Szabó Imre professzor úr 70. születésnapjára készülő ünnepi kötetbe szánt tanulmányomban egy sajátos jogintézménnyel, a magánjogi és közjogi elemekkel egyaránt átszőtt vagyonkezelői jog szabályozásával és változásaival foglalkozok.
Rögzíteni kell azt, hogy a hatályos szabályok szerinti vagyonkezelői jog hosszú folyamat eredményeként jött létre, amelynek eredőjét az "egységes és oszthatatlan" állami tulajdonon fennálló kezelői jogban kell keresni. A rendszerváltozást követően a korábbi kezelői jog is átalakult, hogy a piacgazdaság követelményeihez lehessen igazítani az állami tulajdonnal kapcsolatos szabályozást. A létrejövő vagyonkezelői jog a köz tulajdonának eltérő szegmenseiben eltérő időpontban "bukkant fel", és nem is volt mindig azonos tartalmú.
A vagyonkezelési szerződésnek nincsen teljesen egzakt fogalma, a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (Nvt.) 11. § (8) bekezdése határozza meg a vagyonkezelő fontosabb jogait és kötelezettségeit. Erre alapozva meglátásom alapján a vagyonkezelési szerződés esetében egy olyan jogviszonyról van szó, amelynek keretében a tulajdonosi joggyakorló az állam, illetve a helyi önkormányzat tulajdonába tartozó vagyont bízza rá a Nvt. szerinti vagyonkezelőre a szerződésben meghatározott időre vagy feltétel bekövetkezéséig, azaz a tulajdonosi jogok gyakorlását és a tulajdonosi kötelezettségek teljesítését engedi át, amelynél fogva a vagyonkezelőt megilletik a tulajdonos jogai, illetve terhelik a tulajdonos kötelezettségei, amennyiben jogszabály vagy a vagyonkezelési szerződés eltérően nem rendelkezik, azonban a rendelkezés joga a Nvt. szerinti korlátozott mértékben illeti meg. A vagyonkezelő köteles a vagyontárgy állagának megóvásáról, jó karbantartásáról, működtetéséről gondoskodni, jogszabályban és szerződésben előírt más kötelezettségét teljesíteni, valamint a vagyontárgyat a Nvt.-ben és a szerződésben meghatározott célnak megfelelően használni, a vagyonkezelési szerződés megszűnése
- 71/72 -
esetén pedig a vagyonkezelésbe vett/kapott tárgyat visszaszolgáltatni, valamint azzal elszámolni.[1] A vagyonkezelői jog pedig a nemzeti vagyonnal összefüggő vagyonkezelési szerződésen vagy törvényi kijelölésen alapuló korlátolt dologi jog.
A vagyonkezelői jog rendkívül erős közjogi és magánjogi gyökerekkel bír, a vagyonkezelői jogot létrehozó vagyonkezelési szerződés vegyes jogági szerződésnek tekinthető,[2] ugyanakkor nem mondható el az, hogy vagy a magánjog, vagy a közjog dominálna e jogintézménynél: amennyiben bármely magánjogi elemét elvesszük, a közjogi rész már-már értelmezhetetlen; ha a közjogi elemet távolítjuk el, akkor pedig a vagyonkezelési szerződés ebbéli formájában elveszíti a létjogosultságát, és egy, a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényben (Ptk.) nem szabályozott, sajátos jogviszonnyá válna.
A lényeges polgári jogi vonások közül kiemelendő az, miszerint önmagában a vagyonkezelés megbízási jelleggel bír, ezt kívánja érzékeltetni a fogalomban szereplő "rábízás"; ez az elem a megbízási szerződés Ptk.-beli fogalmában is megjelenik.[3] Ezt a jelleget a BDT2004. 1052. eset is alátámasztja, ám a kifejezések kétséget nem kizáró használata miatt az önkormányzat tulajdonában álló helyiséget kezelő gazdálkodó szervezet és az önkormányzat közötti, a tényállásban kifejtett jogviszonyt nem lehet pontosan megítélni: a döntés elvi tartalmát megragadó mondatban[4] megbízási szerződés szerepel (a helyzet összetettebbé válik azzal, hogy még a kezelés szót is említi), míg a tényállás ismertetése során az szerepel, miszerint "[j]elen esetben az önkormányzat vagyonának kezelésére megbízási típusú szerződés jött létre". A megbízási szerződés és a megbízási típusú kezelési szerződés közé[5] azonban nem lehet egyenlőségjelet tenni.
