A jogállamiságból eredő követelmények és a demokratikus berendezkedés megvalósulásának fokmérője lehet, hogy egy államban mennyiben és miként biztosított a közigazgatás cselekményeivel szembeni hatékony jogorvoslat. Igaz ez a közigazgatás pozitív tevékenységeire, amikor a már megvalósított aktusok felülvizsgalatára került sor, de ugyanúgy a negatív cselekményekre is, melyek esetén a közigazgatás nem tesz semmit, hallgat. A közigazgatás mulasztása esetén igénybe vehető jogorvoslati lehetőségeket a hatályos magyar eljárásjogi rendelkezések már részletesen tartalmazzák, a mulasztási pereknek kialakult bírói gyakorlata van. Nem volt azonban így ez mindig, ezért érdemes visszatekinteni, miként alakult a közigazgatás hallgatása elleni jogorvoslat eszközrendszerének fejlődése a közigazgatási bíráskodás 19. századvégi kialakulásától napjainkig.
The extent to which and the manner in which effective redress against acts of public administration is ensured in a state can be a measure of the requirements of the rule of law and the realisation of democracy. This is true for positive actions of the public administration, where there is a review of acts already carried out, but it is also true for negative actions, where the public administration does nothing, remains silent. The legal remedies available in the event of failure to act are already set out in detail in the Hungarian procedural law in force, and there is an established judicial practice of actions for failure to act. However, this has not always been the case, and it is therefore worth taking a look back at how the system of remedies against administrative silence has evolved from the development of administrative adjudication at the end of the 19th century to the present day.
A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) a XXII. fejezetében új intézményként külön szabályozza a mulasztási pereket, amelyek száma a bírói gyakorlatban a klasszikus aktusfelülvizsgálathoz képest elenyészőnek mondható. Az ország legnagyobb ügyszámú közigazgatási bíróságán, a Fővárosi Törvényszék Közigazgatási Kollégiumában az érkezett mulasztási perek száma az éves összes ügyérkezéshez képest hozzávetőleg 0,8%.[1] Az alacsony szám jelentheti azt, hogy a mulasztási per még mindig nem eléggé ismert, elterjedt jogintézmény, de akár azt is - és remélhetőleg ez áll közelebb a valósághoz -, hogy a közigazgatás jól működik, kevés a jogellenes mulasztás, nem a nagy arányú látencia okozza a mulasztási perek kis számát. Bárhogy is, de a mulasztási perek kis aránya nem jelenti a jogintézmény jelentéktelen voltát, éppen a kevés előfordulás miatt érdemes a mulasztási perek elméleti és gyakorlati kérdéseiről szólni, hogy az támpontul szolgáljon a közigazgatás hallgatása elleni jogorvoslat problémáival szembesülő peres felek és bírók számára. A mulasztási pernek garanciális szerep jut a jogszerűtlen hallgatás elleni jogvédelemben, a közigazgatás tevőleges aktusaival szemben a mulasztás esetén ugyanis nincs felülvizsgálható döntés, az ügyfél adott esetben egyáltalán nem kap választ a kérelmére, jogorvoslati kioktatással ellátott döntés helyett válasz nélkül marad, hatékony jogorvoslat hiányában kiszolgáltatott lenne, ezáltal jogsérelmet szenvedne a mulasztó hatósággal szemben. A Kp. által célul tűzött hézagmentes, objektív jogvédelemnek a fentiek okán a közigazgatás hallgatása esetén még hangsúlyozottabban kell érvényesülnie.
A közigazgatás hallgatását a mai jogtudomány úgy definiálja, hogy az a mulasztás, amikor a hatóság törvényben előírt határidőn belül illetékességi területén nem gyakorolja hatáskörét a törvényben meghatározott esetekben, kivéve, ha a döntés elmaradását jogszabály rendelkezése alapján kérelemnek helyt adó határozatnak kell tekinteni.[2] Még egyszerűbben: a hallgatás az irányadó (ügyintézési) határidőn belüli eljárási cselekvési kötelezettség (döntéshozatal) elmulasztása, amely
- 703/704 -
jellemzően jogszerűtlen, de kivételesen jogszerű.[3] A hallgatás lényeges fogalmi elemei tehát, hogy a hatóság a jogszabályban előírt kötelezettségének az előírt határidőn belüli teljesítését elmulasztja.
A jogtudomány a hallgatás több típusát különbözteti meg. Tág értelemben jelenti azt, hogy a közigazgatási szerv a hatáskörét vagy annak egy részét nem gyakorolja. Szűkebb értelemben azt értjük rajta, hogy a szerv nem tesz eleget határidőn belül döntési kötelezettségének[4].
Megkülönböztethető jogszerű és jogszerűtlen hallgatás. Jogszerű hallgatás a kérelemre induló eljárásokban fordulhat elő, és azt jelenti, hogy az ügyfelet megilleti a kérelmezett jog gyakorlása. Erre példa hatályos jogunkban az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) szabályozása, amelynek értelmében kérelemre indult ügyekben jogszerű hallgatásnak van helye főszabály szerint - ha azt törvény vagy kormányrendelet nem zárja ki -automatikus döntéshozatali eljárásban; sommás eljárásban viszont csak akkor, ha törvény vagy kormányrendelet így rendelkezik; teljes eljárásban főszabály szerint nincs jogszerű hallgatás, "a hallgatás nem beleegyezés" szabálya érvényesül. A jogszerűtlen hallgatás az eljárási kötelezettség meghatározott határidőn, illetve észszerű időn belüli megsértését jelenti, mely a tisztességes eljárás sérelmével jár, és mindenképp orvosolni kell.[5] A jogszerű hallgatáson belül megkülönböztethető a pozitív hallgatás, amikor a hallgatás beleegyezés elve alapján az ügyfél kérelme teljesítettnek tekintendő (lásd erre példaként az Ákr. fent említett eseteit). Ezzel szemben a negatív hallgatást - amely esetén a közigazgatás hallgatása egyenlő a kérelem elutasításával - a magyar hatósági eljárásjog sosem fogadta el (az Európai Unió jogában viszont előfordul).[6]
A hatályos magyar szabályozás és joggyakorlat előtt célszerű áttekinteni, milyen előzmények után, honnan hová jutott el a hallgatás elleni jogorvoslat nemzetközi és hazai szinten.
Az előzmények megismerése lényeges Friedrich Carl von Savigny történeti jogi iskolájának tanítása alapján, miszerint a jog története a modern jog minden tudományos elméletének és megismerésének az alapja, a történelem az egyedüli útja annak, hogy a saját álláspontunkról valódi ismereteket nyerhessünk. A történeti szemlélet fontossága kirajzolódik Varga Zs. András homokóra-teóriájából is, mely szerint a homokóra alsó részében van a tételes jog, a homokóra derekán az Alaptörvény, felső részében pedig a történeti alkotmány, amely az Alaptörvényen keresztül épül be a tételes jogba. Az így felfogott történeti alkotmánynak része a második világháború utáni jogfejlődés, valamint a rendszerváltást követő időszak joga is.[7] A mulasztási pereknél ugyancsak fontos tehát a történetiség, hiszen a témakör történeti alakulásán keresztül ismerhető fel, hogy a jelenlegi szabályozás miért és miként alakult ki, mindez közelebb visz a mulasztási perek jelentőségének, normatív szabályozásának és gyakorlatának megértéséhez.
Az idők során több megoldási forma alakult ki az elméletben és a gyakorlatban a közigazgatás hallgatásának orvoslására.
Az egyik megoldás szerint az elsőfokú szerv hatásköre jogszabály erejénél fogva a felettes szervre vagy a bíróságra száll át. Az említett szervek ebben az esetben kétféleképpen dönthetnek: vagy maguk hozzák meg az érdemi döntést a mulasztó szerv helyett, vagy utasítják a hallgató szervet a döntés meghozatalára. Ez a modell viszonylag hatékonyan biztosítja az ügyféli jogok érvényesülését, hátránya ugyanakkor, hogy megbontja a fórumrendszert, hiszen az ügyfél elesik egy jogorvoslati lehetőségtől, az elsőfokú szerv pedig a hallgatásával mentesülhet az ügy elintézése alól. Ilyen megoldást alkalmaz jelenleg az osztrák eljárási kódex.
Egy másik megoldás szerint a hallgatás kérelmet elutasító határozatnak minősül, akkor ellene jogorvoslattal lehet élni, amely a felettes szervhez benyújtott fellebbezés vagy a bírósághoz címzett kereset lehet.[8] Erre találunk példát a spanyol közigazgatási jogban.[9] További megoldási lehetőséget jelent a "hallgatás-beleegyezés" elvének érvényesítése, amely szerint a közigazgatási szerv hallgatásához a kérelemnek helyt adó határozathoz fűződő jogkövetkezmények kapcsolódnak. Ez a modell jelenik meg az Ákr. fent idézett eseteiben.
Újabb lehetőség az, ha az eljáró szerv hallgatása esetén az ügyfél a felettes szervhez fordulhat, amely utasítja a mulasztó szervet a határozathozatalra. Ennek előnye, hogy nem bontja meg a fórumrendszert, ám ha a mulasztó szerv az utasítás ellenére sem hoz döntést, ez a modell további jogorvoslat nélkül önmagában nem nyújt hatékony védelmet. A felettes szervhez fordulás lehetősége az Ákr.-ben is megjelenik, de az azt megelőző eljárási kódexekben is szerepelt már.
Olyan modell is létezik, amely a közigazgatási szervet hallgatás esetén bírsággal sújtja. Ilyen megoldást a német eljárási kódex tartalmaz akként, hogy a bírságot a közigazgatási bíróság szabja ki.
Az ismertetett megoldások elméleti modellek, melyek tiszta formában a gyakorlatban szinte sehol nem érvényesülnek. A különféle modellek elemei rendszerint egymással keverednek, így biztosítanak
- 704/705 -
megfelelő garanciát az ügyfelek jogainak védelmére a közigazgatás hallgatásával szemben.[10]
A közigazgatás hallgatásának jogintézménye (a jogirodalomban ismert francia műszóval silence de l'administration) a 19. század végén a francia jogban alakult ki, majd onnan terjedt el a 20. század elején más országokba.[11] A francia modell szerint a közigazgatás hallgatása is mérlegelési tevékenység, amelynek során a hatóság még kógens törvényi előírás esetén is szabadon dönthet például közérdekből úgy, hogy a törvényt nem alkalmazza, hallgat. Az elmélet révén a mérlegelésként felfogott hallgatás bíróság előtt megtámadhatóvá vált, eredetileg ugyanis megtámadható határozat hiányában a hallgatás nem volt keresettel támadható. Ezzel a fikcióval úgy tekintették, hogy a döntéshozatal megtagadása anyagi jogsértést eredményezhet, tehát elutasító döntéssel egyenértékű (silence de l'administration elmélete) Már 1900-ban törvény mondta ki, hogy közigazgatás hallgatása az ügyfél kérelmére 4 hónapi határidő elteltét követően elutasító döntésnek tekintendő.
