"The territorial reform has to be a compromise.
It should not be wholly decide by either central or
local political elites."[1]
A közigazgatás intézmény- és szervezetrendszerének fejlesztése[2] állandóan napirenden levő feladat. Ezt a szükségszerűséget nemcsak a gazdasági, társadalmi változások, hanem előre nem látott folyamatok, váratlan természeti, társadalmi események[3] is indokolják. A közigazgatási szerveknek a társadalomirányításban, s az állami-politikai döntések végrehajtásában betöltött szerepe nyilvánvaló, azonban a szervezetek inkább kifejezik, mintsem meghatározzák a célokat.
Az önkormányzati választások - hasonlóan a különböző évfordulókhoz[4] - alkalmat szolgáltatnak arra, hogy tárgyilagos számvetés készüljön az intézménnyel kapcsolatos legfontosabb alapkérdések ügyében. A valós viszonyok ismerete nyomán megalapozott javaslatok, fejlesztési, korszerűsítési programok fogalmazhatók meg az alapvető funkciók hatékonyabb, magasabb színvonalú ellátása érdekében.
A fenti célú elemzés nem támaszkodhat pusztán a jogi-normatív szabályok változásainak[5] a bemutatására. Az önkormányzati rendszer társadalmi rendeltetését jobban szolgálja azoknak a reálfolyamatoknak a feltárása, amelyek a területi és helyi igazgatás jelenlegi és jövőbeli helyzetét meghatározzák. Megalapozott kutatási eredményt a település földrajzi, gazdasági, társadalmi, demográfiai adottságok számbevétele, valamint az önkormányzatok szervezetére és működésére vonatkozó szabályozás, valamint a napi tapasztalatok összevetése hozhat, feltárva a formális megfelelés és a tényleges viszonyok feszítő ellentmondását.
Az elemzés hipotézise, hogy a területi és helyi igazgatás sajátosságainak, jellemzőinek a megőrzése - a modernizációs kihívások, kényszerek ellenére - a mindenkori politikai-hatalmi játszmák eszközeként szolgálhat a status quo fenntartása érdekében.
Elöljáróban annyi leszögezhető, hogy a magyar önkormányzati rendszer tényleges állapotáról, mindennapi működéséről meglehetősen hiányos és szelektív információk állnak rendelkezésre. Az egyes társadalomtudományi megközelítések (politológiai,[6] jogi,[7] közgazdasági,[8] pénzügyi,[9] szociológiai[10] stb.) a maguk sajátos szempontjait érvényesítették a különböző elemzések során.
Az átfogó, integratív értékelések[11] viszonylag ritkák. Jóllehet két évtizeden keresztül a területi és helyi igazgatás a magyar közigazgatás kísérleti terepeként szolgált, a rendszer relatív stabilitással[12] rendelkezett. Vélhetően ezzel is magyarázható, hogy 2010-ig még a tudományosan is megalapozott vizsgálatok[13] körében sem vetődött fel a helyi és területi igazgatás új alapokra történő helyezése, s erre irányuló politikai elképzelések sem fogalmazódtak meg. Sem az alapvető strukturális viszonyok, sem a feladat- és hatáskörök gyökeres reformjára nem került sor.
Mindez azonban nem jelentette azt, hogy a közel negyedszázad alatt ne lett volna napirenden az önkormányzati rendszer működésének számos problémája. A különböző célú és tartalmú továbbfejlesztések, korszerűsítések, racionalizálások rendszerint kormányhatározatokban[14] öltöttek testet, melyek vagy csak részben, ellentmondásosan valósultak meg, illetve papíron maradtak, s alapvetően nem változtattak a területi és helyi igazgatás lényegi karakterén.
2019. március 19. és 21. között az Európai Unió Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusának Monitoring Bizottsága[15] a korábbi évekhez hasonlóan vizsgálta a magyar önkormányzati rendszer aktuális állapotát, az Önkormányzatok Európai Chartájában lefektetett követelmények teljesülését.
