A tanulmány témaválasztását az Európai Parlament által elfogadott Sargentini-jelentésként (a továbbiakban: Jelentés) elhíresült állásfoglalás ihlette.[1] Az Európai Parlament a Jelentésre vonatkozó állásfoglalása mellékletében foglalt (8) bekezdése az Alkotmánybíróság jogkörének szűkítésével kapcsolatban fogalmaz meg aggályokat, külön nevesítve az actio popularis eltörlését.[2] A Jelentés (45)-(49) pontjai az egyenlő bánásmódhoz való joggal, az (50)-(60) pontjai pedig bizonyos hátrányos helyzetű csoportok, a kisebbségek jogvédelmével kapcsolatban fogalmaz meg kritikákat hazánk jogi szabályozásában, valamint joggyakorlatában.[3]
A tanulmány célja, hogy az actio popularis (a továbbiakban: 2012-t megelőző actio popularis) módosításával[4] kapcsolatos alkotmányos aggályokat eloszlassam, különös tekintettel a hátrányos helyzetű csoportok (alap)jogvédelmére, amely csoportok tekintetében az actio popularis jellegű jogintézmények nagy jelentőséggel bírnak. Ennek érdekében a tanulmány első felében röviden ismertetem az Alkotmánybíróság hatásköreinek változását Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) elfogadását követően. A tanulmány második részében a hátrányos helyzetű csoportok (alap)jog-védelmére térek ki hazánkban, a 2012-t megelőző actio popularis módosítására tekintettel. A tanulmány ezen részében azonban nem csupán a Jelentésben külön is megnevezett kisebbségek (romák, zsidók) (alap)jogvédelmével, hanem általánosságban a hátrányos helyzetű csoportok (alap)jog-védelmével foglalkozom. A tanulmány utolsó részében pedig az Alkotmánybíróság, valamint az alapvető jogok biztosának (a továbbiakban: ombudsman) joggyakorlatára vonatkozó, számszerűsíthető adatokból kívánok következtetéseket levonni az állampolgárok, valamint a hátrányos helyzetű csoportok magyarországi alapjogvédelmére vonatkozóan.
Az actio popularis jellegű jogintézmény egy gyűjtőfogalom, melybe nem csupán az Alkotmánybíróság előtt 2012-t megelőző actio popularis alapján megindítható eljárás tartozik, hanem a 2012-t követő actio popularis alapján indítható eljárás, valamint a közérdekű kereset is.[5]
Ami az actio popularis jellegű jogintézményekre általában igaz, hogy actio popularis alapján a jogosult személy vagy szerv érintettség nélkül, más személy(ek) védelme érdekében (közérdek) kezdeményezhet eljárást. A bíróság döntése pedig, közérdekű kereset során minden esetben, erga omnes hatállyal - az Alkotmánybíróság eljárása során csak jogszabály, vagy jogszabályi rendelkezés ex tunc hatállyal történő megsemmisítése esetében - minden, az adott csoporthoz tartozó személyre kiterjed, azokra is, akik az eljárásban nem vettek részt. Így a jogait érvényesíteni nem tudó, hátrányos helyzetű személy, csoport, egy harmadik, közvetítő fél segítségével jogvédelmet élvezhet.
Nemcsak hazánkban, de nemzetközi viszonylatban is igaz, hogy a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok jogvédelme tekintetében különös jelentőséggel bírnak az actio popularis jellegű jogintézmények.[6] A hátrányos helyzetű társadalmi csoportok tagjai ugyanis sok esetben nem, vagy csak kevéssé rendelkeznek a jogaik felismeréséhez szükséges képzettséggel,
- 14/15 -
ismeretekkel, ennek köszönhetően pedig, valamint hátrányos szociális helyzetükből adódóan is, még kevésbé képesek önállóan jogaiknak érvényt szerezni, jogsérelmük orvoslása érdekében igényeiket érvényesíteni.[7]
Elöljáróban fontos megjegyezni, hogy az Alkotmánybíróság előtt megindítható, 2012-t megelőző actio popularis intézményének átalakulásával semmiképp sem szűnt meg a hátrányos helyzetű csoportok jogvédelme hazánkban, hiszen a 2012-t követően létrehozott actio popularis útján, ha nem is közvetlenül, az érintett személy, szerv, vagy érintettség nélküli jogvédő szervezet, de közvetett módon (ombudsman útján) továbbra is kezdeményezhető az Alkotmánybíróság eljárása.[8] Továbbá actio popularis jellegű jogintézmény a közérdekű kereset intézménye is, ami szintén közvetett módón, utólagos bírói normakontroll eljárás beiktatásával, elsősorban a hátrányos helyzetű csoportok jogvédelmét hivatott szolgálni.