A német megoldás szerint az 1952. évi szövetségi közigazgatási bíróságról szóló törvény a hagyományos megsemmisítésre irányuló kereset (Aujhebungsklage) mellett a közigazgatás hallgatása esetére az érdemi döntésre irányuló keresetet (Verpflichtungsklage) is szabályozta. Ez a modell is a "hallgatás egyenlő elutasító határozat" fikción nyugodott, a közigazgatási bíróság azonban nem dönthetett közvetlenül érdemben, csak kötelezhette a hatóságot, hogy hozzon határozatot az ítéletben meghatározottak szerint. Amennyiben a hatóság a megszabott határidő alatt sem hozta meg előírt határozatát, a bíróság kényszerítő bírsággal sújthatta. Az angolszász rendszerben az állami cselekvési kötelezettség kikényszerítésére az angol rendes bíróságok előtt a mandamus és a mandatory injunction eljárásokkal van lehetőség. A mandamus eljárásban a bíróság kényszerítő erejű bírói parancsot bocsát ki meghatározott közigazgatási aktus meghozatalára. Ausztriában kezdetben a mulasztási panasznak nevezett intézmény nyújtott védelmet a közigazgatási hatóságok hallgatásával szemben oly módon, hogy a döntési jogkör a bíróságra szállt át, amely az ügy érdemében hozhatott döntést. Ezt követően a francia megoldást alkalmazták, azaz a hatóság hallgatása elutasító döntésnek minősült, és keresettel volt támadható. Az 1946-os módosítás szakított a "hallgatás egyenlő elutasítás" fikciójával és kimondta, hogy mulasztási panasz esetén a közigazgatási bíróság dönt határozattal az ügy érdemében. 1965-től a közigazgatási bíróság mulasztási panaszos eljárásokban többféle határozatot hozhatott: a panaszt visszautasíthatta (hatáskör, keresetindítási legitimáció hiányában, illetve res iudicata esetén), az eljárást megszüntethette (a panasz visszavonásakor vagy ha az érintett hatóság határozatot hoz), és dönthetett érdemben is. Lehetősége volt arra is, hogy a jogvita néhány lényeges kérdésében kifejtse jogi álláspontját és az érintett hatóságot azzal bízza meg, hogy nyolc héten belül ennek megfelelően hozzon határozatot.[12]
A magyar közigazgatási bíráskodás kezdetét 1883-ban a Pénzügyi Közigazgatási Bíróság létrehozása jelentette, amely 1896-ban beolvadt az újonnan felállított Magyar Királyi Közigazgatási Bíróságba. Ez a fórum 1949-ig működött és a pénzügyi ügyek mellett általános, hatásköri és közszolgálati ügyeket is tárgyalt.
A közigazgatási bíróság hatáskörét felsorolással, taxációval határozták meg, és lényeges közigazgatási területek nem kerültek a bírósági jogvédelem alá. Mindemellett nem volt kodifikált közigazgatási eljárásjog, nem állt rendelkezésre szabályozott jogállami közigazgatási rendszer, a közigazgatás jog alá rendeltsége ezen az egyetlen egy bíróságon, annak a korlátozott hatáskörén keresztül volt csak értelmezhető[13].
A hallgatás elleni jogorvoslat és a mulasztási per ekkor még nem létezett, közigazgatási perrendtartás és általános közigazgatási rendtartás nem volt, a bírói gyakorlatban mulasztási keresetek és perek nem léteztek. Az akkori jogirodalom a jogszerű pozitív hallgatásra említett példákat a magyar jogból, ezen túlmenően azonban a közigazgatás mulasztásának orvoslására nem találunk megoldást. Balogh Arthur a Politika című közjogi művének aktustani részében kifejtette, hogy "a határozat mindig kifejezett, pozitív akaratnyilvánítást tételez fel. De lehetséges, hogy a felsőbb hatóság hallgatásának ugyanolyan hatás tulajdonittatik, mintha akaratát egyenesen kinyilvánította volna". Példaként említette a jogszerű hallgatásra az akkori hatályos magyar jogból, hogy az egyleti működés ideiglenesen megkezdhető, ha az alapszabályok beérkezésétől számított 40 nap alatt a miniszter azok ellen észrevételt nem tesz.[14]
Ladik Gusztáv 1935-ben megjelent művében arról ír, hogy "nincs különösen általános rendelkezés arra, hogy a hatóságok kötelesek volnának az eléjük kerülő ügyekben záros határidő alatt intézkedni. Az ügyviteli szabályoknak erre vonatkozó rendelkezései még ha záros határidőt is állapítanak meg az elintézésre, annak elmulasztásához nem fűznek jogkövetkezményt. Ilyennek megállapítására csak egyes ügyekben, és így is csak szórványosan akadunk jogszabályainkban." Kifejtette, hogy panasszal élni a bírósághoz csak közigazgatási szerv meghozott döntésével szemben lehetett. A jogszerű hallgatás egyes eseteit hozta fel az akkori magyar jogból "a hallgatás beleegyezés" elve alapján. Példának okáért, ha a miniszter a törvényhatóság felterjesztésére 40 nap alatt nem válaszolt, a felterjesztett határozat jóváhagyottnak volt tekintendő; vagy ha a miniszter érdemleges
- 705/706 -
határozata 90 nap alatt nem érkezett le a székesfővároshoz, a budapesti szabályrendeletet jóváhagyottnak kellett tekinteni.[15]
A két világháború közötti időszakban a közigazgatás hallgatása elleni jogorvoslat fontosságát emelte ki Valló József. 1939-ben megjelent tanulmányában utalt arra a történelmi helyzetre, hogy az első bécsi döntéssel 1938-ban az anyaországhoz visszatért felvidéki területek visszacsatolásával aktuálissá vált, hogyan kell szabályozni az ottani területek közigazgatási eljárásjogát. Az adott országrészben ugyanis korábban hatályban volt a közigazgatási eljárást szabályozó cseh-szlovák kormányrendelet, felvetődött, hogy ez alkalmazható-e, ezen keresztül pedig még inkább a magyar közigazgatási eljárási törvény megalkotásának szükségessége. "A közigazgatás hallgatása, a silence de l'administration, a legsúlyosabb jogsérelem, ami a felet érheti, mert ezzel szemben eddigi jogunkban nincs jogvédelem. Ebből a szempontból a fél helyzete elutasító határozat esetén is előnyösebb, mert az ellen legalább van jogorvoslat. (...) Ma már a silence de l'administration szabályozásának elsőrendű, elvi fontosságát mindenütt felismerték. Az 1936. évben, Varsóban tartott Nemzetközi Közigazgatástudományi Kongresszus a modern közigazgatási eljárásjog egyik legfontosabb problémájának jelentette ki e kérdés szabályozását." A francia és osztrák modell elemzése után azt javasolta, hogy a magyar eljárási törvénybe a hallgatás ellen a közigazgatási bírói panaszjog kerüljön be kártérítési felelősséggel.[16]
Valló az 1940-ben megírt tanulmányában már az 1939 augusztusában közzétett közigazgatási rendtartás tervezetéhez írt reflexiót. Kifejtette, hogy a tervezet 126. § (1) bekezdése szerint a hatóság köteles a felek beadványát legkésőbb hat hónap alatt elintézni. A szabály megsértése esetén a szankció abban áll, hogy a felek kérelmére a hatáskör a közvetlen felsőhatóságra megy át. A kormányhatóság a legmagasabb közigazgatási fórum lévén, e hatóság mulasztása esetén természetszerűleg csak a közigazgatási bíróság nyújthatna jogorvoslatot. Ettől azonban a tervezet elzárkózik s így kénytelen kimondani, hogy az ismertetett szabályok nem nyernek alkalmazást a kormányhatóság előtt folyamatban levő ügyekben [126. § (3) bekezdés]. A helyes megoldást a közigazgatási bírói hatáskör elismerésében látta azzal, hogy a bíró nem dönt a hatóság helyett az ügy érdemében, megállapíthatja azonban a hatóság mulasztásának jogszerűtlenségét és a fél kártérítési igényét. A közigazgatási bírósági hatáskörnek a további kiterjesztését javasolta arra az esetre, ha "valahányszor a kormányhatóság a 126. § (1) bekezdésében említett határidő alatt véghatározatot nem hozott". A közigazgatási bíróság ilyenkor abban a kérdésben dönt, hogy a késedelem nem a fél hibájára vezethető-e vissza.[17]
A közigazgatás hallgatásával szemben a bírói jogorvoslati út igénye tehát a jogirodalomban már ekkor megjelent, megvalósulása azonban még jó pár évtizedet váratott magára. Az 1939-es törvényjavaslatból elfogadott közigazgatási rendtartás nem lett, eljárási kódex megalkotására is csaknem két évtized múlva került csupán sor.
A szocializmus idején kezdetben közigazgatási eljárási kódex még nem került megalkotásra, és az ismert történelmi okok - jogállamiság és a demokratikus berendezkedés elemeinek hiánya -miatt a közigazgatás hallgatása elleni jogorvoslat sem létezett.
A jogalkotásban és a joggyakorlatban ugyan nem volt jelen, a jogirodalmat azonban foglalkoztatta az államigazgatás mulasztása és annak orvoslásának kérdésköre. Szamel Lajos, az államigazgatási jog pécsi professzora az 1955-ben megjelent tanulmányában a hallgatás okát a bürokráciában, a bonyolult jogszabályi rendszerben, valamint a kollektív vezetés és az egyéni felelősség viszonyának helytelen értelmezésében látta. Meglátása szerint a helyes szabályozás nagymértékben csökkentené a hallgatást, azonban teljesen nem tudná megszüntetni. Megoldási javaslatai között szerepelt az intézkedési határidők rögzítése azzal, hogy az általános határidő 30 nap legyen. Lehetségesnek tartotta, hogy mulasztás esetén a fellebbviteli hatóságra szálljon át a hatáskör, az így hozott érdemi döntés ellen legyen biztosított a fellebbezés joga. Egy másik megoldás szerint a felettes szerv utasítja a mulasztó szervet a döntéshozatalra jelentéstételi kötelezettség mellett és záros határidő tűzésével. Lényegesnek tartotta, hogy az ügyészi óvás terjedjen ki a mulasztás esetére is. Itt két megoldás jöhet szóba: vagy a mulasztóhoz nyújtja be az óvást az ügyész, vagy pedig közvetlenül a felettes szervhez, akire így átszáll a döntés joga.[18]
A korszakban került megalkotásra az első hazai közigazgatási - akkor még csak államigazgatási - eljárási jogszabály, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Et.). A rendszer jellegéből, az államhatalom szupremáciájából eredően az Et. az államigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadását a VI. fejezetében csak szűk körben tette lehetővé, kizárólag a törvényben taxatíve felsorolt, illetve az egyéb jogszabályokban megengedett esetekben. Az államigazgatás hallgatását külön jogintézményként, elkülönült jogorvoslati rendszerrel, bírói út biztosításával nem szabályozta, az államigazgatási szervek mulasztásáról csupán az államigazgatási eljárásban okozott sérelmek fellebbezési eljáráson kívüli orvoslását szabályozó VIII. fejezetében tett említést a panasz jogintézményénél. Az Et. 64. § (1) bekezdés második mondata értelmében az érdekelt panasszal élhetett abban az esetben is, ha az államigazgatási szerv a határozathozatalra, illetőleg
- 706/707 -
intézkedésre irányuló kötelezettségét elmulasztotta. A 65. § (1) bekezdése alapján a panasz elbírálására a mulasztó szerv közvetlen felettes szerve volt köteles, feltéve, hogy az eljárást elmulasztó szerv a sérelmet saját hatáskörében nem orvosolta.
A későbbiekben - 1977-től - a panasz helyébe a felülvizsgálati kérelem nevű jogorvoslat lépett, amely az Et. 1981. évi átfogó módosításáig éppúgy felhasználható volt a mulasztás orvoslására, mint azt megelőzően a panasz[19].