A polgári jogi szempontú megközelítési lehetőség a jogirodalomban is megjelent, így például a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) egyik kommentárjában. Így többek között a vagyonkezelő felelőssége az önkormányzattal szemben annak megfelelően alakul, hogy a szerződés visszterhes vagy ingyenes volt-e: a vagyonkezelő a kötelezettségeinek megszegéséért a szerződésszegésért való
- 72/73 -
kártérítési felelősség általános szabályai szerint felel a tulajdonossal szemben; ha a vagyonkezelő feladatát ellenszolgáltatás nélkül látja el, felelősségére az ingyenes szerződések megszegéséért való kártérítési felelősség szabályait kell alkalmazni.[6]
A kezelő gyakorolta a tulajdonost a polgári jogi kapcsolatokban megillető jogokat, és teljesítette a tulajdonos ilyen kötelezettségeit. A kezelő állami szerv a polgári jogi kapcsolatokban tulajdonosi minőséget nyert, de a tulajdonjog tárgyain irányító hatalmat gyakorló államhoz fűződő kapcsolata folytán "irányított tulajdonos" volt.[7] Havassy Sándor gondolatai szerint: "A kezelői jog tartalma évtizedről évtizedre átalakult, terjedelme pedig az egyszerű birtokjogtól a "majdnem igazi" tulajdonjogig terjedt."[8] Az idézet jól megragadja azt a folyamatos változást, amit a kezelői joggal kapcsolatos 17/1992. (III. 30.) AB határozat is megfogalmazott: a "kezelői jog" kategóriája a korábbi magyar jogrendszer terméke. A rendszerváltást megelőző jogrendben a tulajdoni felfogás tekintetében, bár különböző időszakokban eltérő módon, de mégis a társadalmi tulajdon a meghatározó, ezen belül pedig az állami tulajdon szerepe volt (...).[9]
A kezelői jog sajátos átmenetét észlelhetjük az önkormányzatok tulajdonszerzésével összefüggésben. A korábbi önkormányzati törvény, az 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) hatálybalépésével az ex lege tulajdonszerzés egyik esete volt az, amikor a tanács kezelésében lévő ingatlan tulajdonjogát az önkormányzat megszerezte. Egy eseti döntés is rögzítette: a tanács állami szerv volt, ingatlan tulajdonjogát nem szerezhette meg, csupán állami tulajdon kezelője lehetett, ehhez képest a jogutód önkormányzatnak az állami tulajdonban lévő vagyontárgyat lehet a vonatkozó törvényi rendelkezések szerint tulajdonába adni.[10] A törvény erejénél fogva a korábban a tulajdonosi jogok gyakorlására feljogosító és kötelezettségek teljesítésére kötelező kezelői jog helyébe a tulajdonjog került.
Petrik Ferenc a hatályos vagyonkezelői jog időállapotát közvetlenül megelőző időszak szabályozásának tükrében (ez a későbbiekben jelentőséggel fog bírni) írt arról, miszerint a kezelésbe, a vagyonkezelésbe adás a dolog feletti tulajdonosi jogosítványok szinte teljes körének átengedését jelentette. A kezelői jog ugyan a régi Ptk.-ból, az 1959.
