A Közjogi Szemle szeptemberi számában figyelmet érdemlő tanulmány jelent meg Chronowski Nóra és Drinóczi Tímea tollából "Alkotmánybírói függetlenség Európában. És Magyarországon?" cím alatt. Mindazzal, amit a szerzők leírtak, egyetértek. Van azonban mondandójuknak egy-két része, amelyhez szeretnék némi kiegészítést fűzni. Nyomban hozzáteszem azonban: a szerzők nem tehetnek arról, hogy részben életkoruk, részben pedig az akkori viszonyok folytán nem tudnak néhány dologról, amiről nem tudhatnak.
Ők az Alkotmány 32/A. §-ának (4) bekezdésével1 kezdik gondolatmenetüket. A hivatkozott §-t - miként ezt a lábjegyzetben jelzik is - az 1990. évi XL. törvény iktatta be az alaptörvénybe. Én megpróbálok a gyökerekig visszanyúlni. Onnan indítok, hogy jómagam 1981-ben vettem át "A közigazgatás korszerűsítésének komplex tudományos vizsgálata" nevet viselő kutatási főirány tevékenységének szervezését a Magyar Tudományos Akadémia zászlaja alatt. Noha tulajdonképpen nem volt felhatalmazásom alkotmányjogi kutatások szervezésére, a komplexitásra való hivatkozással ezen a korláton túltettem magam, s a legkiválóbb jogászokkal írattam olyan tanulmányokat, amelyek már egy leendő új alkotmány megalapozását szolgálták. Ennek során mindössze egy dologra kellett ügyelnem: arra, hogy a "Fehér Ház" hallani sem akart új alkotmányról, ezért "az Alkotmány felülvizsgálata", "az Alkotmány továbbfejlesztése" terminológiát kellett használni, a lehetőséghez képest semmitmondó kötetcímek mellett. (Így pl. egy 1982-ben elkészült kötet azt a címet viselte, hogy "Tanulmányok az ellenőrzési rendszer köréből", miközben a tanulmányok az alkotmánybíróságról, a közigazgatási bíráskodásról, az állami számvevőszékről szóltak.) 1986-tól kezdve pedig - mint az MTA Államtudományi Kutatások Programirodájának vezetője - már teljes joggal felpörgethettem az alkotmányjogi kutatásokat, hiszen az Országos Középtávú Kutatási-Fejlesztési Tervben az szerepelt, hogy "Az állam és az alkotmány" tudományos kutatása a feladatunk. Mindkét említett kutatást az állam finanszírozta, az Akadémia részéről pedig Kulcsár Kálmán volt a felelősük.
Az Országgyűlés Kulcsár Kálmánt 1988. június 29-én igazságügy-miniszterré választotta, ő pedig teljes gőzzel nekilátott az alkotmányozás előkészítésének. Ennek első eredményeként született meg a Minisztertanács 2022/1988. (HT. 7.) MT határozata az Alkotmány felülvizsgálatára irányuló munkáról. (Ez a cím is magában hordozta az új alkotmánytól való idegenkedést.) A határozathoz két melléklet is kapcsolódott. Az első "Az Alkotmány felülvizsgálatának ütemterve" címet viselte, s egyebek mellett előírta, hogy 1988. november 30-ig ki kell dolgozni az Alkotmány korszerűsítésére vonatkozó koncepció első változatát. A második melléklet tíz tematikus munkabizottság létrehozását rendelte el és megnevezte azok vezetőit. Ezek közül hárman jöttünk a tudomány világából: Ádám Antal professzor az állampolgári jogok szabályozásával, Schmidt Péter professzor pedig a választási rendszer alkotmányos szabályozásával foglalkozó munkabizottságot vezette. Nekem három "apróság" jutott, mint az Országgyűlés, a Népköztársaság Elnöki Tanácsa és az Alkotmánybíróság jövőjének felvázolása. Maga Kulcsár Kálmán is elkészített egy - "házi használatra" szánt - vázlatos koncepciót július 27-i dátummal. Ebben "A bírói szervezet" c. fejezetben az Alkotmánybíróságról egyebek között a következőket írta:
"Mindenképpen szükséges az alkotmánybíróság megszervezése. Külön, éspedig 11 tagú Alkotmánybíróság létesítését javasolom az alábbi elvek szerint:
- Az Alkotmánybíróság elnökét és tagjait - az Országos Igazságügyi Tanács2 javaslatára - az Országgyűlés választja az egyetemek állam- és jogtudományi karainak kiemelkedő tekintélyű egyetemi tanárai, illetőleg kutatóintézetekben, a jogtudomány területén működő tudományos tanácsadók vagy kutatóprofesszorok, a legalább 15 évi gyakorlattal rendelkező és kiemelkedő tekintélyű bírák, illetőleg ügyvédek közül élethosszig tartandó - a gyakorlatban 70. év - időtartamra. A választásra tekintetbe jövő kiemelkedő szaktudású és tekintélyű, a fenti körbe tartozó személyeknek a választás időpontjáig a 45. életévüket be kell tölteni.
