A társadalmon belül létezhetnek különböző partikulárisabb közösségek. Ilyen elemi közösség többek között a család, az egyesület, a tudományos társaság, az egyház vagy a politikai párt. Hiába jutott a nemzeti vagy társadalmi közösség az egységesség magasabb fokára, nem szüntetheti meg mindezek szervező erejét. Ezek a közösségek autonómiájuk keretei között járnak el, melynek terjedelmét a szuverén állam határozza meg, méghozzá az egyes közösségek jellegére tekintettel különböző mértékben.[1]
Mindenféle önkormányzás eredeti koncepciójának előfeltevése az volt, hogy az abban résztvevőknek azonosak a preferenciái. Bár ez a homogenitás az elmúlt évszázadokban jórészt megdőlt, de annyi mindenképpen a mai napig igaz belőle, hogy egy kollektíva akkor irányítja magát, ha a nevükben meghozott döntések a tagok többségének preferenciáit követik.[2] Ereky István azt is kiemeli, hogy csakis az olyan közjogi jogi személyeknek lehet önkormányzatuk, amelyek tekintetében a desztinatáriusok önrendelkezési jogát a tételes jog kifejezetten elismeri. Ez az önrendelkezési jog csak az önálló hatáskörükre terjed ki, azzal kapcsolatban viszont nem utasíthatók.[3] Petrétei József hangsúlyozza, hogy az állam elismerése azért is szükséges, mert az autonómiák léte magában hordja a szét-forgácsolódás lehetőségét is, azonban demokratikus államnak az autonómia iránti igényt a demokratikus politikai értékeknek megfelelően teljesítenie, míg bizonyos indokolt korlátokat alkotmányi szinten rögzítenie kell.[4]
Nincs ez másképp a helyi önkormányzatoknál sem, amelyet más típusú önkormányzatoktól (köztestületektől, civil szervezetektől) a sok hasonlóság mellett meg is különbözteti néhány fontos ismérv. Ulrich Scheuner ezek közül arra helyezi a hangsúlyt, hogy a helyi önkormányzatot a szakmai-foglalkozási alapon szervezett önkormányzatoktól elsősorban demokratikus-politikai alapja, továbbá általános hatásköre különbözteti meg.[5]
Autonómia nélkül nem létezik önkormányzás. Ennek az elvnek az érvényesülése elengedhetetlen az önkormányzáshoz, de nem csak a helyi önkormányzással hozható összefüggésbe. Az államon belül, bizonyos korlátok között megvalósuló szabadság számos összetevőből épül fel, ráadásul sokan használják eleve az önkormányzás szinonimájaként, ami nagyon megnehezíti valódi jelentéstartamának feltárását.
Az egyes államok alkotmányai ritkán szólnak kifejezetten az autonómia
- 89/90 -
elvéről, még ritkábban a helyi önkormányzatokkal kapcsolatosan,[6] de valójában minden olyan rendelkezés, ami valamilyen módon a helyi önkormányzatoknak jogszabályi keretek között saját felelősségre gyakorolható hatáskört biztosít, az az autonómia körébe vonható.[7] Az Önkormányzati Chartában is ilyen módon jelenik meg.[8]
Jelen tanulmány keretei között a teljesség igénye nélkül az autonómia elvének néhány aspektusával foglalkozom, arra törekedve, hogy az elv helyi önkormányzatokkal kapcsolatos szerepének elvi jelentőségére világítsak rá.
"Etimológiai szempontból az autonómia terminus két görög szóból származik: az auto (jelentése 'ön') és a nomos (jelentése 'törvény, szabály') szavakból. Így az autonómia szó eredeti jelentése arra a jogra vonatkozott, amely által valaki megalkothatja saját törvényeit."[9] Tomcsányi Móric is emlékeztet rá, hogy ez a kifejezés szoros nyelvtani értelmezés szerint öntörvényhozást jelent, tágabb értelemben azonban az önálló rendelkezés (leginkább az önálló szabályi rendelkezés) jogát. Köznapi és tudományos használata azonban kibővült, általában a rendelkezés önállóságának megjelölésére használják (szemben a kormányhatóság beavatkozási hatalmával).[10] A kibővült jelentéstartalom miatt, különböző vizsgálati szempontok mentén a kutatók meglehetősen eltérő eredményekre jutnak, így a meghatározások is nagyon sokrétűek. Az autonómia jelentésének sokféleségét Kecső Gábor szerint főként a vizsgált tárgykörök eltérő vonásai okozzák.[11] Pálné Kovács Ilona szerint ez egy történelmileg kialakult demokratikus érték, melyet megőriztek a modern demokratikus államok. Több megközelítése is ismeretes, de rendkívül gyakorlatiasan megragadva az elv magját azt állítja, hogy a lokális autonómia a gyakorlatban nem több mint bizonyos kapacitások birtoklása a polgárok helyi ellátásának érdekében.[12] Fábián Adrián arra koncentrál, hogy az autonómia lényege az önállóság, azaz, hogy a helyi önkormányzat a törvény keretei között (ami nem lehet formális, tényleges mozgásteret kell biztosítania) önállóan működik.