- 73/74 -
évi IV. törvényből kiiktatásra került (lásd még a következő pontot), de más törvényekben (például a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvényben) tovább él, illetőleg - álláspontját folytatva - az intézmény pótlására több, tisztázatlan tartalmú, de hasonló jogintézmény bevezetésére került sor. Ilyen volt a régi Ptk.-ban szabályozott állami tulajdon "megbízásos használata" (régi Ptk. 174. §; lásd a 2. pontot). Petrik szerint nem nehéz felismerni, hogy itt a kezelői (vagyonkezelői) jog intézményének megfelelő használatról van szó.[11]
A 2000-es években több olyan bírósági eset volt, amelyeknek a tárgya a kezelői jog és a vagyonkezelői jog volt. Ezekben az ügyekben az ingatlan-nyilvántartásban a felperes fel szerette volna tüntetni az ingatlanon fennálló vagyonkezelői jogát, más személy azonban már be volt jegyezve kezelőként. A Legfelsőbb Bíróság meglátása rendre az volt, miszerint a töröltetni kívánt kezelői jog és a vagyonkezelői jog egymással jelentősen megegyeznek, a bejegyzett kezelői jog a hasonló tartalmú vagyonkezelői jog egyidejű bejegyzését kizárja (ezekben az ügyekben nem is volt lehetőség arra, hogy a kezelőt töröljék a nyilvántartásból).[12]
A kezelői joggal összefüggő kérdések nem veszítettek sokat aktualitásukból: sporadikusan különféle helyeken még napjainkban is felbukkan ez a jogintézmény, ennek alátámasztására érdemes idézni azt a közterület használati hozzájárulással összefüggő ítéletet, amely szerint a perbeli ingatlanon kezelőként még a X. Ker. Tanács VB. Műszaki Osztálya volt bejegyezve;[13] vagy a termelőszövetkezeti földhasználati jog alatt álló földrészletek tulajdonjogának rendezéséről és egyes földügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2020. évi XL. törvény 2. §-át, amely alapján az állam tulajdonát képező földrészleten az ingatlan-nyilvántartásban volt állami gazdaság javára bejegyzett kezelői jog e törvény erejénél fogva szűnik meg, ezzel együtt mintegy a korábbi ideológiai időszak végleges lezárást jelenti egy bizonyos kontextusban.
A Polgári Törvénykönyv módosításáról szóló 1991. évi XIV. törvény igazította korábbi magánjogi kódexünket a rendszerváltást követő időszakhoz azon jogszabályi rendelkezések (kifejezések, szakaszhelyek) megváltoztatásával, amelyek egyértelműen "át voltak itatva" a rendszerváltás előtt irányadó ideológiával. Ennek következtében módosították a téma szempontjából releváns fejezet "Az állami szocialista tulajdon kezelése" címét "Gazdálkodás az állami tulajdonnal" címre, a régi Ptk. 174-175. §-a pedig az alábbiakra változott: a kizárólag állami tulajdonban álló dolog birtokát, használatát, hasznai szedésének jogát az állam - törvényben szabályozott módon - másnak átengedheti. Az állam az egyes vagyontárgyait másra bízhatja, ebben az esetben - a jogszabályok rendelkezéseinek megfelelően - ez utóbbi gyakorolja a tulajdonost a polgári jogi kapcsolatokban megillető jogokat, és teljesíti a tulajdonos ilyen kötelezettségeit.[14] A korábbi fejezet 176. §-át úgy
- 74/75 -
helyezték hatályon kívül, hogy új rendelkezést nem építettek helyébe. A már említett megbízási jelleg abban is tetten érthető, hogy a korábbi kezelésbe adás helyett maga a régi Ptk. is a rábízás kifejezést használta ("másra bízhatja"). A Ptk. ilyen jellegű és tartalmú szabályt nem tartalmaz.
Ahogy azt a Kúria is megjegyezte az EBH 2012. P.13. számú határozatban, a kezelői jog intézményét az 1959. évi IV. törvény 1991. évi XIV. törvény 12. §-ának rendelkezésével és 15. § (3) bekezdésével történt módosítása nem szüntette meg. A kezelői jog megszűnése (és átalakulása vagyonkezelői joggá) ágazatonként eltérő időpontban, egy folyamat eredményeként történt meg. Habár a régi Ptk. e módosítása az állami vagyonnal való szabadabb gazdálkodást lehetővé tette, nem rendelte el a kezelői jog intézményének megszüntetését.