- Az Alkotmánybíróság elnöke az állami hierarchiában a Minisztertanács elnökével, tagjai (értelemszerű eltérésekkel) a miniszterekkel hasonló jogállást élveznek.
- Az Alkotmánybíróság minden, az alkotmányt sértő jogszabályt érvénytelennek nyilváníthat, a törvény esetében azonban, a törvény hatályának egyidejű felfüggesztésével, határozatát végleges döntésre az Országgyűlés elé terjeszti."
Kulcsár Kálmán megszerezte magának azt a jogot, hogy közvetlen vezetőtársait maga válassza ki. Így került sor arra, hogy augusztus végén felkínálta nekem az új alkotmány kidolgozásáért és a közjogi kodifikációért felelős miniszterhelyettesi posztot. Én ugyan ezt elfogadtam, de ez nem jelentett semmit, mert a dologra a "Fehér Háznak" is rá kellett bólintania. Márpedig ott nem siették el a bólogatást, így azután először november 8-án léptem át a tárca kapuját. Ott pedig első dolgom az volt, hogy telefonon keresztül sürgetni kezdtem a munkabizottságok vezetőit, hogy - mivel közeleg a határidő - szíveskedjenek már eljuttatni hozzám az általuk gondozott tárgykör koncepcióját. Volt, aki megtette és volt, akitől egy árva sort se kaptam. Most jött csak igazán jól, hogy a Programiroda bőséges produktumai rendelkezésemre álltak. November utolsó hetében tehát rejtekhelyre vonultam, s percnyi pontossággal eleget tettem a határidőnek.3 (Itt jelzem, hogy szeptember 15-én - tehát amikor még "lebegő állapotban" voltam - munkaközi anyag gyanánt én is átadtam az igazságügy-miniszternek egy koncepciót. Ebből egyes-egyedül azért idézek két mondatot, mert ezeket bízvást leírhatnám ma is. "A korlátlan és korlátozhatatlan hatalom léte magában hordozza az önkényuralommá torzulás veszélyét. Ezt hivatott kiküszöbölni a hatalmi ágak elválasztása, illetőleg olyan korlátok - ha úgy tetszik: ellensúlyok - kialakítása az államszervezeten belül, mint az alkotmánybíráskodás, a közigazgatási bíráskodás, a kormánynak az Országgyűlés által történő ellenőrzése, a bizalmatlansági indítvány, stb."4 Abból sejtem, hogy igazam lehetett, mert a "Fehér Ház" haladéktanul "Bizalmas! Belső használatra!" jelzéssel látta el jámbor irományomat.)
Visszatérve már most a november 30-ával dátumozott koncepcióra: azt megtárgyalta minden rendű és rangú testület. Mivel akkortájt több hivatalos meghívásnak kellett eleget tennem "bejáratott" demokratikus jogállamokban, ezeken a tanácskozásokon nemigen tudtam részt venni. Megkértem tehát dr. Somogyvári Istvánt, az általam vezetett Alkotmányelőkészítő Kodifikációs Titkárság tagját, hogy jegyzeteljen szorgalmasan és legyen nyitott az értelmes javaslatok befogadásra. Így jött létre 1989. január 30-i dátummal a "Magyarország alkotmányának szabályozási elvei", amelyet az Országgyűlés március 8-9-én megtárgyalt és egyhangú szavazással elfogadott.
Mivel azonban az észrevételek érdemben nem érintették az Alkotmánybíróságról szóló fejezetet, itt és most maradok az eredeti szövegnél. Ebből a következő szövegrészt kívánom kiemelni:
"Az alkotmányvédelem különleges része az Alkotmánybíróság, amely a feladatát akkor töltheti be, ha a hagyományos igazságszolgáltatási szervezettől elkülönülten, önálló testületként működik és bíráit az Országgyűlés választja.
Az Alkotmánybíróság egyfórumos bírósági szervezet, amely első és egyben végső fokon dönt. Szervezete elnökből, elnökhelyettesből, bírákból és hivatali apparátusból áll. Bírói létszámát - az elnökkel és az elnökhelyettessel együtt - 11 főben célszerű meghatározni. Miután azonban új szervről van szó, amellyel kapcsolatban hazai működési tapasztalatok még nem állnak rendelkezésre, az is elképzelhető, hogy az Alkotmány 11-15 fős keretet állapít meg, s ezen belül a tényleges munkateher figyelembevételével az Országgyűlés állapítja meg a bírák számát. (Az Alkotmánybíróság létrehozásakor nem szükségszerű a 11 fős létszám teljes betöltése sem, elképzelhető bizonyos fokozatosság. Ennek egyebek között az az előnye, hogy néhány alkotmánybírói állás betöltésére az új összetételű Országgyűlésnek van lehetősége.)