[13] Kecső Gábor az önrendelkezésre irányítja a figyelmet, szerinte az autonómia a helyi önkormányzat viszonylag szabad önrendelkezését jelenti a céljai meghatározása és az eszközök alkalmazása vonatkozásában. Az önrendelkezés pedig nem egyenlő a függetlenséggel, mert például a kormánytól az Alkotmánybíróság is független, de nem maga állapítja meg céljait és eszközeit, hanem a törvény.[14] Hoffman István az elkülönültséget hangsúlyozza, azaz az autonómia jellemzően a központi államhatalomtól való elkülönültséget jelenti elsősorban. Mivel az önkormányzatok állami szervek, így elkülönültségük viszonylagos, annak kiterjedtségét és garanciáit az állam közjogi normarendszere határozza meg. [15] Gordon L. Clark szerint az autonómia - Bentham elméletére alapozva - az immunitáson és a kezdeményezőképességen alapul. Előbbi az állam magasabb szintjeinek beavatkozásától véd, utóbbi pedig lehetővé teszi a saját
- 90/91 -
érdekek alapján álló szabályozást. Az amerikai valóság szerinte ettől nagyon távol áll, éppen az ellenkezője, az állami kormányok bürokratikus kiterjesztései.[16] Magyary Zoltán történeti kontextusba helyezi az önállóág kérdését, szerinte a megyei nemesség az autonómiát sohasem tekintette a megye eredeti jogának, amellyel a saját ügyeit önállóan intézi, hanem mindig az államélet egy darabjának, a végrehajtó hatalom gyakorlási módjának,[17] melynek korlátja a törvényesség volt, aminek pedig csakis a törvényhozás és a bíróságok voltak a bírái.[18] Jürgen Backhaus értelmezésében a helyi autonómia alapvetően a demokráciáról, a szubszidiaritásról és a fiskális felelősségről szól.[19] Gyakorlatilag értékkategóriaként tekint az autonómiára, amit Nagy Marianna is kiemel, de ő azt hangsúlyozza, hogy "[s]emmilyen autonómia nem önmagában érték, hanem akkor és azért érték, mert az autonómia keretein belül jobban, eredményesebben, demokratikusabban, hatékonyabban, olcsóbban stb. lehet egy feladatot ellátni. Ha így van, akkor meg kell őrizni az autonómiát, ha nem így van, akkor korrekciót kell végrehajtani."[20]
Bibó István tulajdonképpen a hatalomkoncentrációtól való közjogi elválasztás lehetőségét látta az egyes területek (pl. tudomány, művészet, nevelés) autonómiájának növelésében. Ennek mintája szerinte a bírói hatalom történelmi sikeres függetlenedése.[21] Miklósné Zakar Andrea számos elméleti-fogalmi megközelítést próbál egybegyúrni: "Autonómiának tekinthető egy adott közösségnek valamilyen érdekképviseleti vagy akár bizonyos igazgatási jogosítványokkal bíró intézményrendszerrel való felruházása, mely jogosítványok kötődhetnek a közösség által lakott terület egészéhez, esetleg egy részéhez, de átfogja a közösséghez tartozó vagy oda tartozni akaró (identitást felvállaló) összes individuumot."[22]
A meghatározások látszólag nagyon különbözőnek tűnnek, de általánosan az önállóság különböző aspektusait fogják össze, hiszen ez az elv valamilyen szinten feltétlenül a saját ügyekben való döntési jogosultsággal és a döntés önálló végrehajtásával kapcsolatos kérdésekkel foglalkozik.
Általánosságban elmondható, hogy az autonómia képezi az önkormányzat lényegét, az önkormányzat erre támaszkodik, annak szervezeti kifejeződése.[23] Önálló elv, de a rendkívül kibővült jelentéstartalom miatt egyben foglalata is az összes többi önkormányzatra vonatkozó elvnek. Egyes szerzők kifejezetten az önkormányzat szinonimájaként használják, ami tovább nehezíti a fogalom kibontását. Mivel az önkormányzatiság lényegét adja, így természetes, hogy az államnál alacsonyabb szinten álló közösségek szemében évszázadok óta középpontban van. List már a XIX. század elején hangsúlyozta az autonómia fontosságát, a rendeletalkotási, adókivetési jog jelentőségét, amelyet választott képviselők útján kell gyakorolni. Ráadásul Lorenz von Stein álláspontjával szemben nem csak pragmatikus gazdasági megfontolások miatt tartotta fontosnak az autonómiát, hanem ezt tartotta az első lépésnek az alkotmányos kormányzáshoz, melyet a többszintű kormányzás révén lehet elérni. [24] Ann Bowman és Richard Kearney emlékeztetnek rá, hogy az önkormány-
- 91/92 -