Összefoglalva elmondható, miszerint a régi Ptk.-nak a kezelői jogra vonatkozó rendelkezéseit hatályon kívül helyezték, más törvényekben és a gyakorlatban az intézmény azonban tovább élt. Hosszú várakozás - és az ezt kísérő jogbizonytalanság - után 1996-ban született meg a kincstári vagyonra vonatkozó törvényi szabályozás, ami az állami tulajdon kezelői jogát váltotta fel.[15]
A régi Ptk.-hoz írt Nagykommentár alapján a "másra bízás" intézményének fogalmilag megfelel az a hasznosítási forma is, amelyet az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről szóló, többször módosított 1995. évi XXXIX. törvény szabályoz.[16] Eszerint - a vagyon időleges hasznosítása végett - az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. (ÁPV Rt.) jogosult vagyonkezelési szerződést kötni, amiben az ÁPV Rt. az őt megillető tulajdonosi jogok egy részét vagy egészét átruházhatja a vagyonkezelőre.[17] Ez a szerződésfajta azonban nem egységes jellegű, egyesek (pl. a megbízási jellegűek) nem hoznak létre dologi jogviszonyt, mások a vagyonkezelőt kvázi tulajdonosi pozícióba helyezik.[18]
A régi Ptk. és a kapcsolódó jogszabályok azonban kizárólag az állam vonatkozásában szabályozták a vagyonkezelést; csak a 2005. évi XCII. törvénnyel, az Ötv., az akkor hatályos államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (régi Áht.) és az ingatlannyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (Inytv.) módosításával lehetett létrehozni az önkormányzati vagyonnal összefüggésben.[19] A vagyonkezelési szerződést mint szerződéstípust már korábban is használta az önkormányzati szféra, mivel azonban nem volt jogszabályban meghatározva, az egyes szerződések tartalma rendkívül eltérő volt.[20]
- 75/76 -
A 2005. évi XCII. törvény következtében részletesen szabályozták az önkormányzati vagyonnal kapcsolatban a vagyonkezelési szerződést, illetve a vagyonkezelői jogot, részletesebben, mint azt a hatályos törvények rendezik. Az Ötv. és a régi Áht. adta a vagyonkezelés alapjait, míg az Inytv. módosításával az vált lehetővé, hogy a tulajdoni lap II. részére az önkormányzati vagyon körébe eső ingatlan vagyonkezelőjét bejegyezzék, addig ugyanis az ingatlan-nyilvántartásba - miután jogszabályi szinten csak az állam tulajdonában álló dolgokkal kapcsolatban létezett vagyonkezelői jog - az állami ingatlanok vagyonkezelőjét lehetett bejegyezni.
E módosító törvény indokolása kiemelte, miszerint az önkormányzati tulajdon védelmének érdekében az önkormányzatok részére indokolt lehetővé tenni - a régi Áht. kincstári vagyongazdálkodásra vonatkozó szabályaihoz hasonlóan - a vagyonkezelői jog intézményének alkalmazását. A vagyonkezelői jog azt biztosítja, hogy az önkormányzat a tárgyi eszközök tulajdonát megtartva, a közfeladat ellátását önkormányzati szektoron kívüli más gazdálkodó szervezetre, azaz a vagyonkezelőre oly módon bízza, hogy az a vagyonkezelési szerződés alapján a vagyont birtokolhatja, használhatja és hasznosíthatja. Ezzel megvalósul az önkormányzati vagyon védelme.
Az indokolás alapján ez a jogintézmény az általános polgári jogi normák közé tagolódik be, kötelmi jogi szerződésként kívánja szabályozni azzal a különbséggel, hogy nem a polgári jogi kódexben helyezte el a részletszabályokat. Ezt az az indokolásbeli állítás támasztja alá, miszerint a módosítással a régi Áht. 105/B. §-ában a vagyonkezelői jog megteremtésének alapját képező vagyonkezelési szerződésnek minden lényeges előírását tartalmazza, melyet a polgári jogi szerződés általános tartalmi kellékein túlmenően a vagyonkezelői szerződés megkötésénél figyelembe kell venni.