Az Et. általános felülvizsgálatát jelentő, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvénnyel (a továbbiakban: Áe.) 1982. január 1-jétől megszűnt a felülvizsgálati kérelem alkalmazásának lehetősége a mulasztás orvoslására, bevezetésre került viszont a felettes szervhez fordulás intézménye. A módosítással az Áe. II. fejezetében a hatáskör és illetékesség szabályainál elhelyezett 4. § (1) bekezdése rögzítette az államigazgatási szerv eljárási kötelességét azzal, hogy ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja. Ezzel a megoldással az államigazgatás hallgatása orvoslásának újabb eszköze került intézményesítésre, azonban továbbra is az államigazgatáson belül maradt a jogorvoslat lehetősége, a lényeges garanciákat jelentő bírói út nem volt biztosított.
Szintén a korszakban jelent meg a jogellenes hallgatás ellen alkalmazható intézményként az ügyészi intézkedés, amelynek eszközei - az alább még részletezettek szerint - tovább éltek a rendszerváltást követően is.
A rendszerváltást és a jogállami demokrácia kiépítésének megkezdését követően felerősödtek a jogirodalomban azok a hangok, amelyek a közigazgatás hallgatása elleni jogorvoslati lehetőségek kiszélesítését, a közigazgatási bírói út biztosítását szorgalmazták. Petrik Ferenc már 1991-ben hangsúlyozta, hogy a törvényesség súlyos sérelmét jelentheti a közigazgatási szerv hallgatása, amikor az a döntés kockázatát úgy hárítja el, hogy az eljárást meg sem indítja, illetőleg elodázza a döntést. Az állampolgár helyzete ilyenkor kilátástalan, mert a határozat ellen hiába biztosít részére a törvény jogorvoslatot, ezzel a lehetőséggel nem élhet, hiszen az államigazgatási szerv visszaélésszerűen mulasztja el kötelességét. A magyar jogrendszer nagy hiányosságának tartotta, hogy a bíróságnak nincs lehetősége arra, hogy aktivitásra, nyílt színvallásra késztesse a közigazgatási szervet. Álláspontja szerint a törvénynek tartalmaznia kellene azt a rendelkezést, miszerint, ha a közigazgatási szerv törvényben meghatározott kötelességét nem, vagy nem határidőben teljesíti, a közigazgatási bíróság a mulasztást megállapítja, egyben határidőt tűz a kötelezettség teljesítésére. A mulasztási ítélet intézményét nem tartotta idegennek a bírósági szervezettől, így ezek az ügyek a közigazgatási bíróságoknak nem jelentenének különösebb gondot. Szabályozandónak tartotta viszont a bíróság mulasztási ügyben hozott döntésének végrehajtását, mert a szokásos bírósági végrehajtási eljárás eszközrendszere - a meghatározott magatartás pénzbírság útján történő kényszerítése - a közigazgatási szerv esetében nem jelent adekvát eszközt.[20]
Darák Péter 1994-ben a közigazgatás hallgatása elleni bírói jogvédelemről írt művében megállapította, hogy a közigazgatás mulasztásának a szűk körű polgári jogi kártérítési felelősségen túl nincs érdemi jogkövetkezménye, az állampolgárnak nincs eszköze arra, hogy hallgatás esetén kikényszerítse a hatóság döntését. Az ügyészi intézkedés, illetve a köztársasági megbízotti törvényességi észrevétel intézményét hatástalannak tartotta, azok ugyanis csak akkor vezethetnek eredményre, ha azokkal a hatóság egyetért. Tanulmányában a helyzet súlyosságát annak leírásával nyomatékosította, hogy "még érzékeltetni sem tudom azt az értetlenkedő meglepetést, amelyet nyugat-európai közigazgatási bírók mutattak, amikor megtudták: nálunk a közigazgatás hallgatása ellen nincs bírói jogvédelem". Kiemelte, hogy jogállami feltételek között nagy figyelmet kell szentelni a közigazgatás hallgatása elleni jogvédelemnek, ezért a magyar törvényi szabályozás sem késhet tovább. Javaslata szerint a konkrét szabályozás megalkotásánál ki kell térni arra, hogy mennyiben szükséges az általános szabályoktól való eltérés, a bíróság döntését milyen típusú előzetes eljárás előzze meg, és -Petrikhez hasonlóan - fontosnak tartotta a közigazgatási bíróság döntése végrehajtásának a szabályozását, amely a bírósági végrehajtásra vonatkozó jogszabályok módosításával jár. Tanulmányával - abban ki is nyilvánítva - a magyar mulasztási kereset megalkotóit gyorsaságra kívánta ösztönözni.[21]
A jogtudomány felvetései meghallgatásra találtak, az Alkotmánybíróság ugyanis a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban (a továbbiakban: AB határozat) mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg a közigazgatás hallgatása elleni hatékony jogorvoslati eszköz hiánya miatt. A helyi önkormányzatok megjelenésével ugyanis az önkormányzati igazgatásban, felettes szerv hiányában, az Áe. rendelkezése nem volt alkalmazható, másrészt a felettes szerv eljárására nem vonatkozott semmilyen határidő. Ezért az AB határozat alkotmánysértőnek tartotta a helyzetet, mert bár az érdemi határozatok meghozatalára az Áe. tartalmazott határidőt, de annak elmulasztása esetén legfeljebb a határidő be nem tartásából eredő károk megtérítésére volt korlátozott és nem minden esetben hatékony lehetőség. Az AB határozat kifejezetten az érdemi határozat meghozatalára vonatkozó kötelezettség be nem tartását tekintette alkotmányossági szempontból aggályosnak. Érvelése szerint hatékony orvoslási eszköze a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek csak olyan megoldás lehet, amely az eljárási határidők betartásához fűz megfelelő szankciót, melybe adott esetben beleeshetnek nem érdemi döntések is. Az Alkotmánybíróság nem határozta meg, hogy milyen módon történjen a mulasztásban megnyilvánuló
- 707/708 -
alkotmányellenesség orvoslása, de tett rá utalást, hogy megfelelő lehet, ha a hallgatás elutasító döntésnek minősül, vagy a felettes szervre átszállhat a döntés joga, avagy olyan rendszert is ki lehet alakítani, ahol a bíróság kényszeríti ki a döntést. Az AB határozatból következően a jogorvoslathoz való jog biztosítása önmagában nem elegendő az alkotmányellenes helyzet megszüntetésére, a jogorvoslatnak érdeminek, hatékonynak kell lennie, azaz olyan jogintézményre van szükség, amely ténylegesen képes kikényszeríteni a hatósági döntést.[22]
A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet a jogalkotó az Áe. módosításával orvosolta. Az 1997. június 1. napjával hatályba lépett módosító rendelkezések egyrészt megtartották a felettes szervhez fordulás lehetőségét, a korábbi szabályozáshoz képest azonban - amely csak a felettes szerv utasítási jogát tartalmazta - részletezték a felettes szerv eljárásának szabályait a hatékony jogorvoslat érdekében. A 4. § (2) bekezdése szerint, ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével -, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. Ilyen esetben a felettes szerv az ügyben első fokon járt el, vagy az elsőfokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet jelölt ki. A kijelölt közigazgatási szerv főszabály szerint harminc napon belül érdemi határozatot volt köteles hozni. A (3) bekezdés eltérő szabályozást adott az adatigazolással, nyilvántartás-vezetéssel, illetőleg hatósági ellenőrzéssel kapcsolatos közigazgatási ügyekre, amelyekben a mulasztó közigazgatási szerv a felettes szervének az ügyfél kérelme alapján kiadott utasítására tizenöt napon belül volt köteles eleget tenni kötelezettségének. Külön szabályozta a (4) bekezdés az önkormányzati hatósági ügyben a határozathozatali kötelezettség elmulasztását, amely esetben az ügyfél kérelmére a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője hívta fel a képviselőtestületet, hogy legközelebbi ülésén, de legkésőbb harminc napon belül határozzon.
A módosítás másik - a korábbi szabályozáshoz képest kimagasló - újdonsága az volt, hogy bevezette a közigazgatás hallgatása esetére a bírósághoz fordulás lehetőségét. A 4. § (5) bekezdésébe bekerült szabály szerint amennyiben nem volt felettes szerv, illetőleg a felettes szerv intézkedési vagy eljárási kötelezettségének nem tett eleget, a megyei (fővárosi) bíróság a fél kérelmére nemperes eljárásban kötelezte a közigazgatási szervet az eljárás lefolytatására. Ezzel a szabállyal a magyar közigazgatási eljárásjog történetében először megjelent a közigazgatás mulasztásával szembeni bírói jogorvoslat. Ugyan csak a felettes szervhez fordulás lehetőségének kimerítését követően és csak nemperes eljárásban, de valamennyi közigazgatási szerv mulasztása esetére megnyílt a bírói út lehetősége, ezzel a szabályozás szintjén is megvalósult a jogirodalomban már a második világháborút megelőzően felvetett, és a rendszerváltást követően erőteljesen szorgalmazott bírói jogorvoslat. A mulasztási ügyben hozott bírósági döntés végrehajtásának - szintén a jogtudomány által felvetett - elkülönült szabályozása viszont még nem került megalkotásra, ennek hiányában a joggyakorlat a mulasztási ügyben hozott bírósági határozat kikényszerítésére a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Vht.) szerinti, a meghatározott cselekmények végrehajtására vonatkozó szabályokat alkalmazta. A végrehajtásra elsősorban a Vht. 174. § c) pontjában szabályozott százezer forintig terjedő ismételhető pénzbírság intézménye volt igénybevehető[23].
