusban (47 eljárás) már olyan speciális pénzügyi elemekkel is kiegészültek, mint a devizaalapú kötvénnyel történő finanszírozás hatásai.

Az első időszakra jellemző okok közé a következők sorolhatók:

- a kötelezően ellátandó feladatok finanszírozhatatlanná válása;

- beruházások finanszírozhatatlansága,

- szállítói tartozások,

- jogosulatlanul visszaigényelt általános forgalmi adó,

- szervezeti hiányosságok,

- a pénzforgalmi szemléletű könyvelés, valamint a törvénysértő gyakorlat, a számviteli- és bizonylati fegyelem súlyos megsértése.

A második időszakra jellemző okok közé a következők sorolhatók:

- túlméretezett (mega)projektek, beruházások finanszírozhatatlansága,

- megemelkedett működési költségek finanszírozhatatlansága,

- szállítói tartozások,

- a devizakötvény-kibocsátás következtében megjelenő árfolyamkockázat,

- politikai megosztottság.

A második időszakhoz kapcsolódóan figyelemreméltó, hogy az elmúlt kilenc évben (2005-2014) tíz önkormányzattal szemben hitelezők indították el az eljárást, azaz az eljárások 14,28%-ában nem várták meg a hitelezők, hogy az érintett önkormányzatok olyan lehetetlen helyzetbe kerüljenek, hogy más kiutat nem látva, maguk kezdeményezzék az eljárást.

2. A látens fizetésképtelenségi helyzet

Az önkormányzati, elsősorban pedig a községi önkormányzati kör jelentős része pénzügyi értelemben is nagyon sérülékeny, mely - Vigvári András megfogalmazása szerint[11] - "látens fizetésképtelenségi helyzetben" mutatkozik meg elsődlegesen. Vigvári András a fogalom alatt azt érti, hogy az önkormányzat kötelező és önként vállalt feladataival kapcsolatos kiadásait nem tudja teljes mértékben finanszírozni, de ez a helyzet nem válik köztudottá, hiszen a helyzet elleplezésében az önkormányzat mellett a hitelezők és a szállítók is érdekeltek. Az elleplezés technikája lehet a késleltetett számlázás, vagy a fizetőképességet biztosító "végtelenített" likviditási hitel (pl. munkabérhitel). Ennek oka részben az, hogy az önkormányzatok (a hitelezők reményei szerint) előbb-utóbb fizetnek, másfelől pedig annak a lehetősége, hogy az adósságrendezési eljárás végén a hitelezők rosszabb pozícióba kerülhetnek.

Ez azonban nem mehet a végtelenségig. Amennyiben az önkormányzat nem talál megoldást fizetésképtelenségének megoldására, az adósságrendezés elkerülhetetlen tényként manifesztálódik. Az alábbiakban az adósságrendezési eljáráshoz vezető konkrét okokat jelenítem meg.

- 203/204 -

1. táblázat

Az adósságrendezési eljárások egyedi okai Magyarországon (1996-2014)

- 204/205 -

- 205/206 -

- 206/207 -

Forrás: saját szerkesztés

3. Az adósságrendezés okai

3.1 Szállítói tartozások

Az egyik legtöbb önkormányzatot (24) érintő adósságrendezéshez vezető ok a "szállítói tartozás" hangzatos nevet viseli. Természetesen az a bizonyos szállítói tartozás többnyire valamilyen más ok miatt keletkezett, az érintettek azonban egyszerűbbnek és probléma-mentesebbnek ítélték meg, ha nem firtatják túlságosan a valódi okot. A valódi ok ugyanis szinte minden más lehet ezekben az esetekben: lehet, hogy egy beruházás, vagy az önként vállalt és kötelező feladatokhoz való ragaszkodás miatt nem marad forrás a közüzemi számlák kiegyenlítésére, vagy éppen egy bűncselekmény az oka az inszolvenciának.

3.2 A rendszerváltást követően indult beruházások finanszírozhatatlansága

A rendszerváltást követően Magyarország szinte mindegyik települése lázas infrastrukturális fejlesztésbe kezdett, szerette volna behozni a félévszázados lemaradást. A túlméretezett beruházások azonban több esetben adósságrendezés elindításához vezettek.

Gázberuházás finanszírozhatatlansága miatt került eljárás alá - többek között - Atkár, Csány, Dunafalva, Egerszólát, Kács, Sáta (első alkalommal) és Somogyudvarhely. Az iskolaépítés finanszírozása Bátorligetnek és Tiszaderzsnek, míg a Faluház létrehozása Sóstófalvának okozott adósságrendezéshez vezető pénzügyi problémát.