zatok általában mindig nagyobb autonómiát akarnak, az állami kormányok viszont vonakodnak velük megosztani a politikai döntéshozatali területüket, hiszen inkább maguk szeretnek dönteni. [25] Christopher L. Eisgruber szerint a helyi autonómia egyszerre elengedhetetlen és veszélyes is a demokráciára, mert a helyi önkormányzatok egyrészt nélkülözhetetlenek a részvétel biztosításához, másrészt viszont önmagukban nem képesek minden tekintetben biztosítani az emberek számára a hatékony választás lehetőségét.[26] Annyi biztos, hogy a helyi autonómia számos tényezőtől függ: történelmi körülményektől, alkotmányos berendezkedéstől, helyi erőforrásoktól, a helyi-nemzeti kapcsolatok formáitól, a társadalmi csoportok erősségétől, azok helyi közösségbe való bevonásától stb.[27] "Az autonómiával rendelkező közösség tagjai között összekötő kapocs lehet az azonos foglalkozás, azonos tevékenység végezése, azonos kultúrához, nemzetiséghez való tartozás, vagy azonos földrajzi (közigazgatási) egységben (község, járás, kerület) lévő lakóhely. Ezen autonómiával rendelkező szervezetek önkormányzati elven működnek, önállóságuk származékos (szükséges a jogszabály általi elismerés)."[28]
Az is kétségtelen, hogy az autonómia nem szuverenitás. Andreas Ladner és szerzőtársai szerint azért jöhet létre, mert ezt a nemzeti vagy a regionális szabályozás biztosítja. Így pedig szükségszerűen korlátozott is, az autonómia nem védi a jogi keretnek nem megfelelő cselekvést. Mivel az autonóm szerv egy nagyobb politikai rendszer része, így az autonómia elvét össze kell egyeztetni az egység elvével.[29] Magam is egyetértek azzal, hogy az autonómia létrejöttéhez szükséges annak magasabb szintű szabály általi biztosítása. Annak oka, hogy ezt a szabályozásnak kell-e (és ha igen, akkor miért) biztosítania, már eltérő lehet. Ennek megfelelően, eredetét tekintve Kecső Gábor kétféle megközelítést mutat be. A származékos elmélet szerint az autonómiát más (magasabb hatalom) döntése keletkezteti, míg az eredetiségi elmélet szerint annak létezését a magasabb hatalom csak elismeri. Szerinte lényegében természetjogi és jogpozitivista megközelítés közti választásról van szó.[30] Nem kétséges, hogy a kétféle megközelítés között igen nagy különbség van, viszont eredményét tekintve mindenképpen egyfajta szabadsághoz vezet. Ez a szabadság Andreas Ladner és szerzőtársai szerint irányulhat valami ellen vagy valaminek az érdekében. Előbbi szempontból tarthat igényt az önkormányzat az illetéktelen beavatkozás elleni védelemre, míg a másik olvasatban jelentheti a helyi kezdeményezőképességet a közösségi célok elérése érdekében.[31]
Bár az autonómiát sok szerző gyakorlatilag az állam adományának tekinti, álláspontom szerint nem ennek igazolása vagy cáfolata a fő cél, hanem az elv eredeti tartalmának megfejtése. Úgy vélem, hogy az évszázadok során rendkívül kibővült jelentéstartalom egyre nehezíti az elv megértését, túl általánossá vált, amit mindenre lehet használni, ami az önkormányzatokat érinti. Ebben önmagában én nem látok különösebb problémát, de figyelni kell arra, hogy emiatt az autonómiára egyaránt lehet az önkormányzatiság tartalmát meghatározó alapelvként,
- 92/93 -
valamint - az alapelvek foglalataként - eredményként is tekinteni.
Az autonómiára eredményként tekintve, az önkormányzás lényegét talán nem a legkifejezőbb és nem is a legszerencsésebb az autonómia kibővült és túlságosan szerteágazó elvére építeni. A szűkebb (eredeti) értelemben vett autonómiára viszont nagyon is lehet (sőt: kell) építeni.
A fentiekben ismertetett álláspontokban a közös kapocs a keretek között érvényesülő önállóság, a saját ügyekben való döntési jogosultság és a döntés önálló végrehajtása. Ehhez elengedhetetlen, hogy legyenek olyan hatáskörök, amelyen keresztül ez érvényesülhet is. Ereky István gondolataival maximálisan egyetértve: "Lényeges csak az, hogy legyen olyan hatáskörük, amelynek ellátásánál viszonylagos önállósággal járhatnak el."[31] Ezt a magot alapul véve az autonómia olyan követelményeket fogalmaz meg, amelyek más alapelvekből nem vezethetők le. Elvileg a decentralizáció elve nagyon hasonló még hozzá, így szükséges az attól való elhatárolás is, amihez az autonómia eredeti jelentéstartalmához kell visszanyúlni.
A fentiekben már rögzítettem, hogy az autonómia eredeti jelentése szerint az önálló szabályozási jogot takarja. Német szerzők műveiben ez az eredeti elem nagyon hangsúlyosan jelenik meg, aminek azért van jelentősége, mert ez segít ezt az elvet elhatárolni a decentralizációtól.
