Az emberek többsége egész életét leéli anélkül, hogy akárcsak egyszer is peres félként szerepelne bírói eljárásban. Ez a tény a bírói jogalkalmazás természetéből adódik, melynek lényege a iurisdictio, azaz jogviták eldöntése, vagy jogsértések orvoslása.
Ezzel ellentétben a közigazgatási szervekkel való érintkezés megszokott, hétköznapi dolog. A közigazgatási ügyek gyakoriságából ugyanakkor korántsem szabad azt a tényt levonni, hogy a közigazgatási ügyek jelentéktelen ügyek lennének. Sok esetben ugyanis éppen a polgári perek tárgyának értéke jelentéktelen, míg a közigazgatási határozatok több millió forintról rendelkezhetnek, vagy nagyobb közösség jogait, jogos érdekeit érinthetik.
Mindezek miatt szükséges, hogy a közigazgatási eljárásban következetesen érvényre jusson az ügyek gyors és egyszerű lezárásához fűződő közérdek, és ezzel együtt az ügyfél magánérdeke.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény ezért rendelkezik az eljárási kötelezettségről, amikor kimondja, hogy az államigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben, illetékességi területén köteles eljárni. Az eljárási kényszer magába foglalja a döntési kötelezettséget is, azaz a hatáskörrel rendelkező illetékes szerv nemcsak az eljárás megindítására, hanem annak lefolytatására és érdemi döntés meghozatalára is köteles.
Ennek ellenére nem ritka, hogy a közigazgatási szerv figyelmen kívül hagyja törvényi kötelezettségét, az állampolgári jogokat, érdekeket és hallgat. A jogszerűtlen hallgatás súlyos működési hiba. "Alkalmas a közigazgatási szervekbe vetett bizalom megingatására, a közigazgatási szerv létjogosultságát teszi kérdésessé."[1]
Ezért feltétlenül szükséges olyan hatékony jogi védelem, amely rászorítja a közigazgatási szerveket a döntéshozatalra, és amely garanciákkal védje az ügyfelet, hogy ügye elintézést nyerjen azáltal, hogy a szervnek ne legyen érdeke illetőleg lehetősége a döntés elodázása.
A rendőrállam keretei között a hatósági tevékenységet általában nem szabályozták, ezért a közigazgatás hallgatásának problémája fel sem vetődhetett.
A fogalom megjelenése az alkotmányos közigazgatás kialakulásához kötődik.
A "hallgatás" kifejezés a francia közigazgatás-tudományban alakult ki, a XIX. század végén, XX. század elején "a mérlegelési körben hozott döntések bírói felülvizsgálatának megengedhetősége kapcsán".[2] Ennek értelmében a hallgatás mérlegelési tevékenység, melynek során a hatóság úgy dönt, hogy a törvényt nem alkalmazza. Ez a mérlegelésként elfogadott hallgatás az ún. "silence de l'administration"[3] elmélete.
Szamel Lajos szerint "a közigazgatás hallgatása nem más, mint a közigazgatás nem-cselekvése, értve ezalatt a belső eljárást is".[4]
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Et.) megalkotását követően a hallgatás fogalmát úgy értelmezték, hogy "a szerv nem tesz
- 82/83 -
eleget kellő határidőn belül döntési kötelezettségének".[5]
Az 1981. évi I. törvényhez fűzött kommentár szerint az államigazgatás hallgatása nem más, minthogy "az államigazgatási szerv nem teljesíti eljárási kötelezettségét".[6]
Az 1990-es években megjelent felfogás szerint "a közigazgatás hallgatásának minősül, ha a hatóság az elintézési határidőn belül nem hoz határozatot, ezáltal megbízhatatlanná téve a jogalkalmazást, sértve az ügyfelek jogait, jogos érdekeit".[7] Mindezek alapján a hallgatás fogalmát úgy definiálhatjuk, mint azt a mulasztást, hogy a közigazgatási szerv a törvényben előírt határidőn belül illetékességi területén nem gyakorolja hatáskörét a törvényben meghatározott esetekben, kivéve, ha a döntés elmaradását jogszabály rendelkezése alapján a kérelmet helybenhagyó határozatnak kell tekinteni.