A szennyvízberuházások közül megemlíthetjük az ún. "ÖKOTÁM" konstrukcióban megkezdett szennyvízberuházásokat, amelyek igen összetett pénzügyi modellen alapultak, ugyanakkor igen népszerűek voltak az önkormányzatok között. Több ilyen beruházás eredményesen zárult, két esetben azonban (Páty, Nick) - a konstrukció szakszerűtlen kezelése miatt - az adósságrendezési eljárás megindításához vezetett.[13]

3.3 Jogtalan áfa-visszaigénylés, illetőleg áfa fizetési kötelezettség elmaradása

Az adórendszer változékonysága és szabályainak bizonytalan értelmezése, valamint az általános forgalmi adó kezelése legalább nyolc esetben [Csepreg, Hásságy, Neszmély, Olasz, Nick, Pilisjászfalu, Sáta (I.), Sorokpolány] önkormányzati adósságrendezéshez vezetett.

A problémát az okozta, hogy az önkormányzatok alapvetően nem áfa-visszaigénylők, csak a vállalkozói tevékenységük alá tartozó pénzforgalom esetén jelentkezhetnek be áfa-alanynak. A beruházásoknál azonban keresték az áfa visszaigénylésének a lehetőségét, hiszen az összeggel korábban, mint saját forrással már kalkuláltak, így a visszaigényelt áfa nélkül kivitelezhetetlen lett volna a beruházás. Több önkormányzat nem találta meg ennek jogszerű módját, ezért több esetben a forgalmi adó jogtalan visszaigénylése sodorta az önkormányzatokat a fizetésképtelenség felé.[14]

3.4 Az Állami Számvevőszék ajánlásainak figyelmen kívül hagyása

Több "csődesetnél" előfordult, hogy az Állami Számvevőszék előzetesen megvizsgálta az érintett településeket [Bakonszeg (I.), Domaháza, Esztergom, Nágocs (I.), Somogyudvarhely] és rámutatott a hiányosságokra, amelyek idővel pénzügyi nehézségeket fognak okozni. Az ÁSZ javaslatait azonban a hatályos jogi szabályozás mellett nem kötelező figyelembe venni, mint ahogy e településeknél ez rendszeresen meg is történt.[15]

3.5 A devizaalapú kötvénnyel történő finanszírozás következményei

Az adósságrendezési eljárások második periódusában az eladósodás egyéb okai is megjelentek, így például a kötvénykibocsátás, ezen belül is elsősorban a svájci frankban denominált kötvények kibocsátásának következményei. Ezen források túlsúlyba kerülése a kedvezőtlen árfolyamváltozások miatt az önkormányzati adósságállomány olyan mértékű felduzzadását eredményezte, ami a magasabb

- 207/208 -

költségvetéssel rendelkező önkormányzatok fizetőképességét is megingatta.

A devizaalapú hitelek/kötvények csupán öt esetben (Esztergom, Heves, Ősi, Szigetvár, Tiszafüred) szerepeltek a kiváltó okok között, annak ellenére, hogy a devizaalapú kötvények elterjedése vezetett a nagyfokú szektorszintű eladósodáshoz. Az érintett önkormányzatok többsége város volt. A kisebb önkormányzatokat azért nem érintette jelentős mértékben a kötvénykibocsátási hullám, mivel a kereskedelmi bankok csak a nagyobb költségvetésű önkormányzatokat preferálták.[16]

3.6 Állami támogatás visszafizetése

A beruházások mellett több önkormányzat került nehéz helyzetbe amiatt, mert előfordult, hogy jogtalan felhasználás miatt az állami támogatást vissza kellett fizetni. Ebben az esetben a Kincstár inkasszója idézte elő, hogy az önkormányzat kénytelen volt elindítani az adósságrendezési eljárást.

Az ötszáz lakosú Selyeb község képviselőtestületének kezdeményezése alapján emiatt indult eljárás 2009. október 12-én. Selyeben az oktatás finanszírozásába bukott bele az önkormányzat. Az egyre csökkenő tanulói létszám miatt 2006-ban veszélybe került az általános iskola működése. Ekkor az önkormányzat alapított egy mezőgazdasági szakiskolát, ami egy időre átlendítette a kisközséget a finanszírozás problémáján. Amikor 2006 októberében Taskó Bélát választották polgármesternek, azonnal nyomozásba kezdett, hiszen arról értesült, olyan fiatalokat is beírtak a szakiskolába, akik valójában az önkormányzatnál álltak foglalkoztatási jogviszonyban. Egy egri oktatási szakértő megállapította, hogy a szakiskolába az első évben 26, a második évben pedig több mint 70 fiktív tanulót írtak be. Ebből következően már az sem lepett meg senkit, hogy a beírt diákok között olyan személyt is találtak, aki már több éve elhunyt. A szakiskolába beírt fiktív tanulók miatt a Magyar Államkincstár visszavont az önkormányzattól több mint 40 millió forintot.[17]

Magyardombegyház esete egyszerűbb volt. A Békés megyei kisközség nem részesült "ÖNHIKI" támogatásban, így a már felhasznált előleget vissza kellett fizetni a Magyar Államkincstárnak, ami fizetésképtelenséget eredményezett.