A vizsgálat eredményeképpen az előzetes javaslatok tervezetét a Monitoring Bizottság 2019. október 29-én hagyta jóvá, majd a végleges jelentés 2021. február 12-én látott napvilágot.
A szavazásra bocsátott előzetes javaslat is komoly belső aránytalanságot mutatott a pozitív és a negatív megállapítások tekintetében. A Bizottság nagyra értékelte a főváros kiemelt közjogi státuszát, a helyi önkormányzatok szabad társulási lehetőségét, valamint a nemzeti kisebbségeknek azt a jogát, hogy önkormányzataik megőrizhetik és erősíthetik kulturális identitásukat, továbbá képviselhetik kulturális értékeiket.
- 12/13 -
A megőrzendő, egyben elismert értékekhez képest azonban hosszú listát alkot azoknak a megállapításoknak a köre (a-tól k-ig),[16] amelyek a Bizottság által nevesített problémákat és hiányosságokat sorolják fel, s fejlesztendő, illetve korrekciós területként vannak nevesítve.
A bizottsági riport az alábbi főbb problémacsoportok mentén jelezte a magyar önkormányzati rendszerrel kapcsolatos szabályozás elégtelenségét, s egyben a Chartával való megfelelés hiányát.
- Az állam túlzottan beavatkozik a helyi feladat- és hatáskörök gyakorlásába, sérti a helyi önkormányzatok teljes és kizárólagos hatáskörét.[17]
- Az önkormányzati saját és a delegált feladatok jelentős része korlátozott, az állami dekoncentrált szervek átvették ezek megvalósítását, ily módon sérül a szubszidiaritás alapelvének érvényesülése.[18]
- Valódi regionális/megyei önkormányzat nem működik Magyarországon, a megyéknek sem érdemi feladat- és hatásköre, sem pedig pénzügyi autonómiája nincs.
- Nem működik valódi és hatékony konzultációs mechanizmus, amely biztosítaná a helyi ügyekben (feladatok, finanszírozás, jogalkotás stb.) történő részvételt.[19] A kistelepülések önkormányzatai nem rendelkeznek kvalifikált személyi állománnyal, így belső szervezetük kialakításában korlátozott a mozgásterük.
- A helyi adókból és díjakból származó bevételek korlátozottak, nincs lehetőség azok szintjének a meghatározására. A kiegyenlítő mechanizmusok homályosak, védelmi hatásuk a gyenge pénzügyi háttérrel bíró önkormányzatok számára nem elegendő. A címzett támogatások rendszerint sajátos célokat szolgálnak, a kritériumok nem világosak.[20]
- Az önkormányzatok kormányzati felügyeletének eszközrendszere nincs arányban a védeni kívánt érdek nagyságával. A helyi szervek bíróságok iránti bizalma alacsony, így kicsi az esély a bírósági jogorvoslat igénybevételének.[21]
Nyilvánvaló, hogy a Charta rendelkezései elvi jellegük, s magas absztrakciós szintjük miatt lehetőséget adnak a dokumentumot ratifikáló országoknak a nemzeti sajátosságok megőrzésére, valamint a Chartában lefektetett szempontok szerinti továbbfejlesztésre. Ugyanakkor indokolt annak vizsgálata, hogy a helyi önkormányzás tényleges gyakorlata mennyiben felel meg az Európai Önkormányzatok Chartájában lefektetett alapelveknek. A megfelelés valóságos vagy csak látszólagos? A nemzetközi standardokkal kapcsolatos összhang csak az intézményre vonatkozó normatív szabályok (sollen) szintjén, vagy ezen túlmenően, a napi gyakorlat és működés (sein) vonatkozásában is igazolható-e?[22]
További kérdés, hogy mi az oka annak, hogy a korábbi monitoringjelentésben[23] megfogalmazott bírálatok és javaslatok ellenére a 2020-ban kibocsátott új bizottsági riport[24] alapján lényegében nincs érdemi változás a feltárt és nevesített hibák és hiányosságok megszüntetése tekintetében.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