A vagyonkezelői jog a hatályos jogszabályi környezetben a nemzeti vagyonon állhat fenn, amely magába foglalja az állami és a helyi önkormányzati vagyont. A Nvt. 11. §-a adja meg a közös szabályokat, majd a többi releváns jogszabály a két vagyoni körre eltérő rendelkezéseket állapít meg.
Az állam vagyonával és annak vagyonkezelésével összefüggésben az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvényen túl annak végrehajtási rendelete, az állami vagyonnal való gazdálkodásról szóló 254/2007. (X. 4.) Korm. rendelet több részletes rendelkezést állapít meg, alapvetően a vagyonkezelő jogait és kötelezettségeit taglalják e rendelkezések.
A Mötv. 109. §-a szabályozza az önkormányzati vagyonnal összefüggő vagyonkezelői jogot és vagyonkezelési szerződést, viszonylag részletesen, tizenkét bekezdésben, emellett önkormányzati rendeletet is kell alkotni. A rendeletalkotási kötelezettség a Mötv. 143. § (4) bekezdéséből fakad, ugyanis felhatalmazást kapott a helyi önkormányzat képviselő-testülete, hogy rendeletben határozza meg azon vagyonelemeket, amelyekre a helyi önkormányzat vagyonkezelői jogot létesíthet, továbbá a vagyonkezelői jog megszerzésének, gyakorlásának, valamint a vagyonkezelés ellenőrzésének szabályait.[21]
- 76/77 -
Mindezek mellett nem szabad elfeledkezni a Ptk.-ról sem, ugyanis több olyan rendelkezés található meg az említett jogszabályokban, amelyek a Ptk. tükrében fognak megfelelő értelmezést nyerni.
A vagyonkezelői joggal kapcsolatos hatályos jelentősebb, általános jellegű jogszabályokat ábrázolja az 1. sz. táblázat.
1. sz. táblázat
A vagyonkezelői jogra irányadó főbb jogszabályok
| Állami vagyon | Helyi önkormányzat vagyona |
| A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény | |
| Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény | Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény |
| A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény | |
| Az állami vagyonnal való gazdálkodásról szóló 254/2007. (X. 4.) Korm. rendelet | A helyi önkormányzatok (vagyonrendeletei |
Forrás: saját szerkesztés
A vagyonkezelői jog komplexitását nemcsak önmagában a jogszabályokban foglalt rendelkezések összetettsége, hanem az irányadó jogszabályok száma is alátámasztja, és arról sem szabad megfeledkezni, hogy a tanulmányban vázoltakon túl egyes vagyontárgyak vagyonkezelésével kapcsolatban még további, speciális szabályok is léteznek, amelyek vagy eltérítik az általános rendelkezéseket, vagy azokat kiegészítik.
A kezelői jog elemzése önmagában további tanulmányok témáját is tudja szolgáltatni; vagyonkezelői joggá lassú, időnként szervetlen transzformálódásának aktualitása vitathatatlan, holott az alapul fekvő rendelkezések jogrendszerünkből való kiiktatása már az 1990-es években megkezdődött. Búvópatakként leginkább az ingatlan-nyilvántartásban tűnik fel, és az átlátható, a valós állapotokat tükröző, a közhitelességet megfelelően szolgálni tudó ingatlan-nyilvántartás rendezése szempontjából mindenféleképpen érdemes időről időre e jogintézménnyel foglalkozni, annak valós jogi természetét az időközben bekövetkezett változásaival együtt feltérképezni, hogy a szükséges módosításokat el lehessen végezni. ■
JEGYZETEK
[1] A vagyonkezelési szerződéssel kapcsolatos fogalmi megközelítéseket részletesen lásd: Dúl János: A vagyonkezelési szerződés fogalmáról. Pro Publico Bono - Magyar Közigazgatás 2019/4. 46-79. pp.
[2] A szerződések osztályozása során Papp Tekla rendszerét veszem alapul, lásd: Papp Tekla: Atipikus szerződések. HVG-ORAC. Budapest, 2019. 33-51. pp.
[3] Ptk. 6:272. § [Megbízási szerződés] Megbízási szerződés alapján a megbízott a megbízó által rábízott feladat ellátására, a megbízó a megbízási díj megfizetésére köteles. (Kiemelés a szerzőtől.)