3.7 A moratórium után kezdeményezett eljárások

A bevezetőben említettem, hogy a községi önkormányzatok közül négy másodszor is eljárás alá került. Mind a négy kistelepülés - azaz 1500 fő alatti lakosságszámú -, amelynek önkormányzata önmagával szemben kezdeményezte az eljárást. Az ok pedig az eljárások háromnegyedénél gazdasági bűncselekmény elkövetésében jelölhető meg.

A második eljárás mindegyik önkormányzatnál az előző következménye volt. Ebből kifolyólag az újabb eljárásra az esetek háromnegyedében - a kétéves moratóriumot követően - azonnal sor került, csak Sáta esetében kezdődött nyolc év elteltével a második mizéria.

Számos hitelező csak azért a kétéves moratórium lejártát követően terjesztette be hitelezői igényét, mert abban bízott, hogy az eltelt években az önkormányzat pénzügyi kondíciói nagymértékben javultak, s forgalomképes vagyona tekintetében is megerősödött.[18]

3.8 Szállítóval történő elszámolási vita

Olyan esetek is előfordultak az adósságrendezési eljárások rövid történetében, amikor a szállítóval/kivitelezővel felmerült elszámolási viták vezettek az eljárás megindításához. Az elmúlt 18 évben Erdőbénye, Nagydobos, Pölöskefő és Somoskőújfalu került ilyen helyzetbe. [Somoskőújfalu önkormányzatával szemben az erdei iskola kivitelezésében résztvevő egyik beszállító 178.000 forintos (!) követelése miatt kezdeményezett eljárást.]

A fentiek közül az erdőbényei eljárást mutatom be, mely eléggé különös, ugyanis nem az önkormányzat rossz gazdálkodásának következménye volt, hanem annak, hogy az önkormányzat jó gazda módjára próbálta a minőségi munkát a pénzéért kikényszeríteni a vállalkozótól.

Történt ugyanis, hogy a kivitelező Erdőbényén összesen négy munkát nyert el. A második munka befejezését követően - a garanciális időn belül - kiderült, hogy kivitelezői hibából eredő problémák vannak. Ezt a kivitelező elismerte, több eredménytelenül eltelt határidőt és ígéretet követően az önkormányzat már kártérítési pert helyezett kilátásba, illetőleg kisebb, programon kívüli munkák kiszámlázott ellenértékének kifizetését visszatartotta, összesen 6,8 millió forint összegben. A kivitelező követelte a pénzét, az önkormányzat a hiba kijavítását. A kivitelező megígérte, hogy minden hibát kijavít, az önkormányzat kilátásba helyezte a kártérítési pert az utolsó határidő kitűzésénél.

A munka nem készült el, viszont a cég adósságrendezési eljárást indított az önkormányzat ellen. A szállítói követelésből a bíróság 4,2 millió forintot ítélt elfogadhatónak.[19]

3.9 Az önként vállalt és kötelező feladatokhoz való ragaszkodás

Ugyancsak okként jelentkezett, hogy az átalakulóban lévő pénzügyi egyensúlyi követelményekhez az önkormányzatok nem tudtak megfelelően és rugalmasan alkalmazkodni. Továbbra is ragaszkodtak az alacsony létszámmal, ebből eredően rossz kihasználtsággal, magas fajlagos költséggel működő intézményeik, illetve intézményhálózatuk fenntartásához, továbbra sem terjedtek el a költségkímé-

- 208/209 -

lő szervezeti formák (intézményfenntartó társulások, körjegyzőségek, feladatok kiszervezése).

A kistelepülések bevételi lehetőségei korlátozottak voltak, amit csak súlyosbított, hogy a kevésbé kihasznált intézményhálózatuk működtetésének költségvetési kiadási szükségletét a normatív alapon juttatott támogatások összege egyre kevésbé fedezte.[20] Ennek következtében az intézmények fenntartása az önkormányzat bevételi forrásainak jelentős hányadát felemésztette.

3.10 A fejlesztési kényszer

Egyes önkormányzatok a politikai cselekvési kényszertől és a rövid távú céloktól vezérelve (hiszen a képviselők és a polgármester újraválasztása érdekében látványos településfejlesztésre volt szükség), olyan megaberuházásokat kezdeményeztek, amelyek nem kapcsolódtak a kötelező önkormányzati feladatokhoz. Hasonló okokból ragaszkodtak az önként vállalt feladatok ellátásához, még olyan körülmények között is, amikor a működés már veszélybe került.[21]

A költségigényes beruházások pénzügyi fedezetére az önkormányzatok nem rendelkeztek elegendő forrással, így azok pótlására hosszú futamidejű, nagy összegű hiteleket vettek igénybe. A bevont külső források jelentős mértékben ugyan javították a települések infrastrukturális ellátottságát, esetenként azonban a vállalt kötelezettségek kihatása (törlesztő részlet) olyan magas terhet rótt az önkormányzatokra, amelynek visszafizetése forrásokat vont el a szakfeladatok ellátásától.[22]