Az alkotmánybírákat - annak érdekében, hogy ne töltse el őket aggodalom az újraválasztás bizonytalansága miatt, s az Országgyűlés által alkotott törvények alkotmányossága tekintetében is elvi következetességgel, egzisztenciális megfontolásoktól sem befolyásolva tudjanak dönteni - élethossziglani megbízatással, gyakorlatilag a 70. életév betöltéséig terjedő időre az Országgyűlés választja kiemelkedő tekintélyű elméleti jogászok és széles körű tapasztalatokkal rendelkező gyakorlati jogalkalmazók közül. A megválaszthatóság alsó korhatára a 45. életév betöltése. A jelölés joga és módszere részletes kidolgozásra vár."5
Nos, 1988 novemberében még senki sem látta előre, hogy egyszer még a jelölés joga és módszere kardinális kérdéssé válik, mint ahogyan azt sem tudtuk, hogy mind az Alkotmánybíróságra vonatkozóan az Alkotmányba kerülő rendelkezések, mind az Alkotmánybíróságról szóló törvény az akkori ellenzékkel folytatott hosszú alkufolyamat nyomán nyeri el tartalmát. Az ellenzék ugyanis az idézett szabályozási koncepció és törvénytervezet egyes elemeit elfogadta, míg más elemeiről - élén a testület későbbi elnökével - hallani sem akart.
Kezdem tehát a felsorolást a jelölés jogával és módszerével. Kulcsár Kálmán és én egyetértettünk abban, hogy ha van olyan központi állami szerv, amelynek személyi kiválasztásába és döntéshozatalába a pártpolitikának nem lehet érdemi beleszólása, akkor az Alkotmánybíróság ilyen. A testületnek ugyanis az az elsődleges feladata, hogy döntse el: egy bizonyos jogszabályi rendelkezés alkotmányellenes-e vagy sem. Ez a döntés pedig kizárólag szakmai alapon hozható meg, sem a határozat tartalma, sem az alkotmánybírák kiválasztása nem igazodhat az éppen hivatalban lévő Országgyűlés párterőviszonyaihoz vagy kívánságaihoz. Régen rossz ugyanis annak az alkotmánybíróságnak, amelynek egyes tagjai az újraválasztás reményében vagy más ígéretek bűvöletében a pártokra kacsingatnak, mert az én szememben a kacsingató alkotmánybíró nem alkotmánybíró. Való igaz, hogy az alkotmánybírák megválasztását mind a szabályozási koncepció, mind pedig a törvénytervezet az Országgyűlés hatáskörébe utalta. Ám a jelölés jogát a törvénytervezet egyáltalán nem utalta oda, hanem fenntartotta a tudományos testületek (MTA, egyetemi jogi karok) illetőleg a jogászi "hivatásrendek"6 számára, abban a meggyőződésben, hogy az említett szervek - nem lévén közük a pártpolitikához - a köztiszteletnek örvendő, legkiválóbb jogászokat fogják ajánlani.
Annak érdekében, hogy az Országgyűlésnek legyen bizonyos mozgástere (azaz ne legyen mechanikusan kötve a külső jelölésekhez), a törvénytervezet a betöltendő álláshelyeknél több javaslatot irányzott elő, tehát lett volna választási lehetőség, de csak a jelöltek közül. Végül is ez a koncepció a vitában alulmaradt, s győzött - Ádám Antal professzor terminológiájával élve - a tisztán parlamenti modell, amelyben mind a jelölésnek, mind a megválasztásnak az Országgyűlés a letéteményese.