Normatív elvek igazolják, hogy a helyi önkormányzatoknak szabad szabályozási joggal kell rendelkezniük. Ez azt jelenti, hogy demokratikus struktúrát kell alkalmazniuk, meg kell találniuk az erőforrásokat a nyújtani kívánt szolgáltatások elvégzéséhez, képviselniük kell lakosságuk nézeteit más hatóságoknál, továbbá a magasabb szintű kormányzatnak tiszteletben kell tartania integritásukat és erkölcsileg legitim tevékenységeiket.[33] Hans Peters szerint az autonómia egy államtól eltérő közösség joga arra, hogy saját maga számára jogot alkosson. A helyi közösségek számára ez azt jelenti, hogy saját tevékenységi körükben általánosan kötelező normákat adhatnak ki. Az autonómia és az önkormányzat (pontosabban önigazgatás[34], amit ebben a bekezdésben a pontosság kedvéért így fordítok) az uralkodó nézet szerint két eltérő természetű fogalom. Maga is egyetért Paul Labanddal, aki szerint az önigazgatás és autonómia fogalma hasonló, azok gyakran összekapcsolódnak.[35] A kortárs szerzők közül kiemelve, Reinhard Hendler szintén azt hangsúlyozza, hogy bár az autonómiát és az önigazgatást köznapi értelemben szinonim fogalmaknak szokták tekinteni, de az autonómia a közjogi intézmények vonatkozásában valójában a törvényes felhatalmazáson alapuló önszabályozásról szól.[36]
Az autonómia tehát az imént írottak szerint jogi értelemben szükségszerűen jelent jogalkotói hatalmat. Hans Peters szerint az önigazgatás önmagában csak
- 93/94 -
igazgatás, nem tartalmazza a jogalkotás lehetőségét. A két fogalom viszont összekapcsolódva (Autonomie zur Selbstverwaltung, azaz önkormányzati autonómia) a közigazgatási jogalkotás lehetőségét takarja. A két fogalom tehát egymással szemben áll, mégis jól kiegészítik egymást.[37] Paul Laband szerint egyébként régebben mindkét fogalom az embernek azt a szabadságát jelentette, hogy jogi kapcsolatait saját akaratából rendezze. Az autonómia szerinte a törvényben elismert akarati és cselekvési képesség kifejezése. Ellentétben áll a szuverenitással, mivel az önálló szabályozás (jogalkotói hatalom) keretében csak azt teheti meg a közösség, amire a felhatalmazást a felsőbb közösség megadta (ezzel szemben ez a szuverént nem köti). Az autonómia mint jogilag releváns fogalom tehát nem szuverén hatalmat feltételez, tiszteletben kell tartania a szuverén által meghatározott korlátokat, nem lehet ellentétes a szuverén által kibocsátott törvényekkel.[38] Az idézett német szerzők (és még sokan mások) tehát azt állítják, hogy a Selbstverwaltung (általános fordításban önkormányzat) önmagában valójában csak önálló igazgatást jelent, ehhez az autonómia adja hozzá az önálló szabályozás lehetőségét.
Jól látható, hogy némileg eltérnek egymástól az általánosabb értelemben használt magyar és a német fogalmi keretek.[39] Magyarországon az önálló igazgatási joggal rendelkező szerveket az autonóm államigazgatási szerv jelzővel illetjük. Ezt külön bonyolítja, hogy benne van a magyar elnevezésben az autonómia kifejezés, amely mutatja a kormányzati befolyástól mentes döntéshozatal lehetőségét. Ebből úgy tűnhet, mintha Magyarországon mást értenénk autonómia alatt. Csakhogy nem véletlen, hogy az elnevezés autonóm államigazgatási szerv, nem pedig autonóm szerv, az elnevezés tehát maga szűkíti le az autonómiát az igazgatási szabadságra, azaz egy részterületre. Elnevezéstől függetlenül a lényeg, hogy ezek a szervek csak önálló igazgatási joggal rendelkeznek. Ezzel szemben a magyar önkormányzás kifejezés sokkal inkább a német Selbstverwaltung fogalom autonómiával kiegészített jelentéstartalmával bír. Azaz Magyarországon csak eleve olyan szervet nevezünk önkormányzatinak, amiben valamilyen szinten megjelenik a szabályozás önállósága (Selbstgezetzgebung/ Selbstregierung) is, nem csak a szűk értelemben vett végrehajtó hatalom önállóságát jelenti.[40] Ennélfogva biztosan nem áll olyan távol egymástól a két autonómiafogalom, csak nálunk általánosan inkább az önállóságra koncentrálnak a kutatók. Talán úgy lehet fogalmazni, hogy a jelző nélküli autonómia fogalom nálunk is szükségképpen tartalmaz szabályozási önállóságot.[41] Így pedig már könnyen belátható, hogy autonómia és önkormányzat, valamint autonómia és decentralizáció nem azonos fogalmak, de az autonómia szükségképpen része az önkormányzatnak. Erre utaltam már az önkormányzás fogalmánál is, amikor az Önkormányzati Chartára (is) alapozva állítottam, hogy az önkormányzás igazgatási és szabályozási tevékenység együtt.
Mivel az autonómia különösen is támaszkodik a decentralizáció elvére, ezért fontos az attól való elhatárolás,
- 94/95 -
ami a fentiek okán már csak egyfajta szintetizálása az ott leírtaknak. Tomcsányi Móric azt hangsúlyozza, hogy amíg az autonómia a rendelkezés kezdeményezésében való önállóságot is magában foglalja, addig a decentralizáció esetén elképzelhető a felsőbb utasítás (de a szerv abban az esetben sem köteles végrehajtani a törvénytelennek tartott utasítást, döntése pedig szintén végleges).[42] Sabine Kuhlmann és szerzőtársai ezt úgy fogalmazzák meg, hogy az autonómia jelenti a különbséget az adminisztratív és a politikai decentralizáció között. Előbbi esetben a helyi választott képviselők nem kapnak autonóm döntési és ellenőrzési kompetenciát a helyi feladatok kiosztása tekintetében. Noha a helyi önkormányzatok itt önállóan döntenek a feladat konkrét szervezéséről, az állam vagy a hatóságok képviselőiként járnak el, azaz továbbra is az állam jogi és szakmai kontrollja, valamint a feladatellátás szakmai minőségének kontrollja alatt állnak. A politikai decentralizáció azonban azt jelenti, hogy egy helyben megválasztott testület teljes felelősséget vállal a feladat tervezésére, finanszírozására és irányítására vonatkozó autonóm döntésért, a helyi szervek tevékenységének legitimitását az állami szabályozó csak utólagosan ellenőrzi.[43]
Kétségtelen, hogy az önkormányzatokkal kapcsolatos kutatások jelentős része az autonómia egyes összetevőivel, illetve azok korlátozásával függ össze. Nem csoda, hogy a rendszerváltás után a magyar Alkotmánybíróság előtt is - Sólyom László szavaival élve - "[a]z önkormányzati ügyek kulcsfogalma kétségkívül az autonómia lett."[44] Különösen is nagy figyelmet kap ezek közül a pénzügyi autonómia, hiszen - ahogy Kecső Gábor fogalmaz - pénzügyi autonómia nélkül a helyi önkormányzat autonómiája csak látszólagos.[45] Jelen dolgozat keretei között is szerepet kapnak az egyes összetevők éppúgy, ahogyan azok korlátozása is. Ebben a pontban azonban csak az általánosságok szintjén térek ki erre a kérdésre, célom mindössze az egyes területek azonosítása.