Erre az okra elegendő csupán egyetlen példát említeni, mégpedig a Zala megyei Gelse esetét. A mintafalu kitüntető címet a 2004-ben megindított fejlesztési folyamattal érdemelte ki az 1.100 lakosú település. A tervszerű fejlesztés eredményeként ugyanis 2003-ban megújult a könyvtár, 2004-ben felújították a faluközpontot, 2005-ben a sportöltözőt és az óvodát, 2008-ban a polgármesteri hivatalt, negyven férőhelyes turistaszállót és világítással felszerelt műfüves futballpályát építettek, 2008-ban egyfajta megaprojektként - tanuszodaként is működő - termálfürdő nőtt ki a földből 850 millió forintért, végül pedig 2010-re az általános iskolát a térség legkorszerűbb intézményévé varázsolták. A sikeres pályázatok eredményeként természetesen jelentős állami és uniós támogatásokhoz jutott a település, a saját erőt azonban az önkormányzatnak kellett előteremtenie. A 2010. évi önkormányzati választásokat követően a helyhatóság 60 napon túli tartozásainak összege 292 millió forint volt, amit 40 millió forint folyószámlahitel, valamint a korábbi években felvett 955 millió forint hitel és annak kamatai súlyosbítottak. Az újonnan megválasztott polgármester 2010. december 31-én nyújtotta be az adósságrendezési eljárás megindítására irányuló kérelmet az illetékes megyei bíróságnak. A Zala Megyei Bíróság 2.Apk.20-10-000003/4. számú határozatával 2011. január 5-én tette közzé az e-cégközlönyben a Gelse Község Önkormányzatával szemben indult adósságrendezési eljárást. A hitelezői igények benyújtására rendelkezésre álló idő 2011. március 7-én járt le; addig az időpontig 71 hitelező (köztük egy tételt alkotva az iskola dolgozói) nyújtotta be igényét a pénzügyi gondnoknak több mint kétmilliárd forintot követelve az önkormányzattól. A hitelezők elsősorban - a fürdőépítést finanszírozó - pénzintézetek voltak, mellettük pedig kisebb vállalkozások és szállítók. Az önkormányzat azonban csak 40,7 millió forintot, tartozásainak alig 2%-át tudta felajánlani a hitelezőknek, amit azok természetesen visszautasítottak. Gelsén minden egyes lakosra jelen pillanatban több mint 1,8 millió forint önkormányzati adósság jut.[23]

3.11 A működési és fejlesztési hitelekből történő finanszírozása

A működési forráshiányok kialakulásában jelentős szerepet játszott a korábbi kedvezőbb gazdálkodási helyzetben képződött tartalékok kimerülése, az adósságszolgálat törlesztési kötelezettsége, továbbá helyenként a szétaprózott, túlzott gazdálkodási önállóság mellett működtetett, célszerűtlenül szervezett intézményhálózat is.

A fejlesztési célkitűzések megvalósításához több éves futamidejű hiteleket vettek igénybe; a testületek ugyanakkor nem mérlegelték körültekintően a hitelek visszafizetésének lehetőségeit, arra vonatkozóan megalapozott kimutatások nem készültek. A kötelezettségekhez viszonylag magas kamatkifizetés járult, rendszerint a törlesztési időszak alatt ezek mértéke a tőketartozást is meghaladta.

Az önkormányzatok a megalakulásukat követő években a bankok körében jól fizető adósoknak számítottak, a hitelkihelyezések többnyire alacsony kockázatúnak minősültek, a kölcsön iránti igényüket kedvezően bírálták el.[24]

Emellett az egyes pályázati rendszerekben a hitelt saját bevételként lehetett feltüntetni, így a beruházások megvalósítása érdekében egyszerre több pénzalapnál is be lehetett nyújtani pályázatot kiegészítő források elnyerésére. A problémát azonban nem ez jelentette, hanem az, hogy amennyiben az önkormányzatok az igényelt támogatás(ok)ból nem a remélt összegben részesültek, a beruházás finanszírozásához újabb előre nem tervezett forrásokat kellett bevonniuk, amelynek következménye nem lehetett más, mint a pénzügyileg megalapozatlan adósságteher vállalása. A beruházások megvalósításához szükséges önerő hiányában a települések csak ritkán mondtak le a már megítélt támogatásról, ehelyett inkább újabb kölcsönöket igényeltek. Sőt egyre gyakrabban vonták be a kivitelezőket is, akik meghatározott feltételek mellett kölcsönt is nyújtottak az önkormányzatok részére. Ehhez pá-

- 209/210 -

rosult az, hogy a költségeket jó néhány esetben alultervezték, az ezzel járó szerződésmódosítások pedig újabb költségnövekedésekkel jártak.[25]

A hitelből, kötvénykibocsátásból megépülő létesítmények, egyéb eszközbeszerzések nagymértékben növelték a települések kommunális ellátottságát, javították a lakosság komfortérzetét, a mai kor követelményének megfelelő színvonalas ellátás biztosítását szolgálták. Ugyanakkor a terhek vállalása több évre meghatározta a fejlesztéseket megvalósító önkormányzatok további gazdasági mozgás-terét.[26]

A fejlesztési kiadások, az adósságszolgálati kötelezettségek teljesítése az egyes önkormányzatok költségvetésében jelentős súllyal szerepeltek, ennek következtében a működtetésre fordítható forrás csökkent, s ez esetenként a pénzügyi egyensúly megbomlását eredményezte.