[4] BDT 2004. 1052. Az önkormányzat tulajdonában álló helyiség bérlőjével szemben a helyiséget megbízási szerződés alapján kezelő gazdálkodó szervezet a helyiség kiürítése iránt nem jogosult perindításra.
[5] Lásd például a Ptk. Hatodik Könyvének XVI. Címét, amely a megbízási típusú szerződéseket szabályozza, annak alaptípusaként a megbízási szerződést, ezt követi a bizományi szerződés, a közvetítői szerződés, a szállítmányozási szerződés és a bizalmi vagyonkezelési szerződés.
[6] Vértesy László: A helyi önkormányzatok gazdasági alapjai. In: Magyarázat a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvényhez. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó. Budapest, 2015. 34. p. https://www.researchgate.net/publication/333001083_A_helyi_onkormanyzatok_gazdasagi_alapjai_Motv_VI_fejezet_-_The_economic_foundations_of_local_governments (Letöltés dátuma: 2021. 06. 28.)
[7] Gellért György (szerk.): Nagykommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényhez (archív). Harmadik Rész A tulajdonjog https://uj.jogtar.hu/#doc/db/312/id/A08Y2649.KK/ (Letöltés dátuma: 2021. 06. 28.)
[8] Havassy Sándor: A nemzeti vagyonról szóló törvény alkalmazásának gyakorlati kérdései. Új Magyar Közigazgatás 2012/11. 50. p.
[9] 17/1992. (III. 30.) AB hat., ABH 1992, 104, 105.
[10] KGD 1995. 134. E kérdéskörrel összefüggésben lásd még: Imre Miklós: Önkormányzati tulajdonszerzés a rendszerváltás után. In: Patyi András - Lapsánszky András (szerk.): Rendszerváltás, demokrácia és államreform az elmúlt 25 évben. Ünnepi kötet Verebélyi Imre 70. születésnapja tiszteletére. Wolters Kluwer Kft. Budapest, 2014. 246-247. pp.
[11] Petrik Ferenc: Tulajdonjogunk ma. A dologi jog mai érvényében. HVG-ORAC. Budapest, 2007. 42-43. pp.
[12] BH 2008. 55., KGD 2008. 16., KGD 2008. 42., KGD 2008. 133. A tartós földhasználati joggal kapcsolatban lásd még: BH 2005. 38.
[13] Kúria Kfv. 37.840/2019/8. sz. (forrás: www.birosag.hu).
[14] A régi Ptk. 174-175. §-ainak 1991. június 9-től 2014. március 14-ig hatályos időállapota.
[15] Gellért. Lásd még: Salamonné Solymosi Ibolya: Hogyan lesz az ingatlan kezelői jogából társasági tulajdon? Magyar Jog 1992/4. 212-216. pp.
[16] A törvénnyel kapcsolatos egyes problémákat mutat be Zombori Zoltán. Lásd: Zombori Zoltán: A privatizációs törvény néhány ellentmondása. Gazdaság és Jog 1996/1. 9-11. pp.
[17] Vö. különösen 1995. évi XXXIX. törvény 62-66. §§
[18] Gellért. Bővebben lásd: Sárközy Tamás: A korai privatizációtól a késői vagyontörvényig. Az állam tulajdoni jogának fejlődése. HVG-ORAC. Budapest, 2009. 151-183. pp.
[19] Az Ötv.-beli és régi Áht.-beli, valamint a Mötv. szabályozásának összehasonlítására vagyonkezelési szempontból lásd még: Mogyorósi Sándor: A vagyonkezelői jog a helyi önkormányzatok életében. Jegyző és Közigazgatás 2014/4. 16-18. pp.
[20] A 2005. évi módosítások összefoglalására lásd még: Önkormányzati füzetek 39. Az önkormányzati vagyongazdálkodás időszerű kérdései. SALDO Pénzügyi Tanácsadó és Informatikai Rt. Budapest, 2006.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tudományos segédmunkatárs, NKE Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar, Civilisztikai Tanszék.
Visszaugrás