Azt mondják: utólag könnyű okosnak lenni. Ebből azonban nem következik, hogy muszáj butának lenni. Az Alkotmánybíróság nagy árat fizetett azért, mert a kerekasztal lovagjai a lehető legrosszabb modellt választották. Ez nem azonnal, csupán az 1994-98-as ciklusban vált nyilvánvalóvá mindenki előtt, akkor ugyanis hat pártnak volt képviselőcsoportja az Országgyűlésben: két kormánypártnak és négy ellenzéki pártnak. Igen ám, de a plenáris ülésen a kormányoldal rendelkezett a mandátumok 72%-ával. Ebből azután az kerekedett ki, hogy akit a hat főből álló jelölőbizottság jelölt, azt a plénum nem választotta meg, akit pedig megválasztott volna, azt a jelölőbizottság nem volt hajlandó jelölni. Ezt hívják patthelyzetnek. A következménye pedig az lett, hogy több alkotmánybírói szék évekig betöltetlen volt, ami nem csupán azért volt kínos, mert így megnövekedett a "maradék" alkotmánybírákra nehezedő munkateher, s hiányoztak olyan jogágak kiváló művelői, akikre pedig nagy szükség lett volna, hanem a testület közel került a határozatképtelenséghez. Hosszú-hosszú idő után a pártok is belátták, hogy ez a helyzet tarthatatlan. Ám nem a jogszabályban keresték az áthidaló megoldást (a német alkotmánybírósági törvény pl. kimondja: "a bírák működési idejük letelte után hivatali tevékenységüket az utód megválasztásáig folytatják"), hanem a "mutyizáshoz" folyamodtak. Ennek az volt a lényege, hogy titkos alkuk köttettek: "ha ti megszavazzátok a mi emberünket, mi is megszavazzuk a tieteket". Így azután a párthoz való kötődés a kiválasztásnál nagyobb súllyal esett a latba, mint a kiemelkedő szaktudás. Ennél is nagyobb gondot jelentett, hogy az Országgyűlésben üldögélő politikusok nem mind Grál-lovagok. Előfordult ugyanis, hogy megköttetett a titkos alku a kormányoldal és az ellenzék között. Az ellenzék jelöltje - bízván az adott szó hitelében - az egész családját felutaztatta az Országházba, hogy tanúi legyenek az alkotmánybírói eskü letételének. Ám szegény hozzátartozók rövidesen porig sújtva távoztak. Az történt ugyanis, hogy a titkos szavazás során a kormányoldali jelölt megkapta a kétharmados támogatást, ám az ellenzék kiválasztottja nem. A tarthatatlan helyzet tehát tovább folytatódott. Megüresedett egy alkotmánybírói szék, mire összehívták a jelölőbizottságot. Ám az egyik párt delegáltja bejelentette, hogy egy szék betöltéséről nem tárgyalnak, be kell várni a legközelebbi üresedést, mert akkor könnyebb megegyezésre jutni. Távozott egy másik alkotmánybíró is, mire újólag összehívták a jelölőbizottságot. Ám ugyanezen párt delegáltja közölte, hogy csak akkor tárgyalnak, ha három üres szék betöltéséről kell dönteni. Erre azonban már nem került sor, mert időközben megváltoztak a politikai erőviszonyok, s új kormány lépett a színre. A kormányfő pedig - aki szívén viselte az Alkotmánybíróság gondjait - azt mondta magában: "ejnye, ejnye, micsoda csúnya dolog hosszú időn keresztül betöltetlenül hagyni az alkotmánybírói székeket! No, majd én kezembe veszem az ügyet, és egyszer s mindenkorra felszámolom ezt a csúfságot". Mivel szavatartó ember, ezt nem csupán ígérte, hanem meg is valósította. Utólag visszatekintve pofonegyszerűnek tűnik a megoldás. Nem kellett hozzá más, mint egy alkotmánymódosítás, egy törvénymódosítás és egy országgyűlési határozat. Egy csapásra vége szakadt a mutyizásnak és a megüresedett alkotmánybírói helyek betöltésével való totojázásnak. Az Alkotmány 2010. július 5-i módosítása ugyanis korrigálta az alaptörvény 32/A. § (4) bekezdésének ama elavult szabályát, amely szerint "az Alkotmánybíróság tagjaira az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai egy-egy tagjából álló jelölőbizottság tesz javaslatot".
A korrekció abban nyilvánult meg, hogy az idézett mondatban megmaradt ugyan "az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok tagjaiból álló jelölőbizottságra" való utalás, de az "egy-egy tag" helyébe az a szövegrész került, hogy "a képviselőcsoportok közötti létszámarányokat is figyelembe véve". A joghoz mit sem értő jámbor pórnép úgy vélheti: az említett korrekció nagyon időszerű volt, hiszen hogyan képzelik a kisebb pártok azt, hogy ők bármilyen relációban egyenrangúak lehetnek azzal a pártszövetséggel, amelyet a legutóbbi parlamenti választások során a szavazófülkék lelkes forradalmárai mindenre felhatalmaztak, talán még arra is, hogy a Tejút csillagait lehozza az égből?
Az alkotmánymódosításhoz kapcsolódó törvénymódosítást a 2010. évi LXV. törvény foglalja magában. Ez a törvény korrigálta azt a hanyagságot, hogy az Abtv. 6. §-a nem határozta meg a jelölőbizottság taglétszámának alsó és felső határát. Most már tudni lehet végre, hogy a jelölőbizottság minimálisan kilenc, maximálisan pedig tizenöt képviselőből állhat. Az pedig egyenesen a nagylelkűség maximuma, hogy "a bizottságban a képviselőcsoportok legalább egy-egy képviselőjének helyet kell kapnia". Mert igaz ugyan, hogy belátható időn belül ott az égvilágon semmiféle értelmes tennivalójuk nem lehet, de már az is nagy-nagy megtiszteltetés, hogy ott ülhetnek, s elmondhatják feleségüknek: képzeld, ma részt vettem az alkotmánybírákat jelölő bizottság ülésén.