3.12 Szakértelem és belső ellenőrzés hiánya, számviteli szabályok megszegése

A csődbe ment önkormányzatok közös jellemzője, hogy szervezeti és működési hiányosságokkal küzdöttek; mindenhol érzékelhető volt a belső ellenőrzés, valamint a gazdasági kérdésekben kompetens szakértő hiánya. A pénzforgalmi szemléletű könyvelés, valamint az elemi számvitel szabályok megszegése, lehetővé tette, hogy számlákat 60, 120 napon túl, néha éveken keresztül ne fizessenek ki. Ilyen esetekben a számlákat nem könyvelték le, hanem egyszerűen "tárolták" mindaddig, míg egy külső hatás, például egy jogerős fizetési meghagyás felborította a rendszert.[27]

A belső ellenőrzés és a számviteli, ügyviteli szabályok megszegése, bűncselekményekkel karöltve, képes az önkormányzatokat a fizetőképtelenség felé sodorni. Az alvállalkozók számára ellenjegyzés, szerződés nélküli kifizetések szintén megszegik a közpénzekkel bánó tisztviselőkre vonatkozó írott és íratlan szabályokat.[28]

3.13 A képviselő-testület politikai megosztottsága

Az adósságrendezési eljárásoknak nem éppen klasszikus oka, mégis említést érdemel a képviselőtestületek politikai megosztottsága, amely közvetve a csőd közelébe sodorhatja akár a nagyobb településeket is. Jellemzően két városra volt jellemző ez a megosztottság: Esztergomra és Hevesre.

3.14 Készfizető kezességvállalás

A Har. szabályozása egyértelművé teszi, hogy adósságrendezési eljárás csak az önkormányzat, illetve költségvetési szervének inszolvenciája miatt indulhat. Nem vonatkozik tehát az eljárás az önkormányzat által alapított gazdasági társaságra, amely - a gazdasági élet szereplőihez hasonlóan - a tartozásaiért a saját vagyonával felel.

Előfordult azonban, hogy néhány település készfizető kezességet vállalt az általa alapított gazdasági társaság által felvett hitelekért. Ebben az esetben az önkormányzat felelőssége természetesen fennáll. Nemesviden - a szennyvízberuházás finanszírozhatatlansága mellett - az is meggyorsította az önkormányzat adósságrendezés felé sodródását, hogy az önkormányzat a saját tulajdonú nonprofit cégének hiteléhez nyújtott jogtalan kezességvállalást.

3.15 A jegyző szerepe

"Noha nem gazdasági, pénzügyi szakemberről van szó, mégis fontos tapasztalata a vizsgálatnak, hogy a jegyző szerepe meghatározó a csődesetek kialakulása vagy elkerülése szempontjából. Az eseteknél jellemző, hogy a jegyzői feladat ellátásában bekövetkezett zavarok kísérik az eladósodás kialakulását. Ha folyamatosan betöltött a jegyzői pozíció és ő konzekvensen és határozottan látta volna el törvényességet őrző feladatát, több esetben elkerülhető lett volna, vagy sokkal kisebb lett volna az eladósodás, pusztán a jog korlátozó erejénél fogva." - állapították meg tanulmányukban a témával foglalkozó szakemberek 2004-ben.[29]

A kivétel azonban ebben az esetben is erősíti a szabályt. S a kivétel Salomvár község. A 2012. április 23-án indult adósságrendezési eljárást azért kezdeményezte a hatszáz lakosú Zala megyei kisközség képviselő-testülete, mert a település korábbi jegyzője[30] 2002. október 30-án - önmagát az önkormányzat szerződéskötésre felhatalmazott képviselőjének feltüntetve - felhatalmazás nélkül kötött megbízási szerződést a Szeánsz Kft.-vel idősek otthonának tervezési és engedélyeztetési feladataira, 14,9 millió forintos nettó megbízási díj fejében, amely akkor is jár, ha a pályázat eredménytelen lesz. Noha a cég a terveket elkészítette, a tervezői díj kifizetése elmaradt. A beruházás sem indulhatott el, mert az önkormányzat nem nyert hozzá pályázati forrást.