Az Et.-ben már az 1973. január 1. napjával hatályba lépett módosítással megjelent a mulasztás esetére igénybe vehető jogorvoslatként az ügyész intézkedése két eszközzel, az ügyészi felszólalás és a figyelmeztetés formájában, amelyek részletszabályait a Magyar Népköztársaság - majd később Köztársaság - ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (a továbbiakban: r.Utv.) tartalmazta. Az ügyész a felszólalást törvénysértő gyakorlat, továbbá mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megszüntetése érdekében nyújthatta be. Mulasztásban nyilvánult meg a törvénysértés akkor, ha a hatóság valamely jogszabályban előírt, kötelezően teljesítendő intézkedést mulasztott el, például az ügyintézésre nyitva álló ügyintézési határidőt durván megsértette. A törvénysértő gyakorlat a közigazgatási szerv több hasonló ügyben megvalósított azonos törvénysértését jelentette, adott esetben a hiánypótlási felhívás kiadásának elmulasztását. A felszólalást az ügyész a törvénysértő gyakorlatot folytató, illetve mulasztó szerv vezetőjéhez nyújthatta be, a felettes szervhez való közvetlen benyújtás lehetősége nem volt adott. Az ügyészi figyelmeztetés jövőbeni törvénysértés veszélyére hívta fel a figyelmet, annak megelőzésére szolgált. Ebben az esetben még nem történt mulasztás, azonban az ügy addig felmerült adatai alapján az ügyész arra következtetett, hogy az eljárásban törvénysértő mulasztás várható. A figyelmeztetés eszközének alkalmazásával az érintett szerv vezetőjének a figyelmét hívta fel az ügyész a törvénysértés veszélyére. Az államigazgatási szerv vezetője mindkét ügyészi intézkedés esetén 30 napon belül volt köteles véleményt alkotni és a megfelelő intézkedést megtenni, továbbá erről az ügyészt értesíteni. A testületi szerv a legközelebbi ülésén köteles volt elbírálni az ügyészi intézkedést.[24]
Az Áe. -t felváltó a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) megtartotta és az Áe. -hez hasonlóan részletezte a hallgatás ellen igénybe vehető jogorvoslati eszközöket. A 20. § (1) bekezdésében rögzítette a hatóság eljárási kötelezettségét, majd a (2) bekezdésben - a korábbi felettes szerv helyett - a felügyeleti szervhez fordulás lehetőségét. A felügyeleti szerv az erre irányuló kérelem megérkezésétől vagy a hivatalos tudomásszerzéstől számított nyolc napon belül volt
- 708/709 -
köteles kivizsgálni a mulasztás okát, és mulasztás megállapítása esetén a mulasztó hatóságot az eljárás soron kívüli lefolytatására utasította. Ha a felügyeleti szerv által megállapított újabb határidő eredménytelenül telt el, a (3) bekezdés szerint a felügyeleti szerv az eljárásra haladéktalanul a mulasztóval azonos hatáskörű másik hatóságot jelölt ki - amely soron kívül köteles volt döntést hozni -, egyidejűleg a mulasztó hatóság vezetője ellen fegyelmi eljárást kezdeményezett. Az (5) bekezdés külön szabályozást adott az önkormányzati hatósági ügyekre, ahol a fővárosi és megyei kormányhivatal hívta fel a mulasztó szervet, hogy soron kívül, de legkésőbb huszonegy napon belül folytassa le az eljárást. A (6) bekezdés rögzítette a bírósághoz fordulás lehetőségét, amely alapján az önkormányzati hatósághoz intézett felhívás eredménytelensége esetén az ügyfél vagy a fővárosi és megyei kormányhivatal, továbbá - ha az adott ügyben nem volt felügyeleti szerv, vagy a felügyeleti szerv az intézkedési, eljárási kötelezettségének nem tett eleget -, az ügyfél kérelmére a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság kötelezhette a hatóságot az eljárás lefolytatására. A (9) bekezdés szabályozta az ügyészi intézkedés lehetőségét. Az ügyész a hatóság mulasztása esetén ügyészi felhívásban szólíthatta fel a közigazgatási szervet a mulasztás megszüntetésére az r.Ütv.-ben foglalt részletszabályok szerint. Az ügyészi felhívásban megállapított határidő eredménytelen elteltét követően az ügyész a közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz fordulhatott a hatóság eljárásra kötelezése iránt.
A Ket. rendszerében a felügyeleti szervhez fordulás és az ügyészi intézkedés mellett továbbra is adott volt a bírói jogorvoslat. Ennek részletszabályait a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Knptv.) tartalmazta. A Knptv. 2. § (1) bekezdése értelmében a jogellenes hallgatás esetén a bíróság kérelemre -az iratoknak a bírósághoz való érkezését követő harminc napon belül - nemperes eljárásban végzéssel kötelezte a közigazgatási hatóságot az eljárás lefolytatására. A 2. § (2) bekezdése részletezte a kérelem általános szabályokon túli kötelező tartalmi elemeit, amelyek célja a mulasztás körülményeinek alapos feltárása, figyelemmel arra, hogy hallgatás esetén megelőző eljárás nem volt. A Knptv. 2. § (4) bekezdése értelmében a közigazgatás hallgatása ügyében hozott végzés - legyen az érdemi vagy nem érdemi (érdemi vizsgálat nélkül elutasító, eljárást megszüntető) - fellebbezhető végzés. A kétfokú eljárást az indokolta, hogy a mulasztási ügyekben még nem született döntés, nem volt előzményi eljárás, ezért a jogorvoslathoz való alapvető jog megkövetelte azt. A 4. § mögöttes eljárási szabályként - a nemperes eljárásból fakadó eltérésekkel - alkalmazni rendelte a közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálatára vonatkozó, a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: régi Pp.) XX. fejezetének szabályait.
A Ket. időszakában sem volt rendezett azonban a mulasztást megállapító és a közigazgatási szervet tevékenységre kötelező bírósági végzés végrehajtásának kérdése abban az esetben, ha a mulasztó szerv a kötelezésnek nem tett eleget. A bírói gyakorlat szerint ilyenkor nem volt lehetőség végrehajtásra, hanem ismételten kérnie kellett az ügyfélnek az eljárásra kötelezést (Fővárosi Ítélőtábla 2.Kpkf.50.470/2003/4., 3.Kpkf.26.380/2008/2.).
Végrehajtásra azért nem volt mód, mert a bíróság nem adhatott teljesítési határidőt a döntési függetlenség elvonásának tilalma miatt (Legfelsőbb Bíróság Kfv.X.37.703/2001/6.) a kötelezettség teljesítésére, ezért a végrehajtás általános feltételei közül a Vht. 13. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt feltétel nem teljesült[25]. Mindez visszalépést jelentett a korábbiakhoz képest abban az értelemben, hogy a végrehajtás kérdése normatív szinten továbbra sem nyert szabályozást, ugyanakkor a Vht. szabályainak analóg alkalmazására sem nyílt lehetőség, az eljárásra kötelezés ismételt kérése viszont újragenerálta a már lefolytatott bírósági eljárást.
A Ket.-et követő Ákr. a korábbiakhoz képest rövidebb, lakonikusabb szabályozással rendezi a közigazgatás hallgatásának témakörét. Az Ákr. 15. § (1) bekezdése ugyancsak rögzíti a hatóság eljárási kötelezettségét, a (2) bekezdés pedig a felügyeleti szervhez fordulás lehetőségét. Részletesebb szabályozást itt nem ad, más jogszabályhelyekből derül ki, hogy miként alakul az eljárás. A felügyeleti szerv az Ákr. 50. § (6) bekezdésében meghatározott 8 napos részhatáridőn belül végzéssel utasítja eljárás lefolytatására a mulasztó hatóságot. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 142/A. § (3) bekezdése szerint önkormányzati hatósági ügyekben a vármegyei, fővárosi kormányhivatal utasítja a mulasztó önkormányzati szervet (képviselő-testület, polgármester, bizottság, társulás, jegyző) az eljárásnak a felhívásban megjelölt határidőn - de legfeljebb huszonegy napon - belüli lefolytatására.[26]
Továbbra is adott az ügyészi fellépés lehetősége - akár van felügyeleti szerve a mulasztó hatóságnak, akár nincs -, bár azt az Ákr. külön nem nevesíti, ez az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény (a továbbiakban: Ütv.) rendelkezéseiből következik. Az Ütv. 26. § (2) bekezdése szerint az ügyész intézkedésének megalapozása érdekében hivatalból vizsgálatot folytat többek között akkor, ha a tudomására jutott adat vagy más körülmény súlyos mulasztásra vagy törvénysértő állapotra utal. Nem vitásan ebbe a körbe sorolható a hatóság hallgatása is mint súlyos mulasztás, az Ütv. 26. § (3) bekezdése ebben az esetben lehetővé teszi az ügyészi felhívás kiadását, melynek részletszabályait az Ütv. 26. §-ának további rendelkezései adják meg.[27]
Az Ákr. megtartotta a bírói út igénybevételének lehetőségét, amikor a 15. § (2) bekezdésében kimondja, hogy amennyiben nincs felügyeleti szerv, vagy az nem intézkedik, az eljárás lefolytatására a közigazgatási perben eljáró bíróság kötelezi a hatóságot. A bírósági eljárás részletszabályait a Kp. a XXII. fejezetében tartalmazza. A Kp. rendszerében a magyar jogtörténetben először a mulasztás elleni
- 709/710 -
bírói jogorvoslat lehetősége - a korábbi nemperes eljáráshoz képest - most már külön közigazgatási per formájában nyert szabályozást.
A Kp. XXII. fejezete az általános közigazgatási perjogi szabályokhoz képest speciális pertípusként szabályozza a mulasztási pereket, jóval részletesebben rögzítve annak szabályait a Knptv.-hez viszonyítva. A mulasztási per fogalmát és a mögöttes szabályait követően foglalkozik a perindításra jogosultakkal, a keresetlevél előterjesztésének határidejével, a keresetlevél speciális tartalmi elemeivel, a mulasztási ítélettel és a jogorvoslattal.
A Kp. 127. §-a szerint mulasztási per indítására akkor van lehetőség, ha a közigazgatási szerv a közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó, jogszabályban rögzített kötelezettségét elmulasztotta. A mulasztási per mögöttes joganyagát képezik a Kp. XXI. fejezetében szabályozott egyszerűsített perek szabályai, a Kp. 124. § (1) bekezdésének utaló szabályán keresztül pedig a Kp. általános eljárási rendelkezései (Kp. I-XX. fejezet). Az általános részi szabályokból kiemelendő, hogy a mulasztási perben főszabály szerint egyesbíró jár el a Kp. 8. § (3) bekezdés h) pontja értelmében, továbbá hogy a Kp. 13. § (1) bekezdés a)-d) pontjai alapján a mulasztási per esetén az illetékességet a tevékenység végzésének helye, az ingatlan fekvése, vagy - ezek hiányában - több vármegyére kiterjedő illetékességű szerv mulasztása esetén az ügyfél lakóhelye alapítja meg, mindezen okok hiányában pedig a mulasztó szerv székhelye, figyelembe véve minden esetben a Fővárosi Törvényszék kizárólagos illetékességét a Kp. 13. § (3) bekezdése szerinti ügyekben.
A mulasztási per tárgya lehet minden, a Kp. 4. § (3) bekezdésében írt közigazgatási cselekmény (egyedi döntés, az egyedi ügyben alkalmazandó általános hatályú rendelkezés, közigazgatási szerződés) elmulasztása. Közigazgatási szerződés megkötésének elmulasztása esetére sem zárható ki a mulasztási per, feltéve, hogy jogszabály annak megkötését - az ott meghatározott objektív feltételek bekövetkezésével - kötelezővé teszi.[28]
Mulasztási per tipikusan a kérelemre indult eljárások esetén értelmezhető, de bizonyos esetekben hivatalbóli hatósági eljárások megindítása is kikényszeríthető a mulasztási perben. Ilyen eset, ha a közigazgatási szerv cselekményét közérdeken alapuló kényszerítő indok szükségessé teszi, vagy a pert a törvényességi felügyeleti szerv indította.[29]
A járulékosnak tekinthető közigazgatási cselekmények elmulasztása a Kp. szerinti mulasztási perben akkor lenne kikényszeríthető, ha az Ákr. a saját szabályozási rendszerében ezt lehetővé tenné. Az Ákr. 15. § (2) bekezdése azonban az Ákr. 50. § (6) bekezdése miatt - mivel az Ákr.-ben eljárási cselekmények és végzések esetén nincs olyan ügyintézésinek minősíthető határidő, melyet az eljáró hatóság elmulaszthat, és ez ellen jogorvoslatnak volna helye - ezt nem teszi lehetővé, és kizárólag a járulékos cselekménynek nem tekinthető ügyet befejező határozat és végzés kikényszerítésére használható a Kp. szerinti mulasztási per. Nem alkalmazható a szakhatósági eljárásra sem - kivéve az előzetes szakhatósági állásfoglalásra irányuló eljárást, ahol az Ákr. 55. § (2) bekezdése az ügyintézési határidőre vonatkozó szabályokat alkalmazni rendeli -, mert a szakhatósági eljárás időtartama a teljes eljárás időtartamába beleszámít, az elmulasztása az ügy érdemében hozandó döntés elmaradásán keresztül kényszeríthető ki.[30]
A mulasztási pert célszerű elhatárolni a Kp. XXIV. fejezetében szabályozott köztestületi felügyeleti pertől, és a XXV. fejezetben részletezett a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárástól. A köztestületi felügyeleti pert a Kp. 136. § (1) bekezdése alapján a köztestület felett törvényességi felügyeletet gyakorló közigazgatási szerv vagy törvényességi ellenőrzést gyakorló ügyészség indíthatja, miután a törvényességi felhívása eredménytelen maradt. A Kp. XXV. fejezete szerinti speciális pertípus arra az esetre vonatkozik, amikor a helyi önkormányzat képviselő-testülete mulasztja el törvényben meghatározott jogalkotási, illetve normatív határozat megalkotására vonatkozó kötelezettségének a teljesítését. Ebben a perben a helyi önkormányzatok felett törvényességi felügyeletet ellátó szerv (a vármegyei, illetve fővárosi kormányhivatal) keresetére a Kúria állapíthatja meg, hogy a helyi önkormányzat a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, és a határozatában határidő tűzésével elrendeli, hogy a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget. Ha a helyi önkormányzat e kötelezettségének sem tesz eleget, a Kúria - a törvényességi felügyeleti szerv indítványa alapján - felhatalmazza a törvényességi felügyeleti szerv vezetőjét (a főispánt), hogy az önkormányzati rendeletet vagy a normatív határozatot a helyi önkormányzat nevében alkossa meg (aktuspótlás intézménye). Az önkormányzatok egyéb, nem normatív határozatainak megalkotása elmulasztásával kapcsolatos ügyekben, valamint az önkormányzatok feladatellátási kötelezettségének elmulasztásával kapcsolatban a mulasztási perek szabályait kell alkalmazni. A Kp. e körben általános szabálynak tekinthető (lex generalis), míg az Mötv. 140. §-ának külön rendelkezései a különös szabályok (lex specialis). Ennek keretében a Mötv. 140. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a fővárosi és vármegyei kormányhivatal a mulasztási per általános keresetindítási határidejénél rövidebb határidőn belül (a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen leteltétől számított tizenöt napon belül) kezdeményezhet mulasztási pert a helyi önkormányzattal szemben.