Az igazi konkrétumot azonban az Országgyűlés 52/2010. (VII. 14.) OGY határozata tartalmazza, amely az Alkotmánybíróság tagjait jelölő eseti bizottság létrehozásáról rendelkezik. A határozat szerint a bizottság tizenöt tagból áll. (Mivel nem kerül pénzbe, nyugodtan lehetett a törvényben meghatározott maximális létszámot választani.) A tagokra a képviselőcsoportok vezetői tesznek ajánlást akként, hogy a Fidesz 8, a KDNP 2, az MSZP 2, a Jobbik 2 és az LMP 1 tagot ajánlhat. A határozat szerint jelöltté az válik, aki legalább nyolc bizottsági tag "igen" szavazatát megkapta. Nos, nem szükséges különösebb matematikai készség annak megállapításához, hogy melyik párt által javasolt személyből lehet egyáltalán jelölt. (Akinek pedig netán aggályai lennének, gondoljon a Médiatanácsra.)
Nos, én már régóta vallom és hirdetem, hogy Magyarországon az alkotmánybírák egycsatornás választási rendszere megbukott. Mindeddig az én alkotmányjogászi ízlésemhez az olasz modell állott a legközelebb, amelyben a 15 alkotmánybíró öt-öt főre bontva három különböző szervtől, illetőleg személytől nyeri el megbízatását, méghozzá akként, hogy az őket megválasztók (kinevezők) közül kettőnek hivatalból pártsemlegesnek kell lennie. Ám a legutóbbi hónapok történései arra késztetnek, hogy részlegesen revízió alá vegyem korábbi felfogásomat. Magyarországon az egycsatornás, tisztán parlamenti modell nem megbukott, hanem csúfosan megbukott. Kétségtelen, hogy az olasz modell összehasonlíthatatlanul jobb ennél. Ám felerősödött bennem az az 1988 óta vallott felfogás, hogy az Alkotmánybíróság kizárólag akkor tudja becsületesen, kizárólag tudományos és szakmai érvekre támaszkodva, minden külső behatástól mentesen ellátni felelősségteljes feladatát, ha képes olyan távol tartani magától a pártpolitikát és általában véve a pártokat, mint amilyen távolságra Makó esik Jeruzsálemtől. Ezeket a sorokat már csak a nemrégiben elhunyt Kulcsár Kálmán iránti tiszteletből is le kellett írnom.
Az az örömömre szolgál, hogy egykori alkotmánybíró társam - az öt "alapító atya" egyike -, Ádám Antal professzor véleménye részben egybeesik az enyémmel, amennyiben ő is eljutott arra a következtetésre, hogy az az ideális megoldás, ha az alkotmánybírók jelölési jogát a jogászi szakma testületei gyakorolják. A nézetkülönbség ott van közöttünk, hogy ő - közismert vajszívére hallgatva - másodlagosan szóba jöhető megoldásként azzal is beéri, ha az említett testületeknek a jelölésben való közreműködését (kiemelés tőlem K. G.) biztosítják.7
A "közreműködés" ugyanis olyan gumifogalom, amelynek százféle módja vagy értelmezése lehet, odáig menően, hogy a szakmai testületek jogosultak ugyan kiváló jogászokat ajánlani, de a jelölésre feljogosított szerv vagy személy nincs kötve az ajánláshoz. Akkor viszont ott vagyunk, ahol a löszfal szakad, már pedig az - mint ez köztudott - mostanában gyakran szakad.
Az viszont fölöttébb hasznos lenne, ha az alkotmánybírák megválasztására (kinevezésére) jogosult szerv előzetesen konzultálna az Alkotmánybíróság elnökével, hogy tudja: a testületnek milyen jogágat művelő új bíróra van szüksége.
Egy záró gondolat. Én ugyan az Alkotmánybíróságról írtam, de van a dolognak egy szélesebb aspektusból való megközelítési módja is. Ennek az a gyökere, hogy az Alkotmánybíróság röviddel működésének megkezdése után deklarálta: a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve a hatalmi ágak elválasztásának elve8. Talán egy új alkotmány előkészítésének idején nem árt számba venni, hogyan is állunk ezzel. Vannak, akik megragadtak a jó öreg Montesquieu hármas felosztásánál (törvényhozó hatalom, végrehajtó hatalom, igazságszolgáltatás), ami szívük joga. Én azonban régóta úgy vélem, hogy a nagy francia gondolkodó kora óta minden országban bonyolultabb lett az államszervezet, ezért - a jelenlegi magyarországi viszonyokat alapul véve - a három klasszikus hatalmi ág mellett én számon tartok három további hatalmi tényezőt is: az Alkotmánybíróságot, a köztársasági elnököt és az ügyészséget. (Ez viszont az én szívem joga, én pedig sem itt és most, sem máskor nem vagyok hajlandó belebonyolódni abba a meddő vitába, hogy vajon az említett hatalmi tényezők közül egy vagy több minősíthető-e hatalmi ágnak vagy sem. Az ilyen viták elkerülése végett használom a "hatalmi tényező" megjelölést.)