A peres eljárás során a bíróságok megállapították, hogy a körjegyzőnek nem volt meghatalmazása a képviselő-testülettől arra, hogy szerződést kössön, hamis irattal megtévesztette a szerződő felet. A Zala Megyei Bíróság ennek kapcsán 2009-ben jogerősen el is ítélte a salomvári volt hivatalvezetőt közokirat-hamisítás bűntette miatt. Ez azonban nem mentesítette az önkormányzatot a kötelezettség teljesítése alól.[31]

Salomvár mellett példaként említem a saját esetemet is. 1998-2013. között Biri Község jegyzője voltam. A 2006-2010. önkormányzati ciklus idején a képviselő-testület felfüggesztett állásomból, mert többször felhívtam a polgármester és a képviselők figyelmét az elhibázott társulási döntésekre, az önként vállalt feladatok túlsúlyára, valamint a fel-

- 210/211 -

duzzasztott foglalkoztatotti létszámra. Másfél év múlva foglaltam el ismét a székemet. A második napon a pénzügyes kolléga behozott egy fadobozt, mely a távollétem alatt összegyűjtött kifizetetlen számlákat tartalmazta. Öt hónap múltán megkezdődött az adósságrendezés Biri Község Önkormányzatával szemben.

3.16 A közszféra és magánszféra keveredése

A pénzügyi ellehetetlenülés kialakulását legtöbb esetben a jogszabályellenes, törvényszegő működés tette lehetővé. Gyakran előfordult, hogy a közszféra és magánszféra keveredett egymással.

Bakonszeg önkormányzata a Har. hatályba lépését követően - az országban harmadikként - kezdeményezte maga ellen az eljárás lefolytatását. Természetesen - mint mindegyik eljárásnak - ennek is volt előzménye, azaz egy olyan esemény, ami az eljárás megindításához vezetett. 1995 novemberében az akkori polgármester, Ott Jenő az önkormányzat terhére és nevében eljárva kézfizető kezességet vállalt a Tófürdő Kft. 39 millió forintos világbanki hiteléhez, mely gazdasági társaságnak ő volt az ügyvezetője. Tehát Ott Jenő, mint polgármester szerzett pénzt az önkormányzati tulajdonban lévő, saját maga által vezetett gazdasági társaság részére. A tárggyal kapcsolatban képviselőtestületi döntés nem született, de a jegyzőkönyvben a határozat fellelhető e döntésről. Miután a képviselő-testület tudomására jutott a polgármester ténykedése, büntetőfeljelentést tett hivatalos személy által elkövetett közokirat hamisítás, csalás, hűtlen kezelés bűncselekmény elkövetésének alapos gyanúja miatt.[32]

3.17 Munkaügyi vita

Az ezerhatszáz lakosú Jászteleken egy tizenkét évvel korábban indult munkaügyi per miatt kezdeményeztek adósságrendezési eljárást 2010. augusztus 26-án. Egy pedagógust megcsípett egy kullancs, melynek következtében megbetegedett. A Munkaügyi Bíróság döntése értelmében kamatokkal együtt összesen 15 millió forintot kellett fizetni a károsult részére. Ezt sikerült is elég hamar (szűk nyolc hónap leforgása alatt) teljesíteni, hiszen a bíróság 2011. április 6-án már le is zárta az eljárást.

3.18 Bűncselekmény

A témával foglalkozó szakirodalom több esetben is megemlíti a bűncselekményeket, mint az adósságrendezési eljárások okait. Kutatásaim során azonban nem találkoztam egyetlen olyan esettel sem, amit konkrétan bűncselekmény elkövetése miatt kezdeményeztek volna az illetékes bíróságnál. Ez azért lehet így, mert nem a bűncselekmények az elsődleges okai az eljárások megindításának.

Eddigi kutatásaimat alapul véve arra a megállapításra jutottam, hogy az eddigi 70 eljárás közül minden ötödik esetében, tehát 13 esetben beszélhetünk bűncselekményről, illetőleg bűncselekmény gyanújáról (18,57%), 33 esetben nem volt bűncselekmény (47,14%), 24 eljárás (34,28%) esetében pedig nem áll rendelkezésre olyan adat, információ, amely alapján valószínűsíteni lehetne bűncselekmény elkövetését.

A 13 eljárásból csupán három esetben (23,07%) történt büntetés kiszabása: Nágocson két év és nyolc hónap letöltendő szabadságvesztésre ítélték a polgármestert, a salomvári körjegyzővel szemben megrovás intézkedést alkalmazott az illetékes bíróság, a biri polgármester pedig felfüggesztett börtönbüntetést és pénzbírságot kapott.