Gyakorlati megközelítésben Csalló Krisztina arra jut, hogy tartalmát tekintve az autonómia négy aspektusa a szervezeti autonómia (önszerveződés, önálló szervezetek létrehozás a saját ügyek intézésére), a rendelkezési autonómia (önszabályozás, saját jogon való döntés; a tagok közvetlen vagy közvetett részvétele a döntésben), az igazgatási autonómia (a saját ügyek önálló intézése) és a gazdasági-pénzügyi autonómia (a pénzeszközök megteremtése és önálló felhasználása a saját ügyekkel kapcsolatban).[46] Andreas Ladner és szerzőtársai nagyon részletesen felmérve az autonómia egyes összetevőit, a helyi autonómia megközelítéseit és alkotmányos szempontjait négy aldi-menzióra osztják:
- Legalista megközelítés: Az alkotmányos státuszra és az általános kompetenciákra koncentrál. Fontos a jogi keretrendszer és azok alkotmányos védelme.
- 95/96 -
- Funkcionalista megközelítés: A konkrét döntéshozatali kompetenciákon és a funkcionális felelősségen van a hangsúly. A szolgáltatásnyújtáshoz szükséges a kapacitás a végrehajtáshoz. Ezért az autonómia összekapcsolódik az önállóan rendelkezésre álló pénzügyi forrásokkal és adókivetési lehetőséggel.
- Szervezeti megközelítés: az adminisztratív apparátus önálló létrehozása áll a középpontban, azaz az önszabályozás. Ezáltal jöhet létre a helyi politikai rendszer.
- A kormányközi kapcsolatok politikai megközelítése: A hangsúly a vertikális kapcsolatokon van, fontos a központi vagy regionális kontroll. Ezek jellege és mértéke befolyásolja az autonómiát.[47]
Arra jutnak, hogy összességében helyi autonómia hét dimenzióját lehet azonosítani: jogi autonómia (státusz garantáltsága), szakpolitikai területek (elvégzendő feladatok), politikai diszkréció (döntéshozatali képesség), pénzügyi autonómia (pl. saját források, adóbevételek, hitelfelvételi lehetőség), szervezeti autonómia (saját adminisztráció megszervezése), beavatkozásmentesség (kontroll megszervezésének módja) és hozzáférés (magasabb szintű döntésekre való ráhatás képessége). Ezek közül is sarokkövek szerintük a politikai diszkréció, a pénzügyi autonómia és a jogi autonómia. [48]
A helyi önkormányzati feladat- és hatáskörök - ahogy erre Balázs István rávilágít - történelmileg alakultak ki a tradicionális demokráciákban, azonban azok egyáltalán nem megváltoztathatatlanok (nem véletlen, hogy számos államban az alkotmány nem is sorolja fel ezeket).[49] Annyi bizonyos, hogy az önkormányzatok számára meghatározott összes döntési és végrehajtási feladatkör az autonómiát erősíti.
A devolúció egy sajátos brit megközelítés, ami a parlamenti szuverenitás talaján álló rendszeren belül úgy próbál regionalizálni, hogy eközben a szuverenitást nem bontja meg. Közel áll a decentralizációhoz,[50] így egyrészről logikus azzal összevetve értékelni, de valójában jóval több annál, végsősoron a politikai hatalom helyi erősítésén keresztül az önkormányzati autonómia megvalósulásához vezet. Hoffman István kiemeli, hogy az Egyesült Királyság 1997-et követően kialakult új szerkezetére (a skót, a walesi és az északír parlament és végrehajtó hatalom felállítása történt ekkor), sajátos hatáskör-átruházására használja a brit jogalkotás a devolúció kifejezést. Ez voltaképpen egy sajátos föderatív struktúra (a fenti egységek egyértelműen államisággal rendelkező entitások).[51] Iván Dániel szerint elmondható, hogy a devolúciós folyamatoknak komoly hatásuk volt, hiszen meg kellett találni azt az összhangot, amely strukturálisan és funkcionálisan a Királyság érdekeit szolgálják (a sajátos államberendezkedés nélkül az egyensúly könnyen felborulhatna).[52] Hoffman István azt is kiemeli, hogy a
- 96/97 -
föderatív jelleg hangsúlyozása azért is fontos, mert ezzel lehet elhatárolni az önkormányzati egységeket megerősítő, a szűkebb értelemben vett decentralizáció részét képező devolúciótól, amely folyamat 2008-tól kezdődően indult meg.[53] Ez a megállapítása azért bír jelentőséggel, mert az elmúlt bő évtizedben valóban egyre többször jelent meg a brit önkormányzati szakirodalomban is a devolúció fogalmának használata, mintha a devolúció elméletének hasznosítható gondolatain keresztül próbálnák meg magyarázni az önkormányzati reformok szükségességét. Amíg azonban Hoffman István a decentralizáció részét képező devolúcióról ír, addig Colin Copus, Mark Roberts és Rachel Wall azt vallják, hogy a devolúció és a decentralizáció különálló és egymástól eltérő fogalmaknak tekinthetők, ahol a devolúció a politikai hatalom és az autonómia jelentős átadását vonja maga után, a központi és a helyi kormányzat közötti kapcsolat jelentős változásának eredményeként. Ezzel szemben a decentralizáció csak a hatásköröknek a funkciók, felelősségek, feladatok és pénzügyek tekintetében történő átruházását írja le az egyik szintről a másikra, összhangban a nemzeti politikai célokkal és a központi kormányzaton belüli politikai célszerűség motívumaival.