A vázlatos áttekintést a végrehajtó hatalommal kezdem, mivel ez a legkevésbé problematikus. Senki sem vitatja, hogy a végrehajtó hatalom csúcsszerve a Kormány, még akkor is, ha létezik néhány kormány-független - elég szerencsétlen elnevezéssel autonómnak minősített - központi államigazgatási szerv. Hasonlóképpen nem lehet vita tárgya, hogy a miniszterelnök nem pusztán első az egyenlők közül, hanem több ennél. Az pedig, hogy ki kerül kormányra, a választópolgárok szavazataitól függ. A jelenlegi kormánynak a kétharmadot meghaladó támogatottsága van. Ez azonban a leendő alkotmány szempontjából nem lehet kizárólagos kiindulási pont, mivel 1990 óta ez most fordul elő másodízben. Egy alkotmány azonban - szerencsés esetben - egy emberöltőre készül, s akkor is működőképesnek kell lennie, ha történetesen egyetlen pártnak (vagy pártkoalíciónak) sincs ilyen mértékű támogatottsága.
Rátérek a törvényhozó hatalomra. Hatályos Alkotmányunk szerint az Országgyűlés "a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve". Szeretném azonban hangsúlyozni, hogy az államszervezet legfontosabb szervei között nem létezik alá-fölé rendeltség. Ilyet még az sem keletkeztet, hogy az Országgyűlés által elfogadott Alkotmány, illetőleg törvény a Kormányra kötelező érvényű, illetőleg hogy az Országgyűlés egyik legfontosabb feladata a Kormány tevékenységének kontrollja. Az Országgyűlés nem vonhatja el a Kormány hatáskörét, mint ahogyan más szervekét sem. Ez a jogi helyzet az említett két szerv egymáshoz való viszonyát illetően. Egészen más a helyzet, ha a dolgot szociológiai oldalról közelítjük. Akkor arra a következtetésre kell jutnunk, hogy a Kormány, illetőleg annak feje meghatározó módon "kezében tartja" nem csupán a végrehajtó hatalmat, hanem a törvényhozó hatalmat is. Ennek alátámasztására két érvet hozok föl.
A törvényjavaslatok túlnyomó része a kormányzati "műhelyekben" készül. (Ez még akkor is így van, ha előterjesztőként nem a Kormányt, hanem egy (vagy több) országgyűlési képviselőt tüntetnek fel. Más kérdés, hogy ebből számos okból nem lenne szabad rendszert csinálni.) A másik érvem: a Kormány mögött az esetek túlnyomó részében felsorakozik a parlamenti többség, s érvényre juttatja a Kormány akaratát. (Ahhoz már némi politikai kultúra is szükségeltetnék, hogy a Házszabály bizonyos jogokat azért a parlamenti kisebbség számára is megadjon, illetőleg a többség ne söpörje le olvasatlanul és átgondolatlanul a kisebbség kezdeményezéseit és javaslatait pusztán amiatt, mert azok nem a Kormánytól és nem is a parlamenti többségtől származnak. A magyar pártok ennek híjával vannak.) Visszatérve már most a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyára: amit erről leírtam, az nem sajátosan magyar jelenség, így van ez más országokban is. Nem marasztalható el tehát a magyar végrehajtó hatalom amiatt, ha legális körülmények között és ilyen módszerekkel bizonyos célkitűzéseit a törvényhozó hatalom közbejöttével kívánja érvényre juttatni.