Az esetek adatainak elemzése során rögzíthető, hogy a 13 eljárás során egy esetben bűnpártolás, négy esetben csalás, egy esetben hivatali visszaélés, tizenegy esetben hűtlen kezelés, egy esetben jogosulatlan gazdasági előny megszerzése, hat esetben közokirat hamisítás, egy esetben magánokirat hamisítás, három esetben pedig sikkasztás bűncselekmény elkövetése merült fel, vagy valósult meg. A szektor sajátosságainak megfelelően tehát találkozhatunk hivatali-, vagyon elleni-, közbizalom elleni-, valamint az igazságszolgáltatás elleni bűncselekménnyel is.[33]

4. Az önkormányzatok adósságrendezési okainak tipizálása

Ha tipizálni akarjuk az adósságrendezési eljárást kiváltó okokat, akkor - a fenti rövid elemzés alapján - a 2. táblázat szerint rögzíthetjük azokat. Azt azonban látnunk kell, hogy egy-egy önkormányzat több ok mellet is szerepelhet, hiszen az adósságrendezéshez nem csupán egyetlen momentum juttathatja el a helyhatóságot.

- 211/212 -

2. táblázat

Az adósságrendezési eljárást kiváltó okok típusai (1996-2014)

Forrás: saját szerkesztés

Konklúzió

Az adósságrendezési eljárás okait kutatva tizennyolc olyan kiváltó okot találtam, amely az eljárás kezdeményezéséhez vezetett. A lista nem teljes. Az önkormányzatok csak nagyon nehezen és nagyon ritkán nyilatkoznak a valódi okokról. S ha mégis megteszik, akkor az eljárások közel harmadában olyan "megfoghatatlan és értelmezhetetlen" okot kreálnak, mint például a szállítói tartozások. S aztán a lista végén találkozhatunk a bűncselekmények elnevezésű kategóriával, amihez konkrétan egyetlen ügyet sem tudtam társítani; pedig 13 eljárás esetében közrejátszott abban, hogy az önkormányzat vagy hitelezője a végső eszközhöz nyúljon.

S természetesen nem szerepeltettem a listán olyan okokat, mint a központi támogatások csökkenése, a helyi (adó)bevételek csökkenése, az elhibázott társulási együttműködések, a törvényellenes működés, mert ezek szinte mindegyik érintett önkormányzatra jellemzőek lennének.

Egy dolog azonban mindegyik eljárásra igaz, a vezetők felelőtlenül (sok esetben önös érdekeiket

- 212/213 -

előtérbe helyezve) irányították az önkormányzatot, s kétes kimenetelű beruházásokba sodorták a települést. S tették ezt azért, mert - a hitelezők többségéhez hasonlóan - ők is reménykedtek abban, hogy a gondoskodó állam a nehéz helyzetben is kisegítő őket a bajból. Pedig hát az Ötv. és az Mötv. is akként rendelkezett, hogy "a veszteséges gazdálkodás következményei az önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért az állami költségvetés nem tartozik felelősséggel."[34]

Az adósságrendezéshez vezető okokat elemezve kialakulhat bennünk egyfajta "rangsor" azt illetően, melyek azok, amelyeket talán könnyedebben elfogadunk kiváltó okként, és melyek azok, amelyek esetén már "megakad a torkunkon a falat". Mégis azt mondhatjuk, hogy rangsor ide vagy oda, a végeredmény mégis csak ugyanaz, hiszen valamennyi ok okozataként adósságrendezési eljárás lefolytatására került sor. Tehát egyik ok sem jobb vagy különb a másiknál. Ilyen értelemben nincs különbség aközött, hogy "csupán" egy személyes ellentét vezetett odáig, vagy éppen a tömeges fejlesztések/beruházások "hozadékaként" jutottak el az eljárásig. Ilyen értelemben nincs. ■

JEGYZETEK

[1] Bartha Mercédesz: Kis önkormányzatok nagy gondban: Az adósságrendezési eljárás. STUDIA JUVENUM, 2011. 4. évfolyam, 14. sz. 353. o.

[2] A helyzetet a Kormány 1995 végén úgy oldotta meg átmenetileg, hogy egyedi döntéssel a saját hibájából fizetésképtelennek minősített önkormányzatoknak a költségvetés általános tartaléka terhére átmeneti támogatást nyújtott 172,3 millió forint összegben. Így jutott Bakonszeg község 19,8 millió, Bátorliget község 7,5 millió, Páty község 13,8 millió, Szerencs városa pedig 131,2 millió forint összegű támogatáshoz, s kerül( te el egy időre, vagy véglegesen a "csődöt".

Az Állami Számvevőszék 9819. számú jelentése a jelentős hitelállománnyal, vagy forráshiánnyal rendelkező egyes helyi önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzéséről, 17. [a továbbiakban: Az Állami Számvevőszék 9819. számú jelentése] http://www.asz.hU/ASZ/jeltar.nsf/0/C04477B63793F1D8C1256CB10044D62A?OpenDocument

[3] Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.)