A Kp. 128. § (1) bekezdése tételesen rögzíti, kik jogosultak a mulasztási per megindítására: az ügyfél,
- 710/711 -
illetve az, akinek jogát a mulasztás közvetlenül érinti; az ügyész (a köztestület feletti törvényességi ellenőrzési jogkörén kívül eljárva), továbbá a helyi, illetve a nemzetiségi önkormányzat felett törvényességi felügyeletet gyakorló szerv; a feladat-és hatáskörében az Integritás Hatóság. A mulasztási perben a bíróság hivatalból vizsgálja, hogy a pert a jogszabályban arra feljogosított személy indította-e, annak be nem tartása visszautasítási ok. Ugyanígy, hivatalból vizsgálja a keresetindítási határidőt, amelyet a Kp. 128. § (2) bekezdése részletesen szabályoz: a mulasztó szervnek van-e jogorvoslati szerve vagy sem, illetve a törvény rögzíti a szubjektív (kilencven nap) és az objektív (egy év) határidőt is.
A Kp. 128. § (3) bekezdése - hasonlóan a Knptv. megoldásához, de annál jóval részletesebben - tartalmazza a keresetlevél speciális tartalmi elemeit az általános szabályokon túl. Ennek célja a per alapos előkészítése, a gyorsítás azáltal, hogy a felperesnek meg kell jelölnie a mulasztás körülményeit, jogszabályi hátterét, továbbá az orvoslás érdekében tett intézkedéseit és annak eredményét. Megelőző eljárás hiányában a perelőkészítés folyamatában lényeges, hogy a felperes által közölt adatok alapján a bíróság felhívja az alperest a részletes védirata előterjesztésére, és intézkedjen valamennyi releváns irat beszerzése érdekében.
A bírói gyakorlatban számos példa akad a mulasztási perekben hozott keresetlevelet visszautasító döntésre többféle okból: perindítási jogosultság hiánya [Kp. 48. § (1) bekezdés c) pont],[31] törvény kizárja a perindítás lehetőségét [Kp. 48. § (1) bekezdés d) pont],[32] elkésettség [Kp. 48. § (1) bekezdés i) pont],[33] hiánypótlás nem teljesítése [Kp. 48. § (1) bekezdés j) pont].[34]
A Kp. talaján alakuló bírói gyakorlat során fontos momentum a Kúria 1/2022. Közigazgatási jogegységi határozata (a továbbiakban: jogegységi határozat) a mulasztási per megindításának feltételéről. Az alapul fekvő jogegységi eljárásban a Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a Kp. 128. § (2) bekezdése értelmezhető-e úgy, hogy a közigazgatási szerv mulasztása esetén a mulasztási per megindításának előfeltétele az Ákr. 15. § (2) bekezdése és 113. § (2) bekezdés b) pontja alapján az, hogy az ügyfél kezdeményezze felügyeleti szerv eljárását vagy a felügyeleti szervhez forduljon. Indokolásában kifejtette, hogy az Ákr. szerinti felügyeleti eljárás hivatalból és nem kérelemre induló eljárás, így annak megindulása nem az ügyfél akaratának függvénye. A jogalkotói célra is figyelemmel a Kp. szabályozásából látszólag az következik, hogy a mulasztási per megindításának feltétele a felügyeleti eljárás kezdeményezése. A Kp. egyes szabályait azonban nem lehet önmagukban értelmezni, a Kp. 128. § (2) bekezdésben és a 128. § (3) bekezdés e) pontjában foglalt perelőfeltétel tartalmát ugyanis az Ákr. rendelkezései adják meg, a Kp. szerinti perelőfeltételnek a közigazgatási hatósági eljárási szabályokban is le kell képeződnie. A kérelemre történő felügyeleti szervhez fordulás lehetőségét ugyanis - az Áe. 4. § (1) bekezdésében és a Ket. 20. § (1), majd a (2) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel ellentétben - az Ákr. 15. § (2) bekezdése nem tartalmazza. Az Ákr. 15. § (2) bekezdése esetén a jogszabályban meghatározott felügyeleti szerv utasítja a mulasztó hatóságot az eljárás lefolytatására, a mulasztás orvoslása érdekében ad utasítást az eljárás lefolytatására, nem pedig a felügyeleti eljárás keretében jár el. Az Ákr. 15. § (2) bekezdéséből azonban semmilyen módon nem következik, hogy a mulasztás orvoslására szolgáló felügyeleti eljárás az ügyfél részéről kérelemre igénybe vehető lenne, még kevésbé az, hogy az ügyfél köteles lenne ezt kérni, míg ez az Áe. és a Ket. rendelkezései alapján egyértelmű volt.
Az a jogértelmezés, amely megkövetelte az ügyféltől, hogy a mulasztási per megindítása előtt forduljon a hivatalból eljáró felügyeleti (jogorvoslati) szervhez, ha a mulasztást a közigazgatási szerv az ügyintézési határidőn belül nem orvosolta, túllépi a jogértelmezés alkotmányos kereteit, meg nem engedett bírói jogalkotás, mivel a perindítást az ügyfél terhére a jogszabályokból nem következő feltételhez köti. Ennek az a következménye, hogy a fél bizonytalan helyzetbe kerül. A mulasztás folytán értelemszerűen a követendő jogorvoslati kioktatása sem történik meg, ezért nem lehet hitelt érdemlő tudomása arról, hogy mikor és milyen formában kellene a per megindítása előtt felügyeleti (jogorvoslati) szervhez fordulnia. Arról sem kell tudomással bírnia, hogy a mulasztó közigazgatási szervnek van-e felügyeleti szerve, és ha van, pontosan melyik az. A meg nem engedett jogértelmezés eredményeként a mulasztási per megindítására nyitva álló határidő számítása is bizonytalanná válik. A Kp. 128. § (2) bekezdésében a mulasztási per megindítására előírt határidő egzakt abban az esetben, ha a fél igazolja, hogy kezdeményezte a mulasztás orvoslását és megjelölte az orvoslására szolgáló eljárási cselekményt [Kp. 128. § (3) bekezdés e) pont], addig formalizált jogorvoslati lehetőség hiányában a felügyeleti (jogorvoslati) szervhez fordulás kötelezővé tételével a határidő kezdete nem egyértelmű.
Mindezekre tekintettel nem lehet a mulasztási per megindításának feltételként olyan követelményt támasztani, amelynek igénybevételét jogszabály nem biztosítja a fél számára. Az ilyen jogértelmezés végső soron a fél Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésébe foglalt bírósághoz fordulása jogának és XXVIII. cikk (7) bekezdésébe foglalt jogorvoslathoz való jogának elvesztését eredményezi. A hatályos Ákr. alapján egyáltalán nincs a közigazgatási hatósági eljárásban igénybe vehető olyan felügyeleti (jogorvoslati) eljárás, amely megfelelne a Kp. 128. § (2) bekezdése szerinti, a mulasztás orvoslását
- 711/712 -
szolgáló közigazgatási eljárás fogalmának. Olyan feltétel pedig nem támasztható a féllel szemben, amelyet a jogszabályi keretek között nem tud teljesíteni. Ez az értelmezés természetesen nem akadálya a felügyeleti szerv intézkedésének, ha az ügyfél a mulasztást bejelenti, csak a bejelentés elmaradásának pergátló hatását zárja ki. Mindezekre tekintettel kimondta, hogy a mulasztási per megindításának nem előfeltétele, hogy az ügyfél az Ákr. 15. § (2) bekezdése és 113. § (2) bekezdés b) pontja alapján felügyeleti eljárást kezdeményezzen vagy a felügyeleti szervhez forduljon. A felügyeleti eljárás kezdeményezése vagy a felügyeleti szervhez fordulás hiánya miatt a keresetlevél a Kp. 48. § (1) bekezdés e) pontja alapján nem utasítható vissza.
A Kp. 128. § (4) bekezdése már addig is tartalmazta, hogy nincs helye a keresetlevél visszautasításának, ha a jogorvoslati szerv a mulasztás orvoslására jogszabályban meghatározott eljárási kötelezettségének nem tett eleget. A jogegységi határozat nyomán ez a tilalom bővült azzal, hogy a jogorvoslati szerv eljárása kezdeményezésének elmaradása miatt sincs helye visszautasításnak. Mindezek alapján a keresetlevél visszautasításának lehetősége a mulasztási perekben beszűkült, ugyanakkor garanciális jelleggel a közigazgatás hallgatása elleni objektív jogvédelem kiszélesedett, a jogorvoslat a mulasztási perben az érdemi elbírálás, az ítéleti döntéshozatal felé tolódott.
A Kp. 129. §-a tartalmazza a mulasztási per eredményeként hozandó mulasztási ítéletre vonatkozó rendelkezéseket. A 129. § (1) bekezdése kimondja, hogy a bíróság mulasztást akkor állapít meg, ha a közigazgatási szerv a közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó, jogszabályban meghatározott kötelezettségének az irányadó elintézési határidőn belül nem tett eleget. A (3) bekezdés rögzíti, hogy mulasztás megállapítása esetén a mulasztó szerv köteles az elmulasztott cselekményt az irányadó jogszabályi határidőn belül, ennek hiányában harminc napon belül megvalósítani. A mulasztási ítélet kapcsán kiemelendő, hogy az nem tartalmazhatja a közigazgatási szerv valamely meghatározott tartalmú döntés meghozatalára utasítását. Nem azt mondja ki, hogy mit és hogyan döntsön a hatóság, hanem csak azt, hogy döntenie kell. A mulasztási perben csak azt vizsgálhatja a bíróság, hogy a közigazgatási szerv a döntéshozatali kötelezettségének eleget tett-e a, fennáll-e még az intézkedési kötelezettsége, az eljárás lefolytatására kötelezés azonban nem terjedhet ki a lefolytatandó eljárás jellegére, annak módjára, a döntés konkrét tartalmára.