Rátérek a köztársasági elnökre. Nem annyira az Alkotmányban foglalt rendelkezésekkel van gondom - bár hellyel-közzel azokkal is -, mint inkább a tényleges gyakorlattal, de leginkább egynémely olyan javaslattal, amely arra irányul, hogy mit tartalmazzon az új alkotmány az államfő hatáskörét illetően. Sajnálatos módon a hivatalban lévő államfőnek már a bemutatkozása is elég balul sikerült. Az ugyanis általában nem kifogásolható, ha valakinek nagyon szilárd egy bizonyos párthoz való kötése, akár olyannyira, hogy szentírásként kezeli a párt elnökének vagy vezető testületének minden megnyilvánulását, s nem töpreng azok helyességéről. Ama fölöttébb ritka esetben azonban, ha az illetőt államfővé választják - bármilyen nehéz is ez -, elengedhetetlenül ki kell bújnia korábbi bőréből, s tudomásul kell vennie, hogy ő nem egy párt köztársasági elnöke, hanem a Magyar Köztársaságé, s ebből eredően minden magyar állampolgáré pártszimpátiára tekintet nélkül, sőt bizonyos relációban az egész magyar nemzeté. Nem mondhatja tehát, hogy ő "nem kerékkötője akar lenni a törvényhozásnak, hanem motorja". Nem ártott volna elgondolkozni rajta, hogy ezzel a kijelentéssel "kerékkötővé" fokozta le a korábbi köztársasági elnököket, akik tették az Alkotmányból eredő egyik feladatukat, s előzetes normakontrollt kértek az Alkotmánybírságtól, amikor azt gyanították, hogy az Országgyűlés által elfogadott törvény valamely rendelkezése alkotmányellenes, illetőleg a törvényt megfontolás végett visszaküldték az Országgyűlésnek, ha úgy vélték, hogy a törvény nem alkotmányellenes ugyan, csupán rossz, s ennek káros következményei lehetnek. Egyik korábbi köztársasági elnök sem azért folyamodott ehhez a jogi eszközhöz, hogy bosszantsa a törvényhozó vagy a végrehajtó hatalmat, hanem azért, hogy védje a Magyar Köztársaság presztízsét, előzze meg az alapvető jogok sérelmét, vagy segítse hozzá az Országgyűlést olyan rendelkezés megalkotásához, amely indokolatlanul nem kelt társadalmi feszültséget vagy nem idéz elő másfajta káros következményeket. Az inkriminált kijelentésnek lehet olyan olvasata is, hogy "én bizony nem leszek kerékkötő, nem kerülök szembe saját korábbi pártommal, s nem fordulok az Alkotmánybírósághoz, illetőleg a már elfogadott törvényt nem küldöm vissza újbóli megfontolásra az Országgyűlésnek". Ez az, amit az államfő nem mondhat, és nem tehet. De nem volt szerencsésebb a "motorosság" sem, hiszen a parlamentáris rendszerű országokban nem a köztársasági elnök a törvényhozás motorja, hanem a miniszterelnök. Úgy tűnik azonban: akadnak olyan vélemények is, hogy az a jó köztársasági elnök, aki jószerével nem csinál semmit, így legalább nem áll senkinek az útjában. Az öt főből álló "Bölcsek Tanácsa" egyik tekintélyes tagja pl. úgy vélekedik, hogy az államfőnek jelképes, reprezentatív szerepet kell szánni és ilyen szempontból Schmitt Pál azért telitalálat, mert "magas, fess, jóképű ember", aki remélhetőleg elsősorban érzelmi mezőben mozog majd az "állam atyjaként". Én tiszteletben tartom mindenkinek a véleményét, ámde nekem is van véleményem.
Nagyon nem szeretném, ha a legközelebbi "telitalálat" érdekében a parkett-táncosok számára írnának ki pályázatot az államfői tisztség elnyerése végett, mert ők aztán igazán megfelelnek az említett kívánalmaknak. Még tiszta szerencse, hogy Schmitt Pál nem hallgatott erre az intelemre, hanem "elsősorban" azzal foglalkozik, amihez volt diplomataként legjobban ért: számos országban tett már hivatalos látogatást s öregbítette országunk megbecsültségét.
Az ügyészséget hosszú időn keresztül nemigen tudták elhelyezni a hatalmi ágak rendszerén belül. Végül is az Alkotmánybíróság próbálta megoldani a gordiuszi csomót 3/2004. (II. 17.) AB határozatával, amelyből csak a legfontosabb mondatokat idézem. "A legfőbb ügyész, akit megbízatására az Országgyűlés választ meg, feladatainak ellátása során hozott egyedi döntéséért nem tartozik politikai felelősséggel az Országgyűlésnek." "A legfőbb ügyész és az ügyészség nincs alárendelve az Országgyűlésnek. A legfőbb ügyész ezért sem közvetlenül, sem közvetve nem utasítható valamely meghatározott tartalmú egyedi döntés meghozatalára vagy megváltoztatására." "Politikai felelősségének hiánya nem érinti az Országgyűlés irányában fennálló közjogi, alkotmányjogi felelősségét, amely magában foglalja az alkotmány 51. §-ában foglalt kötelezettségeinek teljesítését, továbbá azt az alkotmányos kötelezettségét is, hogy a hozzá intézett interpellációkra és kérdésekre köteles választ adni." Az Alkotmánybíróság az adott alkotmányos rendelkezések mellett nem mondhatott mást. Mindez természetesen csak addig irányadó, amíg az alkotmány meg nem változtatja az ügyészségnek az államszervezeten belüli helyét. Európa nyugati felében ugyanis az országok túlnyomó többségben az ügyészség a kormánynak alárendelten működik, s erre irányuló - sikertelen - próbálkozás nálunk is volt 1988-ban. Az Alkotmánybíróság azt sem mondhatta - de én mondhattam és mondtam is -, hogy az említett szabályozási mód mellett a legfőbb ügyész interpellálhatósága alkotmányjogi képtelenség. Az interpelláció ugyanis a végrehajtó hatalom országgyűlési kontrolljának egyik jogi eszköze, ezért - mivel az ügyészség nem tartozik a végrehajtó hatalom szervezetéhez - a legfőbb ügyész interpellálhatósága alkotmányjogi baklövés. (Miközben a sorokat írom, épp napirenden van e helyzet megváltoztatása.)