[4] A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)

[5] Jókay Károly - Osváth László - Sóvágó Gyula - Szmetana György: Az önkormányzati adósságrendezések oknyomozása 1996-2003. IGE Tanácsadó Kft., 2004. május, 3. o. http://www.ige.hu/surface/Osszefogl2004jun4.pdf

[6] Har. 4. § (2) bekezdés

[7] Erre volt példa Esztergom esete. A Tatabányai Törvényszék egy hitelező kezdeményezése alapján 2014. május 13-án kelt 4.Apk.11-14-000001/8. számú végzésében adósságrendezési eljárás megindítását rendelte el - immáron másodszor - Esztergom Város önkormányzatával szemben. Gimesi Sándor kivitelező azért kezdeményezett újabb adósságrendezési eljárást Esztergom Város önkormányzata ellen, mert az előző adósságrendezésből (2010. november 25 - 2011. augusztus 1.) számára jogerősen megítélt 286 millió forintot nem kapta meg. A képviselő-testület ugyanis úgy határozott, hogy a neki járó összegből csak 214 millió forintot fizetnek ki, mert a megépített mélygarázs nem használható és a korábbi polgármester szavatossági pert indított a kivitelező ellen 364 millió forintos követeléssel. A képviselő-testület 2014. május 29-én a követelt 72 millió forint kifizetéséről határozott, amelynek függvényében a kezdeményező visszavonta kérelmét. http://nepszava.hu/cikk/1022367-esztergom-elkerulte-az-ujabb-adossagrendezest

[8] A Har.-t az Országgyűlés az 1996. március 26-i ülésnapján fogadta el; 1996. június 11-én lépett hatályba.

[9] Az idén indult a legtöbb önkormányzati csődeljárás http://hvg.hu/gazdasag.hazai/20101109_2010_onkormanyzat_csodeljaras/

[10] Vö. Gyirán Zoltán: Az önkormányzati adósságrendezés kérdései. In: Horváth M. Tamás (szerk.): JELENSÉGEK - a városi kormányzás köréből. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2013. 106-107. o.

[11] Vigvári András: A községi önkormányzatok pénzügyi problémái. A falu - A vidékfejlesztők és környezetgazdák folyóirata, 2010. XXV. évfolyam, 2010 ősz, 77. o.

[12] Herczeg Krisztina, a Szikszói Közös önkormányzati Hivatal titkárságvezetőjének 2015. január 22. napi szóbeli közlése alapján.

[13] dr. Hamvas Ákos - Keményné Koncz Ildikó - Molnár György - dr. Schneider Magdolna - dr. Szabó Hajnalka: Az önkormányzati rendszert érintő változások és az adósságrendezés gyakorlata. Wolters Kluwer Kft., Budapest 2013. 172. o.

[14] dr. Hamvas - Keményné - Molnár - dr. Schneider - dr. Szabó i. m. 172. o.

[15] Jókay - Osváth - Sóvágó - Szmetana i.m. 1. o.

[16] dr. Hamvas - Keményné - Molnár - dr. Schneider - dr. Szabó i. m. 172. o.

[17] Vö. Gyirán Zoltán: az önkormányzati adósságrendezés: a visszaesők. In: Dr. Stipta István (szerk.): Doktoranduszok Fóruma, Miskolc, 2013, november 7" ME-ÁJK szekciókiadványa, 2013. 85. [a továbbiakban: Gyirán (2013a)]

[18] Gyirán (2013a) i. m. 85-86. o.

[19] Szabó Judit, a Bodrogkisfaludi Közös önkormányzati Hivatal jegyzője 2013. március 12-i kérdőíves közlése alapján.

[20] Az Állami Számvevőszék 9819. számú jelentése i.m. 3-4. o.

[21] Jókay - Osváth - Sóvágó - Szmetana i.m. 1. o.

[22] Az Állami Számvevőszék 9819. számú jelentése i.m. 3-4. o.

[23] Vö. Gyirán Zoltán: Gelse - egy kistelepülés tündöklése és bukása. Jegyző és Közigazgatás 2013. szeptember-október, 3538. o.

[24] Az Állami Számvevőszék 9819. számú jelentése i.m. 8. o.

[25] Jókay - Osváth - Sóvágó - Szmetana i.m. 5. o.

[26] Az Állami Számvevőszék 9819. számú jelentése i.m. 11. o.

[27] Jókay - Osváth - Sóvágó - Szmetana i.m. 1. o.

[28] Jókay Károly - Veres-Bocskay Katalin: Egy igazi hungarikum: az önkormányzati adósságrendezési eljárás. Pénzügyi Szemle, 2009. 1. sz. 114. o.

[29] Jókay - Osváth - Sóvágó - Szmetana i.m. 1. o.

[30] A salomvári körjegyzőt 2007-ben Zala Megye Közigazgatásáért díjjal tüntették ki.

[31] Gyirán Zoltán: Az önkormányzati adósságrendezési eljárás szereplőinek büntetőjogi felelőssége (kézirat, megjelenés alatt)

[32] Gyirán (2013a) i.m. 81-82. o.

[33] Gyirán Zoltán: Az önkormányzati adósságrendezési eljárás szereplőinek büntetőjogi felelőssége (kézirat, megjelenés alatt)

[34] Ötv. 90. § (2) bekezdés, Mötv. 112. § (2) bekezdés