A Kp. 129. § (4) bekezdése biztosítja a mulasztási perben hozott ítélet ellen a fellebbezés lehetőségét. A kétfokú eljárás indoka, hogy a mulasztási per tárgya éppen az, hogy a közigazgatási szerv nem valósította meg a közigazgatási cselekményt, ezért a mulasztásról hozott bírói döntés az első döntés az ügyben. Ezzel az első döntéssel szemben pedig az Alaptörvényben garantált jogorvoslathoz való jogra is tekintettel szükséges a rendes jogorvoslat biztosítása[35].
A mulasztási perben hozott ítélet kikényszeríthetősége kapcsán szólni kell a Kp. által bevezetett új pertípusról, a XXVI. fejezetben szabályozott, "A határozat teljesítésének kikényszerítésére irányuló eljárás"-ról. A Kp. 152. § (1) bekezdés b) pontja alapján a felperes vagy az érdekelt a teljesítési határidő leteltétől számított kilencven napon belül a teljesítés kikényszerítése érdekében kérelemmel fordulhat az elsőfokú határozatot hozó bírósághoz, ha a közigazgatási szerv a teljesítési határidőn belül nem tett eleget a jogerős bírósági határozatból származó elmulasztott közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó kötelezettségének. A (2) bekezdés szerint a bíróság tizenöt napon belül határidő tűzésével felhívja a közigazgatási szervet arra, hogy teljesítse kötelezettségét, vagy adjon magyarázatot a teljesítés elmaradására. A (3) bekezdés értelmében, ha a közigazgatási szerv a felhívás alapján teljesít, a bíróság az eljárást megszünteti. A (4) bekezdés alapján e fejezet szabályait kell alkalmazni akkor is, ha a bíróság jogerős határozatában foglalt kötelezés kikényszerítése nem tartozik a bírósági végrehajtásról szóló törvény hatálya alá. A 153. § (1) bekezdése értelmében amennyiben a közigazgatási szerv a teljesítés elmaradására nem ad magyarázatot, vagy az nem alapos, a bíróság a közigazgatási szervet teljesítési bírsággal sújtja. A (2) bekezdés alapján a teljesítési bírság összege százezer és tízmillió forint között állapítható meg, és ismételten kiszabható. A (3) bekezdés lehetőséget ad a bíróságnak arra is, hogy a közigazgatási szerv vezetőjét pénzbírsággal sújtsa. A (6) bekezdés szerint a bíróság a teljesítési bírság kiszabása mellett végzéssel a közigazgatási szervvel azonos hatáskörű másik szervet jelöl ki az eljárás lefolytatására, vagy a közigazgatási szerv törvényességi felügyeleti szervét felhatalmazza a határozatnak megfelelő teljesítésre, a fentiek alkalmazhatóságának hiányában pedig ideiglenes intézkedést hozhat, amely a teljesítésig hatályos.
Mindezekkel a rendelkezésekkel a Kp. részletes, a mulasztás orvoslásának kikényszerítésére többféle eszközzel jelentős garanciákat nyújtó szabályozást ad, szolgálva ezzel a Kp. által célul tűzött hézagmentes jogvédelem megvalósítását. Lényeges előrelépés ez a korábbiakhoz képest, hiszen a Kp. XXVI. fejezete szerinti eljárással először került szabályozásra normatív szinten a bíróság mulasztási döntésének végrehajtása olyan előzmények után, amikor az Áe. idején a gyakorlatban csak a Vht. rendelkezései voltak megfelelően alkalmazhatóak, illetve a Ket. égisze alatt még az sem, csak a mulasztás megállapítása iránti ismételt kérelem előterjesztésére volt lehetőség.
A Kp. mulasztási perekre vonatkozó szabályait értelmezve a joggyakorlat egységesítésére lényeges, a korlátozott precedensjog rendszerében az alsóbb fokú bíróságok által követendő megállapításokat tett a Kúria az egyes döntéseiben.
- 712/713 -
Mulasztás csak akkor valósul meg, ha a közigazgatási szervnek a közigazgatási cselekmény megvalósítása jogszabályban meghatározott kötelezettsége volt, ezért ha az érintett hivatalbóli aktus-felülvizsgálatot kezdeményezett a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény (a továbbiakban: Panasztv.) szerinti panasszal vagy közérdekű bejelentéssel, akkor az eljárás le nem folytatása esetén ilyen per nem indítható, ugyanis az Ákr.-ből, illetve a Panasztv.-ből nem fakad eljárási kötelezettség. A Panasztv. szerinti elintézési határidőre vonatkozó tájékoztatási kötelezettség teljesítése önmagában nem minősül közigazgatási cselekménynek, az joghatás kiváltására nem alkalmas, a felperes jogi helyzetét nem változtatja meg, azt nem eredményezi, panaszának elbírálását nem befolyásolja. Következésképpen önmagában annak elmulasztására hivatkozással mulasztási ítélet meghozatalának nincs helye.[36]
Problémaként merült fel, ha egy közigazgatási döntés megsemmisítése folytán a közigazgatási szervnek visszatérítési kötelezettsége keletkezik (tipikusan a kiszabott és megfizetett bírság valamint kamatai visszafizetése), akkor a kamatfizetés körében felmerülő vita polgári vagy közigazgatási útra tartozik-e. Egy versenyügyben kiszabott bírság visszatérítése kapcsán a Kúria kimondta, hogy ha a visszafizetendő kamat nem a Ptk., hanem az Ákr. vagy valamely ágazati szabályozás tárgya, akkor ezen igény alaposságáról közigazgatási egyedi döntést kell hozni, ami akár nemleges, akár helyt adó, a közigazgatási szervnek azt meg kell hoznia, ennek elmaradása mulasztási perre tartozik. Ha a hatóság bármilyen formában hatósági vagy formális eljárásra nem tartozó egyedi döntésben tartalmilag nemleges döntést hoz (például a kamatfizetési igény elutasítása levélben), akkor azt mint egyedi döntést megtámadási keresettel lehet támadni közigazgatási per keretében. Ha nem az Ákr. vagy más ágazati szabály szabályozza a kamatfizetést, hanem az a Ptk.-n alapul, akkor viszont a kérdés a polgári bíróságra tartozik.[37]
A Kúria kimondta azt is, hogy az eljárási döntések, végzések esetében a mulasztási per nem vehető igénybe, de minden olyan végzés esetében erre mód van, amely eljárást befejező döntés[38]. A határozat kézbesítése a döntéshez közvetlenül kapcsolódó eljárási cselekmény, a Kp. rendszerében azonban nem minősül önálló közigazgatási cselekménynek. A Kp. 129. §-ában foglalt elintézési határidő fogalma tágabb az ügyintézési határidőnél, ennek oka az, hogy az ügyintézési határidő fogalma nem értelmezhető a Kp. 4. § (3) bekezdésében felsorolt egyes közigazgatási cselekmények esetében. Önállóan a szabályszerű kézbesítéshez azonban mint eljárási cselekményhez elintézési határidő, különösen jogszabályban meghatározott elintézési határidő nem kapcsolódik. Ennélfogva a szabályszerű kézbesítés elmaradása mint mulasztás meghaladja a mulasztási ítélet kereteit.[39]
Más ügyben a Kúria rögzítette, hogy ha a közigazgatási szerv eleget tett az eljárási kötelezettségének, a kérelmet érdemben elbírálta, arról határozatot hozott, akkor a terhére mulasztás nem állapítható meg, ilyenkor mulasztási ítéletnek nincs helye. A közigazgatási cselekmény fogalmát a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdései együttesen határozzák meg. A törvényi fogalmat jogértelmezéssel kiszélesíteni nem lehet. A döntés szabályszerű kézbesítésének elmulasztása eljárási cselekmény, nem minősül a Kp. 4. § (3) bekezdésében meghatározott közigazgatási cselekménynek. Önmagában a szabályszerű kézbesítés elmaradása nem ad alapot a mulasztás megállapítására[40].
A Kúria döntésének elvi tartalmaként jelent meg, hogy mulasztási per tárgya kizárólag a közigazgatási cselekmény elmulasztásának megállapítására irányuló kereseti kérelem elbírálása lehet. Megvalósult közigazgatási cselekményt támadó, illetőleg a megvalósult közigazgatási tevékenységből eredő jogsérelmet állító és a nem létező közigazgatási cselekmény elmulasztásának megállapítására irányuló kereseti kérelmek nem bírálhatóak el keresethalmazatban. A felperesnek kell meghatározni, hogy megállapítási, marasztalási vagy mulasztási keresettel él-e. Ehhez a bíróság a Kp. 38. §-a alapján kötve van, a mulasztási pert el kell különíteni.[41]
BH-ként közzétett kúriai döntés tartalmazza, hogy ha a kereseti kérelem egyes elemei az általános peres eljárásban, míg más elemei mulasztási perben bírálandók el, akkor a közigazgatási bíróságnak a mulasztási perre tartozó kereseti kérelmet el kell különítenie, és azt a Kp. 127. §-ában foglaltaknak megfelelő eljárásban kell elbírálnia. Ha az ügy nem önkormányzati hatósági ügy, illetve a közigazgatási szervet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet hatósági hatáskör gyakorlására nem jogosítja fel, vagy nem jelöli ki, akkor az önkormányzati feladatot ellátó szerv hatóságnak nem minősül, az Ákr. szerinti eljárást nem folytathat le.[42]
Mulasztási ítélet meghozatalának kizárólag a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdései szerinti közigazgatási cselekmény elmulasztása esetén lehet helye. A Kúria megállapította, hogy az együttműködési, tájékoztatási kötelezettség teljesítése önmagában nem minősül közigazgatási cselekménynek, így annak elmulasztása kapcsán mulasztási ítélet meghozatalának sem lehet helye.[43]
Egy másik ügyben a felperes a Magyar Tudományos Akadémia álláspontjának figyelembevételével megállapította az ismételt törvényességi felhívásában, hogy az alperes nem tett eleget a Mötv. 14. § (2) bekezdés a) és b) pontjaiban meghatározott kötelezettségének, azaz nem változtatta meg az érintett közterületi elnevezéseket. E törvényhely akként rendelkezik, hogy a 13. § (1) bekezdés 3. pontjában meghatározott közterület, illetve közintézmény nem viselheti olyan személy nevét, aki a XX. századi önkényuralmi rendszerek politikai megalapozásában részt vett. A kereset szerint az alperes a Mötv. 14. § (2) bekezdése szerint a közterületek elnevezésére vonatkozó határozathozatali kötelezettségének nem tett eleget, a határozathozatali kötelezettségét jogsértően elmulasztotta, a perben az elsőfokú bíróságnak a Kp.
- 713/714 -
mulasztási perre (XXII. fejezet) vonatkozó törvényi előírásai értelmében kellett eldöntenie, hogy az alperes valóban elmulasztotta-e törvényi kötelezettségét[44].
Más ügyben hozott határozatában a Kúria rámutatott, hogy a környezetvédelmi program elfogadása az önkormányzat képviselő-testületének normatív határozata, az elkészítés és a jóváhagyás törvényi kötelezettség, ezáltal annak elmulasztása nem a Kp. XXII. fejezete szerinti mulasztási per tárgya, hanem a Kp. XXV. fejezete szerinti a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárás az irányadó, amelynek lefolytatására a Kp. 12. § (2) bekezdés c) pontja alapján a Kúria rendelkezik hatáskörrel[45]. Ugyanerre a megállapításra jutott a Kúria településfejlesztési koncepció elfogadása tárgyában[46].