[54] Robert Agnaroff is azt állítja, hogy a devolúció az autonómia fejlesztésének egyik módja, avagy a hatalom lefelé történő átadása a köztes vagy helyi szintű politikai hatóságoknak. A devolúció mint önszabályozás megpróbálja összekapcsolni a demokrácia ígéretét a kormány várható hatékonyságával, amelyek közelebb állnak a helyi döntések által érintett emberekhez. A devolúciót általában organikus vagy alapvető jellegű központi jogszabályok, valamint az azokat támogató további szabályok teszik lehetővé. [55] John M. Cohen és Stephen B. Peterson hat normatív követelményt határoztak meg a devolúcióval kapcsolatban:
- biztosítani kell a meghatározott egység státuszát,
- világosan meg kell határozni a joghatóságot és a funkcionális határokat,
- a meghatározott hatásköröket át kell ruházni az egységek számára a meghatározott feladatok megtervezésére, döntéseire és kezelésére,
- fel kell állítani az egységek közötti interakció alapvető szabályait a kormányzati rendszerben,
- engedélyt kell adni a saját forrásból származó bevételek gyűjtésére,
- felhatalmazást kell adni az egységek számára saját költségvetési, számviteli és értékelési rendszerük létrehozására és kezelésére.[56]
A devolúció elvileg megvalósulhat az erősen központosított szövetségi államban éppúgy, mint a szövetségi felé mozduló unitárius államban vagy a hatalmat a regionális vagy helyi szintre átadó unitárius államban. Sokban hasonlít a szövetségi államok hatalommegosztásához (pl. akár az alkotmány is garantálhatja az autonómiát), de el is tér attól (pl. jellemzően nincsenek kizárólagos hatáskörök). [57]
Az én olvasatomban úgy tűnik, hogy egyes brit szerzők a devolúció
- 97/98 -
elmélete adta többletlehetőségeket kihasználva szeretnék elmozdítani a brit helyi kormányzatokat a valódi önkormányzás irányába, valójában nem beszélnek másról, mint a helyi önkormányzati autonómia bővítéséről. Colin Copus, Mark Roberts és Rachel Wall azt is megjegyzik, hogy ez egy rendkívül nehéz folyamat, szerintük az angol devolúciós kísérletek rendre megmaradnak az adminisztratív decentralizáció szintjén. A központi hatalom helyi szintre helyezése pedig elengedhetetlen lenne a helyi demokrácia megújításához. Ehhez azonban szükség van arra, hogy ezt a változást a helyi közösségek alulról szervezzék. Enélkül csak a központ céljai tudnak érvényre jutni, ami továbbra is bizalmatlan a helyi közösségekkel szemben. [58]
Az önkormányzatiság egyik legfontosabb ismérve az autonómia, enélkül nem létezik önkormányzás. Kétségtelen, hogy a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos kutatások jelentős része az autonómia egyes összetevőivel, illetve azok korlátozásával függ össze. Bár az autonómiát és az önkormányzást köznapi értelemben szinonim fogalmaknak szokták tekinteni, de meggyőződésem szerint nem vonható egyenlőségjel a két fogalom közé.
Az autonómia valójában (szűkebb értelemben) a közjogi intézmények vonatkozásában a törvényes felhatalmazáson alapuló önszabályozásról szól. Az autonómia tehát egy államtól eltérő közösség joga arra, hogy saját maga számára jogot alkosson. Szükségszerűen korlátozott, az autonómia nem védi a jogi keretnek nem megfelelő cselekvést. Egyetértek azzal a gondolattal, hogy mivel az autonóm szerv egy nagyobb politikai rendszer része, így az autonómia elvét össze kell egyeztetni az egység elvével.[59] A rendkívül eltérő vélekedések között közös kapocs a keretek között érvényesülő önállóság, a saját ügyekben való döntési jogosultság és a döntés önálló végrehajtása. Ehhez elengedhetetlen, hogy legyenek olyan hatáskörök, amelyen keresztül ez érvényesülhet is. Ezen felül az is bizonyos, hogy az önkormányzatok számára meghatározott összes döntési és végrehajtási feladatkör az autonómiát erősíti.
Fontos azt is hangsúlyozni, hogy az autonómia önmagában is fontos elv, de a rendkívül kibővült jelentéstartalom miatt egyben foglalata is az összes többi önkormányzatra vonatkozó elvnek, amelyek mind a helyi demokrácia előmozdítása érdekében működnek közre. ■
JEGYZETEK
[1] Lapsánszky András - Patyi András - Takács Albert: A közigazgatás szervezete és szervezeti joga. Dialóg Campus, Budapest 2017. 173. o.
[2] Adam Przeworski: Democracy and the Limits of Self-Government. Cambridge University Press, New York 2010. 17. o.
