A panaszok és a közérdekű bejelentések jogi szabályozásának általános kereteit hazánkban jelenleg a már több mint öt éve, 2014. január 1. napjától hatályban lévő, a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény (a továbbiakban: hatályos Panasztörvény) határozza meg. Az említett jogszabály által lefedett - a hazai szakirodalomban is egyre inkább bevett módon "whistleblowing"-nak nevezett tevékenységgel[1] is átfedéseket mutató - bejelentések azonban korántsem előzmény nélküli intézmények hazai jogunkban. Erre figyelemmel, jelen tanulmány kereteiben áttekintem és a korabeli jogirodalmi munkák alapján értékelem a panaszok és a közérdekű bejelentések (illetve egyes időszakokban, mellettük közérdekű javaslatok; gyakran használt, közös terminológiával: petíciós jog[2]) szabályozásának fejlődéstörténetét.
Külön aktualitást adhat a mélyfúrású elemzésnek az a körülmény, hogy az Európai Unió 2017. február 14. napján állásfoglalást adott ki az Unió pénzügyi érdekeinek védelme körében a visszaélést bejelentő személyek szerepéről,[3] amelyet követően megkezdődött a visszaélés-bejelentések átfogó, európai uniós szintű szabályozásának kidolgozása. Majd 2018. április 23. napján - az ún. rendes jogalkotási eljárás hivatalos kezdőpontjaként - az Európai Bizottság Javaslatot terjesztett elő az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelmének leendő Irányelvéről.[4] Legújabb fejleményként pedig kiemelhető, hogy - miután az Európai Parlament 2018. november 20. napján, több módosítást követően, egyhangúlag megszavazta a dokumentumot[5] - 2019. január 25. napján az Európai Tanács is kinyilvánította annak kapcsán álláspontját.[6] A vonatkozó uniós irányelv elfogadása jelenleg tehát a küszöbön áll, így az annak kapcsán várhatóan szükséges - azonban a jelen tanulmányban, annak jogtörténeti jellegére figyelemmel részletes bemutatásra nem kerülő - belső jogi harmonizációhoz is számos tanulsággal szolgálhat a szabályozási előzmények lehető legteljesebb körű áttekintése.
A vonatkozó szabályozás történeti ívének felvázolását megelőzően ugyanúgy nem kerülhető meg a vizsgált jogintézmények fogalmi meghatározásának felidézése, mint ahogyan a hazai jogrendszerünkben elfoglalt helyük detektálása sem.
A hatályos Panasztörvény 1. § (2) bekezdése alapján a panasz "olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más - így különösen bírósági, közigazgatási - eljárás hatálya alá". Az idézett törvényhely (3) bekezdése szerint a közérdekű bejelentés ugyanakkor "olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása vagy megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja". Már itt kiemelhető, hogy a korábbi - az alábbiakban részletes bemutatásra kerülő - szabályozás a panasz és a közérdekű bejelentés mellett külön, önálló kategóriaként nevesítette az ún. közérdekű javaslatot. A közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény (a továbbiakban: régi Panasztörvény) 4. § (2) bekezdése értelmében a közérdekű javaslat "társadalmilag hasznos cél elérésére irányuló kezdeményezés". Utóbbi kategóriát a hatályos Panasztörvény ugyan már nem tartja fenn, ki kell emelni ugyanakkor, hogy mind a panasz, mind a közérdekű bejelentés legáldefinícióját az a kitétel követi, hogy azok javaslatot is tartalmazhatnak. Ebből kitűnően pedig a javaslattétel joga egyáltalán nem tűnt el a hatályos szabályozásból sem, mindössze arról van szó, hogy a közérdekű javaslatot a jogalkotás nem önálló jogosultságnak tekinti, hanem mind a panasz, mind a közérdekű bejelentés részszegmensének. A jogalkotás jelenlegi megoldása megítélésem szerint egyébként helyeselhető, ugyanis, mint később utalni fogok rá, a gyakorlatban alig-alig lehetett csak különbséget tenni az egyes jogintézmények között, azok némileg jóformán mindig mutattak némi átfedést egymással.
- 25/26 -
Ami a vázolt jogintézmények alkotmányos kereteit illeti, garanciális jellege miatt szükséges kiemelni Magyarország 2012. január 1. napjától hatályos Alaptörvényének XXV. cikkét, amely szerint "[m]indenkinek joga van ahhoz, hogy egyedül vagy másokkal együtt, írásban kérelemmel, panasszal vagy javaslattal forduljon bármely közhatalmat gyakorló szervhez". Miként arra a hatályos Panasztörvény általános miniszteri Indokolása utal, az idézett alapjogi rendelkezés tette legújabban szükségessé a panaszok és közérdekű bejelentések korábbi, töredékes szabályozásának összhangba hozatalát.
Európai uniós dimenzióban - a bevezetésben már kiemelt, elfogadás alatt álló irányelven túl - elsősorban az Európai Unió Alapjogi Chartájának 44., a petíciós jogról rendelkező cikke emelhető ki, amely szerint "[b]ármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerint székhellyel rendelkező bármely természetes vagy jogi személy jogosult petíciót benyújtani az Európai Parlamenthez". Hasonlóan releváns rendelkezés jelenik meg az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 20. cikk (2) bekezdés d) pontjában, amely alapján az uniós polgárok - egyebek mellett - "jogosultak petíciót benyújtani az Európai Parlamenthez, az európai ombudsmanhoz folyamodni, valamint arra, hogy a Szerződések nyelveinek valamelyikén az Unió bármely intézményéhez vagy tanácsadó szervéhez forduljanak, és ugyanazon a nyelven választ kapjanak". A panaszjog érvényesítésének eljárási szabályait - az EUMSZ 24. cikkében foglaltakra figyelemmel - az említett uniós instrumentum 227. cikke határozza meg.
Jóllehet az Európa Tanács nem uniós szerv, a tagállamok közötti jelentős átfedések miatt sem közömbös kiemelni, hogy annak Miniszteri Bizottsága 2010-ben egy ajánlást és egy határozatot is elfogadott a közérdekű bejelentők védelme vonatkozásában.[7] Ezt követte 2014. április 30. napján a CM/Rec(2014)7 számú ajánlás, amely a részes államok vonatkozó belső szabályozásának megalkotását sürgette, az emberi jogok szem előtt tartásával. Utóbbi dokumentum e helyütt történő nevesítése már csak azért is kiemelten indokolt, mert azt az Európai Bizottság fentiekben már hivatkozott, átfogó uniós szabályozásra törekvő irányelvjavaslatának (23) bekezdése az ezen ajánlásban lefektetett alapelvek rendszerét az uniós irányelv megalkotásának kiindulópontjává minősítette.
A hatályos Panasztörvényben szabályozott intézmények és a hozzájuk kapcsolódó rendelkezések jogrendszerbeli besorolása rendkívül nehézkesnek mondható. Az talán kijelenthető, hogy a szabályozás alapvetően közjogi jellegű, jóllehet ez a megállapítás sem ellenpélda nélküli, hiszen a hatályos Panasztörvény 4. pontjában (13-16. §-ok) nevesített munkáltatói visszaélés-bejelentési rendszer keretében tett bejelentés sokszor hatósági beavatkozás nélkül is elintézhető, amely körülmény az intézmény magánjogias színezetét domborítja ki.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