Rögzítette a Kúria azt is, hogy a bíróság nem foglalhat állást arról, hogy az alperesnek miként kellett volna a kérelemmel indult eljárást lezárnia, illetve azt sem vizsgálhatja, hogy egy esetleges érdemi vizsgálatnál mely jogszabályi rendelkezések az alkalmazandóak, mert ezek a kérdések a mulasztási per kereteit egyértelműen meghaladják. A mulasztási per keretein belül eljárva mindösszesen azt állapíthatja meg, hogy az alperesi mulasztás abban áll, miszerint nem hozott alakszerű döntést a hozzá benyújtott menedékjogi kérelemről. A mulasztási per lefolytatásának nem feltétele a felperes személyes jelenléte, a mulasztási per lefolytatásához szükséges közvetlen érdeksérelem pedig önmagában azáltal, hogy a felperes Magyarországot a per során elhagyta, nem szűnt meg.[47]
A Kúria egy másik ügyben rögzítette, hogy az alperes személyének tisztázatlansága, az eljárás formájának és a per típusának keveredése az ítélet hatályon kívül helyezésére vezető súlyos, az elsőfokú eljárás lényeges szabályai megszegésének minősül.[48]
Más ügyben megállapította a Kúria, hogy a mulasztási perben a bíróság a közigazgatási szerv azon eljárási kötelezettségének fennállását, teljesítését, illetve ezek hiányát vizsgálja, amelyet a felperes a keresetében mulasztásként megjelölt.[49]
A 2022. március 1. napjával történt újraalakulását követően a Fővárosi Ítélőtábla Közigazgatási Kollégiuma országos fellebbviteli fórumként a Kúria által szabott keretek között részt vesz a mulasztási perek bírói gyakorlatának alakításában. Érdemes ezért megemlíteni néhány ügyet az ítélőtábla legújabb joggyakorlatából.
A mulasztás megállapításának csak a jogszabály által konkrét módon meghatározott közigazgatási cselekmény elmulasztása esetén van helye. A felperes nem tudott megjelölni olyan konkrét jogszabályi rendelkezést, amelynek értelmében a kérelmével érintett vizsgaszervezés az alperes jogszabályban előírt, közigazgatási (hatósági) cselekmény megvalósítására vonatkozó kötelezettségét képezte. Nem elegendő e körben az arra való hivatkozás, hogy a jogszabály az alperes vizsgaszervezési tevékenységére vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz. A mulasztási per nem a felperes állítása szerinti, általános értelemben vett szolgáltató jellegű közigazgatási (vizsga) szervező tevékenység, hanem a jogszabályban meghatározott, a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdéseinek megfelelő, közigazgatási hatósági jogkörben megvalósítandó konkrét közigazgatási cselekmény kikényszerítésére szolgál.[50]
Egy másik ügyben a felperes azt kérte, hogy a gyámügyben eljárt elsőfokú hatóság a hozzá benyújtott beadványain, fellebbezésein a tényleges benyújtás dátumát tüntesse fel, mivel az érkeztető bélyegző releváns mezőjében nem a tényleges benyújtás dátumát, hanem későbbi napot tüntettek fel. Az elsőfokú bíróság a keresetet elutasította, mert a kérelem nem eredményezhetett egy hatósági ügyben hozandó végleges, érdemi döntést, amelynek kikényszerítését mulasztási per keretében érvényesíthetné. A felperes ezirányú kérelme az ügy érdemét nem érintette, a hatóságra jogszabály erejénél fogva fennálló eljárási kötelezettséget nem rótt. Az ítélőtábla az ítéletet megváltoztatta, kimondva, hogy a beadványaira a felperes az alperestől választ, döntést nem kapott, ezért a mulasztást a Kp. 129. § (1) bekezdése alapján megállapította. Az alperesnek a mulasztást a Kp. 129. § (3) bekezdésének, valamint a rá és a kérelmekre vonatkozó további jogszabályi előírások megfelelően kell orvosolnia.[51]
A bíróság akkor állapít meg mulasztást, ha a közigazgatási szerv a közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó, jogszabályban meghatározott kötelezettségének az irányadó elintézési határidőn belül nem tett eleget. A közigazgatási cselekmény fogalmát a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdései együttesen határozzák meg, ezek értelmében közigazgatási cselekménynek minősül az egyedi döntés. Ebből az következik, hogy ha a közigazgatási szerv az Ákr. 15. §-a szerinti eljárási kötelezettségét teljesítette, tehát az ügyfél kérelmére az eljárást megindította, a kérelem tárgyában döntést hozott, akkor megvalósította a közigazgatási cselekményt, azaz nem mulasztott. Közigazgatási cselekménynek minősül az egyedi döntés, így a hatósági határozat, de nem tekinthetők ilyennek az egyes eljárási cselekmények még akkor sem, ha azok szorosan az egyedi döntéshez kapcsolódnak. Az ügyintézési határidő túllépése esetén a hatóság oldalán keletkező fizetési kötelezettség teljesítése a Kp. rendszerében nem minősül önálló közigazgatási cselekménynek, az azzal összefüggő határozat elleni megtámadási per hiányában mulasztási keresettel ezért nem kényszeríthető ki, a követelés érvényesítésére ehelyett a - felperes által igénybe nem vett - megtámadási per és az ahhoz kapcsolódó marasztalási kereset szolgálhat.[52]
Az ítélőtábla helybenhagyta az elsőfokú bíróság ítéletét abban a mulasztási perben, amelyben az alperes nem bírálta el a felperes kiegészítő
- 714/715 -
bányajáradék visszatérítése iránti kérelmét. Az alperes azzal igyekezett kimenteni az intézkedési kötelezettségét, hogy a kérelemben foglalt normakontroll - Alaptörvénybe, illetve az uniós jogba ütközés - gyakorlására hatásköre nincs. Az Ákr. 46. § (1) bekezdés a) pontja szerinti hatásköre hiányára és arra figyelemmel, hogy a beadványt más hatáskörrel rendelkező hatósághoz nem tudta volna áttenni (mert nincs olyan hatóság, amely normakontroll tevékenységet folytathatna), az Alkotmánybírósághoz pedig nem tehette volna át a beadványt, csak a kérelem visszautasításáról hozhatott volna döntést, a visszautasító döntés viszont nem érdemi döntés. A jogerős ítélet szerint az alperesnek a kiegészítő bányajáradék mint túlfizetés visszatérítése iránti kérelemről kellett volna döntést hoznia és ennek keretében a felperes jogi érvelését értékelnie. Az már az alperesre tartozik, hogy a felperesi kérelemben foglaltakat eljárásjogi értelemben miként oldja meg, a normakollízió kapcsán milyen álláspontot foglal el. Amennyiben érdemben dönt és reagál a felperes felvetéseire, határozatot köteles hozni, amennyiben viszont a hatáskörének hiányát állapítja meg, az ügyet átteszi végzéssel a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervhez avagy - áttétel hiányában - a kérelmet szintén végzéssel visszautasítja. A felperes kérelméről valamilyen formában tehát mindenképp döntést kell hoznia, ezért a Kp. 129. § (1) bekezdése szerint megállapította, hogy az alperes a közigazgatási cselekmény megvalósítására - a felperesi kérelem elbírálására - vonatkozó, jogszabályban meghatározott kötelezettségének az irányadó elintézési határidőn belül nem tett eleget. [53]
Az ítélőtábla lényeges eljárási jogszabálysértésnek tekintette és az eljárás lefolytatására kötelezés mellett hatályon kívül helyezte azt az elsőfokú végzést, amelyben a bíróság a keresetlevelet a Kp. 48. § (1) bekezdés b) pontja alapján visszautasította arra hivatkozással, hogy a mulasztási keresetben hiányolt alperesi tevékenység nem a Kp. 4. §-a szerinti közigazgatási cselekmény, a Panasztv. szerinti eljárás ugyanis nem minősíthető közigazgatási tevékenységnek, ezért nem lehet mulasztási per tárgya sem. A jogerős végzés szerint a mulasztási perek sajátosságaira figyelemmel lényeges eljárásjogi garanciákat sértett, hogy az elsőfokú bíróság a Kp. 48. §-a körében értékelte, miszerint az alperesi közigazgatási szerv keresetben hivatkozott tevékenysége nem közigazgatási cselekmény. A megtámadási perekkel szemben a mulasztási per esetén nincs megelőző eljárás, a hézagmentes jogvédelem érdekében ezért érdemben, ítéletben kell állást foglalni arról, hogy a Panasztv. szerinti eljárás közigazgatási cselekménynek tekinthető-e, ez meghaladja a Kp. 48. §-ának kereteit.[54]
A közigazgatás hallgatása elleni jogorvoslat számos modellje, megoldási formája alakult ki az idők folyamán a közigazgatási jog nemzetközi elméletében és gyakorlatában. A hazai jogfejlődés hosszú utat járt be a közigazgatási bíráskodás 19. század végi kialakulásától napjainkig. Kezdetben csak a pozitív hallgatás intézménye létezett, a jogellenes mulasztás elleni jogorvoslat még nem jelent meg sem a jogi szabályozás szintjén, sem a gyakorlatban. A jogelméletben már a második világháború előtt felvetődött az igény a bírói jogorvoslatra is, azonban a jogellenes mulasztást normatív szinten először csak az Áe. szabályozta a felettes szervhez fordulás intézményének különböző eszközeivel. Emellett jelent meg később az ügyészi intézkedés, és majd csak a rendszerváltást követően a bírói út, először mindössze nemperes eljárás formájában. A legutóbbi időszak jelentős jogfejlődését az jelentette, amikor a Kp. bevezette a mulasztási per jogintézményét, külön fejezetben részletesen szabályozva a bírói út igénybevételét. A hézagmentes jogvédelem további kiteljesedését jelentette a keresetlevél visszautasítása lehetőségének szűkítése a jogegységi határozattal, mely óta a joggyakorlat már nem teszi a bírósághoz fordulás feltételévé az Ákr.-re alapított perekben, hogy a mulasztással sérelmet szenvedett fél előzetesen a felügyeleti szervhez forduljon. Ezzel további garanciákat kapott a mulasztás ellen jogorvoslatot kereső fél, a keresete érdemi, ítélettel történő elbírálása felé tolódott a joggyakorlat. Mindazonáltal a jövőben célszerű lenne a jogegyégi határozatban hiányolt, a korábbi Áe.-, illetve Ket.-beli szabályozáshoz hasonló normatív szabályozás megalkotása az ügyfél által kikényszeríthető felügyeleti eljárásra, amely lehetővé tenné a mulasztási per indításához a felügyeleti szervhez történő előzetes fordulás feltételül szabását. Ezzel a megoldással megszűrhető lenne a felesleges bírósághoz fordulás, amennyiben a közigazgatási szerv a mulasztását pótolta, továbbá a sérelmet szenvedett felet nem érné hátrány, mert a felügyeleti szerv intézkedésének hiányában továbbra is biztosított maradna a perindítás lehetősége. Mindemellett a közigazgatási úton elérhető jogorvoslat kimerítése annak eredménytelensége esetén is azzal járna, hogy a megelőző eljárásból több adat állna a bíróság rendelkezésére a mulasztás körülményeinek feltárása során a hatékony jogorvoslat érdekében.