[3] Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. Szeged Városi Nyomda és Könyvkiadó, Budapest 1939. 376-377. o.
[4] Petrétei József: Az önkormányzatok fogalmáról, jellegéről és alkotmányi szabályozásáról. Jura 1995. 1. sz. 7. o.
[5] Ulrich Scheuner: Grundbegriffe der Selbstverwaltung. In: (Günter Püttner szerk.): Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1 Grundlagen. Zweite, völlig neu bearbeitete Auflage. Springer, Berlin - Heidelberg 1981. 17. o.
- 98/99 -
[6] Ld például a horvát Alkotmány 137. cikkét, az olasz Alkotmány 139. cikk IX. pontját, a portugál Alkotmány 6. cikk 1. szakaszát, a román Alkotmány 73. szakasz (3) bekezdés O) ponját és 120-121. szakaszait, a spanyol Alkotmány 140. szakaszét és 141. szakas (2) bekezdését,
[7] Ld. például az osztrák Alkotmány 118. cikkét, a cseh Alkotmány 104. cikkét, az észt Alkotmány 154. és 157. cikkét, a görög Alkotmány 102. cikk (2) bekezdését, a lengyel Alkotmány 16. cikk (2) bekezdését és 166. cikk (1) bekezdését, a litván Alkotmány 120. cikk (2) bekezdését, a német Alaptörvény 28. cikk (2 ) bekezdését, a szlovák Alkotmány 64/A. cikkét és 65. cikk (1) bekezdését, a szlovén Alkotmány 140. cikk (1) bekezdését.
[8] Ld. a Preambulum utolsó bekezdését, a 9. cikk 1. és 5. szakaszát, valamint a 11. cikket.
[9] Miklósné Zakar Andrea: Autonómia - elmélet és gyakorlat. Tér és Társadalom 2010. 3. sz. 75. o.
[10] Tomcsányi Móric: A magyar közigazgatási jog alapintézményei. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest 1926. 242. o.
[11] Kecső Gábor: A helyi önkormányzatok pénzügyi jogi jogállása - A jogállást meghatározó jogintézmények modelljei a bevételi oldalon. Anglia - USA - Magyarország. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2016. 79. o.
[12] Pálné Kovács Ilona: Helyi kormányzás Magyarországon. Dialóg Campus, Budapest - Pécs 2008. 14. o.
[13] Fábián Adrián: A helyi önkormányzat (nem jogi) fogalmáról. Új Magyar Közigazgatás 2016. 4. sz. 38. o.
[14] Kecső i. m. 100. o.
[15] Hoffman István: Gondolatok a 21. századi önkormányzati jog fontosabb intézményeiről és modelljeiről - A nyugati demokráciák és Magyarország szabályozásainak, valamint azok változásainak tükrében. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2015. 40. o.
[16] Gordon L Clark.: A Theory of Local Autonomy. Annals of the Association of American Geographers 1984. 2. sz. 205. o.
[17] Magyary Zoltán: A magyar közigazgatás racionalizálása. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest 1930. 165. o.
[18] Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás - A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában a magyar közigazgatás szervezete működése és jogi rendje. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest 1942. 63. o.
[19] Jürgen G. Backhaus: Two Centuries of Local Autonomy. In: Jürgen G. Backhaus (ed.): Two Centuries of Local Autonomy. Springer, New York-Dordrecht-Heidelberg-London 2012. 1. o.
[20] Nagy Marianna: A helyi-területi önkormányzatok és az Alaptörvény. Közjogi Szemle 2017. 4. sz. 26. o.
[21] Bibó István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In: Bibó István összegyűjtött munkái 2. EPMSZ, Bern 1982. 557-558. o.
[22] Miklósné Zakar i. m. 77. o.
[23] Kiss Barnabás: A helyi önkormányzati rendszer. In: (Trócsányi László - Schanda Balázs szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. HVG-ORAC, Budapest 2016. 427. o.
[24] Günther Chaloupek: Friedrich List on Local Autonomy in His Contributions to the Debate About the Constitution of Württemberg in 1816/1817. In: (Jürgen G. Backhaus szerk.): Two Centuries of Local Autonomy. Springer, New York-Dordrecht-Heidelberg-London 2012. 5-9. o.
[25] Ann Bowman - Richard Kearney: State and Local Government, Eighth Edition. Wadsworth, Boston 2010. 329. o.
[26] Christopher L. Eisgruber: Constitutional Self-Government. Harvard University Press, CambridgeLondon 2001. 87-91. o.
[27] Angelika Vetter: Lokale Politik als Ressource der Demokratie in Europa? Lokale Autonomie, lokale Strukturen und die Einstellungen der Bürger zur lokalen Politik. Springer, Wiesbaden 2002. 114. o.
[28] Kovács Róbert - Bekényi József - Kónya László Ferenc: Önkormányzatok jogállása. Dialóg Campus, Budapest 2018. 7. o.
[29] Andreas Ladner - Nicolas Keuffer - Harald Baldersheim - Nikos Hlepas - Pawel Swianiewicz -Kristof Steyvers - Carmen Navarro: Patterns of Local Autonomy in Europe. Palgrave Macmillan, 2019. 175-176. o.
[30] Kecső i. m. 79-80.
[31] Ladner - Keuffer - Baldersheim - Hlepas -Swianiewicz - Steyvers - Navarro i. m. 12-24.
[32] Ereky i. m. 372.
[33] Ladner - Keuffer - Baldersheim - Hlepas -Swianiewicz - Steyvers - Navarro i. m. 10.