A közigazgatás hallgatása ellen mindenképpen szükséges valamiféle orvoslási módot biztosítani, mivel az eljárás megindulásával államigazgatási eljárási jogviszony keletkezik a hatóság és az ügyfél között. A keletkező jogviszony keretében a hatáskörrel rendelkező, illetékes hatóságnak kötelessége eljárni és döntést hozni, míg az ügyfélnek joga van a kellő időben megszülető döntéshez. Az érdemi döntéshozatal elhúzódása illetve mellőzése komoly sérelmet jelent az állampolgárnak, hiszen hátrányosabb helyzetbe kerül, mint elutasító döntés esetén, mivel az utóbbi ellen még fennáll a jogorvoslat lehetősége.
Amennyiben a hatóság az eljárási jogviszonyból fakadó döntési kötelezettségének nem tesz eleget, jogszabálysértést követ el és ezáltal ügyféli jogokat sért, valamint megszegi a törvényesség követelményét. Mindezek megelőzése illetve elhárítása érdekében szükséges megfelelő jogvédelem biztosítása.
Az elméleti modellek bemutatása előtt fontosnak tartjuk megemlíteni, hogy az európai államigazgatási eljárási kódexek között nem találkozhatunk olyannal, amelyben a hallgatás következmény nélküli lenne. Az ügyfélnek tehát mindenütt van valamiféle lehetősége arra, hogy a közigazgatási szervet döntésre kényszerítse. Az, hogy egy adott állam jogalkotása milyen módszert választ a hallgatás orvoslására szorosan összefügg az ország civilizáltsági fokával valamint az alkotmányos alapelvekkel, ha ugyanis alaptörvényi szinten nincs megfogalmazva a hatósági ügyek eldöntéséhez fűződő jogosítvány, akkor alacsonyabb szintű jogszabályoktól sem várható el ennek garantálása.
Sehol nem érvényesül önmagában a "hallgatás-beleegyezés" elve sem. Ez azt jelenti, hogy egyetlen eljárási kódex sem mondja ki feltétel nélkül, hogy a közigazgatási szerv hallgatását a kérelemnek helytadó határozatnak kell tekinteni. Az általános eljárási kódexek általában a különös szabályokat hatalmazzák fel a kérdés rendezésére.
A hallgatás elleni védelem, modelljei a következőek:
1) Az elsőfokú szerv hatásköre jogszabály erejénél fogva a felettes szervre vagy a bíróságra száll át. Az említett szervek ebben az esetben kétféleképpen dönthetnek: vagy maguk hozzák meg az érdemi döntést a mulasztó szerv helyett, vagy utasítják a hallgató szervet a döntés meghozatalára.
Ez a megoldás viszonylag hatékonyan biztosítja az ügyféli jogok érvényesülését. Hátránya ugyanakkor az, hogy megbontja a fórumrendszert, hiszen az ügyfél elesik egy jogorvoslati lehetőségtől, az elsőfokú szerv pedig hallgatásával mentesülhet az ügy elintézése alól.
Ilyen megoldást alkalmaz jelenleg az osztrák eljárási kódex, azzal az eltéréssel, hogy a hatáskörátszállás nem a törvény erejénél fogva következik be, hanem kizárólag az ügyfél írásbeli kérelmére. A másik megkötés az, hogy az ügyfél oldalán nem állhat fenn önhiba, vagyis a hallgatás kizárólag a hatóságnak róható fel.
A kódex kimondja, hogy "a kérelmet el kell utasítani, ha a késedelem nem kizárólag a hatóságnak felróható".[8]
2) Amennyiben a hallgatás kérelmet elutasító határozatnak minősül, akkor ellene jogorvoslattal lehet élni. Ez vagy a felettes szervhez benyújtott fellebbezés vagy a bírósághoz címzett kereset lehet. Ebben az esetben a jogorvoslat elbírálása azzal az eredménnyel járhat, hogy a jogorvoslatnak helytadó szerv kötelezi a mulasztó szervet a döntéshozatalra, vagy maga az elbíráló szerv érdemben dönt az elsőfokú szerv helyett.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