Jelentős fejlődésen ment át a bíróság mulasztási ügyben hozott döntése végrehajtásának kérdése is. Kezdetben csak a Vht. intézményeinek analóg alkalmazására nyílt lehetőség, ezt követően a joggyakorlatban erre sem volt mód, csak az ismételt kérelem volt adott. Az átmeneti visszaesés után a Kp. ezen a téren is jelentős áttörést hozott, külön fejezetben szabályozza a határozat teljesítésének kikényszerítésére irányuló eljárást, újabb garanciát nyújtva ezzel a közigazgatás jogellenes mulasztása elleni jogvédelemhez.
A hallgatás elleni jogorvoslat kiteljesítésében nagy szerep jut a bírói gyakorlatnak. A Kúria és - a
- 715/716 -
korlátozott precedensrendszerben az általa kialakított keretek között - a Fővárosi Ítélőtábla a konkrét jogesetekre értelmezi és további tartalommal tölti ki a mulasztási per normatív szabályait, iránymutatást adva ezzel a törvényszékeknek, a közigazgatási szerveknek és a jogvédelmet kereső ügyfeleknek.
[1] Balogh Arthur: Politika, Grill, Budapest, 1910.
[2] Nagykommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényhez (szerk.: Barabás Gergely-Baranyi Bertold-Fazekas Marianna), Wolters Kluwer Jogtár kommentár (www.uj.jogtar.hu).
[3] Nagykommentár a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényhez (szerk.: Barabás Gergely-Baranyi Bertold-Kovács András György), Wolters Kluwer Jogtár kommentár (www.uj.jogtar.hu).
[4] Nagykommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez (szerk.: Barabás Gergely-F. Rozsnyai Krisztina-Kovács András György), Wolters Kluwer Jogtár kommentár (www.uj.jogtar.hu).
[5] Az általános közigazgatási rendtartás szabályai (szerk.: Boros Anita-Darák Péter), NKE, Budapest, 2019.
[6] A hazai közigazgatási hatósági eljárási jog karakterisztikája (szerk.: Boros Anita-Patyi András), Dialóg Campus, Budapest, 2019.
[7] Kommentár az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényhez (szerk.: Cseh Lajosné-Szabó Lajos), Wolters Kluwer Jogtár kommentár (www.uj.jogtar.hu).
[8] Darák Péter: A közigazgatás hallgatása elleni bírói jogvédelem, Magyar Közigazgatás, 1994/6-7, 419-427.
[9] Hatósági jogalkalmazás a közigazgatásban (szerk.: Ivancsics Imre-Fábián Adrián), Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2018.
[10] Ladik Gusztáv: Tételes közigazgatási jogunk alapjai, Martineum Könyvnyomda R.t., Szombathely, 1935.
[11] Patyi András: Törések és hiányok - a magyar közigazgatási bíráskodás történeti modelljének néhány példája, Miskolci Jogi Szemle, 2021/1. különszám, 246-258.
[12] Paulovics Anita: Gondolatok a közigazgatási szerv hallgatásáról, Jogtudományi Közlöny, 2000/3, 82-89.
[13] Petrik Ferenc: A közigazgatási bíráskodás, Magyar Közigazgatás, 1991/4. 289-295.
[14] Remes Gábor: A közigazgatás hallgatásával szembeni jogvédelem egyes kérdései a bírósági gyakorlatban, Új Magyar Közigazgatás, 2012/1, 39-45.
[15] Szamel Lajos: Az államigazgatási szervek cselekvési kötelessége és annak elmulasztása, Állani és Igazgatás, 1955/7, 381-394.
[16] Valló József: A fél érdekvédelme a közigazgatási eljárásban, különös tekintettel a közigazgatási eljárásról szóló cseh-szlovák kormányrendeletre, Közigazgatástudomány, 1939/1, 381-394.
[17] Valló József: Megjegyzések a közigazgatási rendtartás tervezetéhez, Közigazgatástudomány, 1940/2, 71-88.
[18] Varga Zs. András: Történeti alkotmányunk vívmányai az Alaptörvény kógens rendelkezésében, Iustum Aequum Salutare, 2016/4, 83-89.
[1] Alaptörvény.
[2] A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény.
[3] Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény.
[4] Az ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény.
[5] Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény.
[6] A bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény.
[7] A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény.
[8] A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény.
[9] Az ügyészségről szóló 2011. CLXIII. törvény.
[10] Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény.
[11] A panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény.
[12] Az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény.
[13] A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény.
[1] 72/1995. (XII. 15.) AB határozat.
[1] Legfelsőbb Bíróság Kfv.X.37.703/2001/6.
[1] Kúria 1/2022. Közigazgatási jogegységi határozata.
[13] BH 2021.30.
- 716/717 -
[20] Kf.IV.37.339/2019/8.
[21] Kfv.III.37.052/2016/6.
[23] BH 2021.150.
[25] BH 2021.211.
[26] BH 2022.194.
[27] Kf.V.39.111/2021/4.
[28] Kf.V.39.843/2021/4.
[29] Kf.V.39.844/2021/4.
[30] Kf.II.40.452/2021/5.
[31] Kf.VI.40.926/2021/7.
[32] Kf.I.41.135/2021/8.
[3] 1.Kpkf.750.919/2022/7. (íH 2023.161.)
[5] 2.Kpkf.50.470/2003/4.
[7] 3.Kpkf.26.380/2008/2. ■
JEGYZETEK
[1] 2021. évben az érkezett 5 997 db ügyből 50 db, azaz 0,83%; 2022. évben az érkezett 4 607 db ügyből 40 db, azaz 0,87%; a 2020. április 1. és december 31. napja közötti időszakban is mindössze 47 db mulasztási per érkezett.
[2] Paulovics Anita: Gondolatok a közigazgatási szerv hallgatásáról, Jogtudományi Közlöny, 2000/3, 83.
[3] Az általános közigazgatási rendtartás szabályai (szerk.: Boros Anita-Darák Péter), NKE, Budapest, 2019, 48.
[4] Hatósági jogalkalmazás a közigazgatásban (szerk.: Ivancsics Imre-Fábián Adrián), Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2018, 93.
[5] Az általános közigazgatási rendtartás szabályai i.m. 48-49.
[6] Nagykommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényhez (szerk.: Barabás Gergely-Baranyi Bertold-Fazekas Marianna), Wolters Kluwer Jogtár kommentár (www.uj.jogtar.hu), 142.
[7] Varga Zs. András: Történeti alkotmányunk vívmányai az Alaptörvény kógens rendelkezésében, Iustum Aequum Salutare, 2016/4, 88.
[8] Paulovics i.m. 83.
[9] A hazai közigazgatási hatósági eljárási jog karakterisztikája (szerk.: Boros Anita-Patyi András), Dialóg Campus, Budapest, 2019, 247.
[10] Paulovics i.m. 84.
[11] A hazai közigazgatási hatósági eljárási jog karakterisztikája i.m. 247.
[12] Darák Péter: A közigazgatás hallgatása elleni bírói jogvédelem, Magyar Közigazgatás, 1994/6-7, 419-423.
[13] Patyi András: Törések és hiányok - a magyar közigazgatási bíráskodás történeti modelljének néhány példája, Miskolci Jogi Szemle, 2021/1. különszám, 248.
[14] Balogh Arthur: Politika, Grill, Budapest, 1910, 351.
[15] Ladik Gusztáv: Tételes közigazgatási jogunk alapjai, Martineum Könyvnyomda R.t., Szombathely, 1935, 180-181, 194.
[16] Valló József: A fél érdekvédelme a közigazgatási eljárásban, különös tekintettel a közigazgatási eljárásról szóló cseh-szlovák kormányrendeletre, Közigazgatástudomány, 1939/1, 16-17, 31-37.
[17] Valló József: Megjegyzések a közigazgatási rendtartás tervezetéhez, Közigazgatástudomány, 1940/2, 71., 83.
[18] Szamel Lajos: Az államigazgatási szervek cselekvési kötelessége és annak elmulasztása, Állam és Igazgatás, 1955/7, 381-392.
[19] Remes Gábor: A közigazgatás hallgatásával szembeni jogvédelem egyes kérdései a bírósági gyakorlatban, Új Magyar Közigazgatás, 2012/1, 39.
[20] Petrik Ferenc: A közigazgatási bíráskodás, Magyar Közigazgatás, 1991/4, 292.
[21] Darák i.m. 426-427.
[22] Nagykommentár a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényhez (szerk.: Barabás Gergely-Baranyi Bertold-Kovács András György), Wolters Kluwer Jogtár kommentár (www.uj.jogtar.hu), 108-109.
[23] Kommentár az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényhez (szerk.: Cseh Lajosné-Szabó Lajos), Wolters Kluwer Jogtár kommentár (www.uj.jogtar.hu), 10.
[24] Uo. 82.
[25] Nagykommentár a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényhez... i.m. 128.
[26] Nagykommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényhez... i.m. 149.
[27] Uo. 150.
[28] Nagykommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez (szerk.: Barabás Gergely-F. Rozsnyai Krisztina-Kovács András György), Wolters Kluwer Jogtár kommentár (www.uj.jogtar.hu), 614.
[29] Uo.
[30] Nagykommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényhez... i.m. 144-145.
[31] Kúria Kpkf.VI.40.165/2020/2.
[32] Kúria Kpkf.VI.39.309/2020/2., Kpkf.V.40.410/2021/2., Kpkf.VI.40.523/2021/2.
[33] Kúria Kpkf.VI.39.309/2020/2., Kpkf.V.40.410/2021/2., Kpkf.I.41.165/2021/2., Kpkf.II.41.092/2021/2., Kpkf.II.41.172/2021/2., Kpkf.II.41.090/2021/2., Kpkf.VI.40.706/2021/3., Kpkf.VI.40.336/2020/2., Kpkf.IV.39.337/2022/2., BH 2021.30.
[34] Kúria Kpkf.VI.40.165/2020/2., Kpkf.VII.39.012/2021/3., Kpkf.VI.39.305/2021/2., Kpkf.VI.40.326/2021/2., Kpkf.VI.39.486/2021/2.
[35] Nagykommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez... i.m. 626.
[36] Kúria Kf.III.39.133/2022/6.
[37] Kúria Kf.IV.37.339/2019/8.
[38] Kúria Kfv.III.37.052/2016/6.
[39] Kúria Kfv.III.37.776/2020/5.
[40] BH 2021.150.
[41] Kúria Kpkf.VI.41.176/2021/3.
[42] BH 2021.211.
[43] BH 2022.194.
[44] Kúria Kf.V.39.111/2021/4.
[45] Kúria Kf.V.39.843/2021/4.
[46] Kúria Kf.V.39.844/2021/4.
[47] Kúria Kf.II.40.452/2021/5.
[48] Kúria Kf.VI.40.926/2021/7.
[49] Kúria Kf.I.41.135/2021/8.
[50] Fővárosi Ítélőtábla 2.Kf.700.024/2022/8.
[51] Fővárosi Ítélőtábla 1.Kf.700.023/2022/3.
[52] Fővárosi Ítélőtábla 1.Kf.700.105/2022/7.
[53] Fővárosi Ítélőtábla 3.Kf.700.299/2022/8.
[54] Fővárosi Ítélőtábla 1.Kpkf.750.919/2022/7. (ÍH 2023.161.)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző bíró, Fővárosi Ítélőtábla Közigazgatási Kollégium. A tanulmány a szerző álláspontját tartalmazza, az nem értelmezhető a Kúria állásfoglalásaként.
Visszaugrás