[34] A német Selbstverwaltung szót egyszerűen önkormányzatnak szokás fordítani (és ebben az értelemben is használják), de a szó szoros értelmében inkább önigazgatást, még pontosabban önálló igazgatást jelent.
[35] Hans Peters: Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung in Preussen. Springer, Berlin 1926. 37-38. o.
[36] Reinhard Hendler: Grundbegriffe der Selbstverwaltung. In: (Thomas Mann - Günter Püttner szerk.): Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1 Grundlagen und Kommunalverfassung. Dritte, völlig neu bearbeitete Auflage. Springer, Berlin - Heidelberg - New York 2007. 12. o.
- 99/100 -
[37] Peters i. m. 37-38. o.
[38] Paul Laband: Das Staatsrecht des Deutschen Reiches. Laupp, Tübingen 1876. 107-108. o.
[39] Megjegyzendő, hogy a német szerzőknél sem egyértelmű a fogalom jelentése, Georg Jellinek például lényegében a szuverenitással azonosítja az autonómiát (Georg Jellinek: Allgemeine Staatslehre. Springer, Berlin 1929. 493. o.)
[40] Az angol nyelvű, de elsősorban nem az angol önkormányzatokra használt self-government fogalom talán éppen emiatt kifejezőbb.
[41] Részben erre utal Ereky István gondolatmenete is: "Mivel céljainak megvalósítása érdekében minden önkormányzati alakulatnak szüksége van anyagi eszközökre, - ritka kivételektől eltekintve minden önkormányzati alakulatnak kettős, t. i. közjogi és magánjogi személyisége van. Ehhez képest hatáskörük is két részre, t. i. a közjogi és a magánjogi jogi személyiségen felépülő hatáskörre válik szét. S közjogi hatáskörük ismét tovább tagozódik, s elsősorban arra jogosítja fel őket, illetve szerveiket, hogy egyes konkrét esetekben határozatokat hozzanak. De ha hatáskörük csak erre szorítkoznék, akkor mi akadálya sem volna annak, hogy szerveiket a kormány utasíthassa s határozataikat megváltoztassa. Viszonylagos önállóságra tehát csak akkor tehetnek szert, ha ezt a közigazgatási hatáskört kormányzati hatáskörrel egészítik ki. Ezen az alapon a tételes jog által megállapított terjedelemben jogszabályokat alkothatnak; - s ebbeli hatáskörük egyes amerikai államok tételes jogainak tanúsága szerint oly nagy terjedelmet ölthet, hogy szervezetüket és egyes szerveik hatáskörét is teljes egészében önmaguk szabályozhatják, vagyis -afféle alkotmányozó nemzetgyűlés hasonlatosságára - alkotmányozó hatáskört is gyakorolhatnak." (Ereky i. m. 369. o.)
[42] Tomcsányi i. m. 242. o.
[43] Sabine Kuhlmann - Jörg Bogumil - Falk Ebinger - Stephan Grohs - Reiter, Renate: Dezentralisierung des Staates in Europa - Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien. VS Verlag, Wiesbaden 2011. 22-23. o.
[44] Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris, Budapest 2001. 774. o.
[45] Kecső i. m. 97. o.
[46] Csalló Krisztina: Önkormányzás, autonómia. A helyi önkormányzatok szabályozási típusai Európában. In: (Feik Csaba szerk.): Magyarország helyi önkormányzatai. NKE KTK, Budapest 2014. 16. o.
[47] Ladner - Keuffer - Baldersheim - Hlepas -Swianiewicz - Steyvers - Navarro i. m. 24-25. o.
[48] Ladner - Keuffer - Baldersheim - Hlepas -Swianiewicz - Steyvers - Navarro i. m. 333-334. o.
[49] Balázs István: Új tendenciák a helyi önkormányzati rendszer szabályozásában Magyarországon és az Európai Unió tagországaiban. In: (Balázs István szerk.): Helyi Önkormányzatok. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen 2014. 314. o.
[50] Fogarasi József például különösebb magyarázat nélkül használja a devolúció kifejezést, gyakorlatilag a decentralizáció szinonimájaként. [Ld. Fogarasi József: Önkormányzati kézikönyv. HVG-ORAC, Budapest 1997. 23-28. o.]
[51] Hoffman István: A helyi önkormányzatok és szerveik (tisztségviselőik) által ellátott feladatok főbb kérdései. Magyar Jog 2017. 4. sz. 222. o.
[52] Iván Dániel: Devolúció és önkormányzatiság. Kisebbségkutatás 2015. 1. sz. 87. o.
[53] Hoffman (2017) i. m. 222. o.
[54] Colin Copus - Mark Roberts - Rachel Wall: Local Government in England - Centralisation, Autonomy and Control. Palgrave Macmillan, London 2017. 11. o.
[55] Robert Agranoff: Autonomy, Devolution and Intergovernmental Relations. Regional and Federal Studies 2004. 1. sz. 26, 29. o.
[56] John M. Cohen - Stephen B. Peterson: Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries. Kumarian Press, West Hartford 1999. 27. o. Hivatkozza Agranoff i. m. 29. o.
[57] Agranoff i. m. 28. o.
[58] Copus - Roberts - Wall i. m. 133-135. o.
[59] Ladner - Keuffer - Baldersheim - Hlepas -Swianiewicz - Steyvers - Navarro i. m. 175-176. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző megbízott oktató, PPKE JÁK.
Visszaugrás