Ami a bíróságokat illeti, azok hosszú és keserves utat tettek meg, amíg kiszabadulhattak a végrehajtó hatalom gyámkodása alól. Ennek az útnak az volt az első állomása, amikor Kulcsár Kálmán megszüntette az Igazságügyi Minisztérium Bírósági Felügyeleti Főosztályát, mondván, hogy a végrehajtó hatalomnak nem lehet feladata a bíróságok felügyelete. Ezt követően azonban még számos további lépést kellett megtenni ahhoz, hogy a bíróságok vezetőinek kinevezése vagy a bíróságok költségvetése kikerüljön a tárca feladat- és hatásköréből. Ennek a folyamatnak a végpontja az Országos Igazságszolgáltatási Tanács létrehozása volt.
Mindezek vázlatos áttekintése után nézzük meg, hogy a végrehajtó hatalomnak mi a viszonya a többi hatalmi ághoz és hatalmi tényezőhöz. Mint ezt korábban jeleztem, meghatározó súlyú befolyást gyakorol a törvényhozó hatalomra. A "legjobb úton" halad az Alkotmánybíróság összetételének egypárti homogenizálása. A köztársasági elnök nagy ívben elkerül mindent, ami esetleg nem nyerné el a végrehajtó hatalom tetszését. Mindezek után a "Bölcsek Tanácsának" - egyszer már említett - tiszteletre méltó tagja előáll azzal a "zseniális" ötlettel, hogy az új alkotmányban vegyék el a köztársasági elnöktől a Legfelsőbb Bíróság elnökének és a legfőbb ügyésznek a személyére vonatkozó jelölési jogot és azt telepítsék át a miniszterelnökhöz. A felsoroltakat a lehető legjobb indulattal sem lehet a maguk összességében másnak tekinteni, mint a végrehajtó hatalom arra való törekvésének, hogy "rátenyereljen" az összes hatalmi ágra és hatalmi tényezőre. Úgy tűnik, feledésbe merült a hatályos Alkotmány ama rendelkezése, amely tiltja a hatalom kizárólagos birtokbavételét.
Persze nyomban hallom azt az érvelést: "az emberek felhatalmazást adtak arra, hogy azt a rendelkezést dobjuk ki az Alkotmányból, amelyiket akarjuk". (A szerencsétlen választópolgárok maguk sem tudják, hogy mi mindenre adtak állítólag felhatalmazást, de hovatovább eme felhatalmazások felsorolása egy vastag könyvet igényel.)
A jó öreg Werbőczy írja hármas könyvében: "Miután a nemzet katholikus hitre tért és magának királyt választott, mind a törvényhozás, mind a birtokadományozás - nemesítés - hatalmát, mind a bírói hatalmat az uralkodással és a kormányzással együtt arra átruházta". Lehet, hogy tévedek, de határozott meggyőződésem, hogy nem most van az ideje a Werbőczyhez való visszatérésnek. Részint azért, mert Magyarországnak nincs királya, részint pedig azért, mert a nemzet a hatalom teljességét - minden hatalmi ágra és tényezőre kiterjedő módon - nem ruházta át senkire. ■
JEGYZETEK
1 Lapunk megjelenése idején e szabályok már a 32/A. § (5) bekezdésében találhatók a 2010. november 16-án elfogadott alkotmánymódosítás miatt. (A szerk.)
2 Ekkor még nem létezett az Országos Igazságügyi Tanács, létrehozását a koncepció szorgalmazta.
3 A 82 oldalas koncepciót a tárca sokszorosította és juttatta el az illetékeseknek. "A Magyar Népköztársaság új alkotmányának szabályozási koncepciója. Igazságügyi Minisztérium, Budapest, 1988. november 30." Mivel ma már nehéz hozzáférni, ajánlok egy másik forrásmunkát: Egy alkotmány-előkészítés dokumentumai. (Kísérlet Magyarország új Alkotmányának megalkotására, 1988-1990.) Szerkesztette: Kilényi Géza. Államtudományi Kutatóközpont, Budapest 1991.
4 I. m. 75. o.
5 Kiemelés tőlem. K. G.
6 Ezek a szervek a jogállami keretek között fokozatosan jöttek létre, de egyes jogászi szakmákban már 1989-ben is léteztek.
7 L. a Chronowski Nóra-Drinóczi Tímea tanulmány 28. oldalát.
Lábjegyzetek:
[1] Kilényi Géza v. alkotmánybíró, professor emeritus, PPKE JÁK
Visszaugrás