A hátrányos helyzetű csoportok jogvédelme terén meg kell még említeni a jogi segítségnyújtás intézményét is. A továbbiakban ezen intézmények hátrányos helyzetű csoportok jogvédelmében betöltött szerepét ismertetem röviden.
Alaptörvényünk elfogadását megelőzően az Alkotmánybíróság kiemelt fontosságú, központi hatásköre volt az actio popularis. Az Alkotmánybíróság a 2012-t megelőző actio popularis jogköre egy egyedülállóan széles jogkört jelentett, amely gyakorlatilag hungarikumnak számított.[9] Az alanyi kör bárkit magában foglalt, vagyis az utólagos normakontroll eljárást bármely természetes személy vagy szervezet, érintettség nélkül kezdeményezhette. A tárgyi kör tekintetében hasonlóan széles jogosítványokkal rendelkezett a testület, hiszen bármely jogszabály Alkotmánnyal való összhangját lehetett indítványozni.[10] A széles jogkör az adott történelmi helyzettel magyarázható.[11] Az Alkotmánybíróság ugyanis a rendszerváltás folyamatában, 1989-ben alakult meg. Új alkotmány elfogadása hiányában az akkori Alkotmánybíróságra hárult a rendszerváltás feladata, melyet a legalitás elvi talaján vitt véghez.[12] A jogi értelemben vett rendszerváltásnak különösen fontos része volt a 2012-t megelőző actio popularis intézménye, hiszen a "több szem többet lát" elve alapján, tömegesen érkeztek olyan indítványok az Alkotmánybírósághoz, melyek valóban rámutattak a korábbi jogszabályok alkotmányellenességére. Ezeket a jogszabályokat az Alkotmánybíróság pedig sorra megsemmisítette.[13]
Az Alkotmánybíróság megalapítását követő húsz év elteltével a rendszerváltás jogi értelemben megtörtént, de a korábbi, 2012-t megelőző actio popularis intézménye azonos tartalommal hatályban maradt, ami egyre több terhet rótt a testületre, és működésének ellehetetlenítése felé hatott. Mivel az eljárást bármely, jogi előképzettség nélküli személy kezdeményezhette, tömegesen érkeztek be a testülethez a megalapozatlan indítványok, míg végül az Alkotmánybíróság ügyterhe tarthatatlanná vált.[14] Elérkezett a szükséges változás pillanata, 2012-ben lépett hatályba az új Alaptörvény, amely átalakította a korábbi parttalan indítványozói körrel rendelkező, 2012-t megelőző actio popularis intézményét.[15] A váltás komoly vitákat generált. Mind az átalakítást ellenzők, mind az azt pártolók érvei mögött jogos igények állnak, az intézmény átstrukturálásának létjogosultságát azonban csak az idő képes igazolni. Jelen tanulmánynak nem célja a két tábor közötti igazságtétel, csupán azt szeretném feltérképezni, hogy a jelenlegi magyar szabályozás miként, milyen csatornákon keresztül nyújt továbbra is (alap)jogvédelmet az állampolgároknak, valamint azoknak a főként sérülékeny, hátrányos helyzetű csoportoknak, akik helyzetükből adódóan nem, vagy kevéssé képesek saját, önálló jogon igényeiknek érvényt szerezni. Ismét fontos megjegyezni, hogy ezen csoportok esetében az actio popularis jellegű intézmények különösen is nagy jelentőséggel bírnak.
Az Alkotmánybíróságnak hagyományosan két fő funkciója van: az alapjogvédelem és a normakontroll, amely lehet előzetes vagy utólagos normakontroll. Az utólagos normakontroll eljárások további két csoportba sorolhatóak: létezik az absztrakt és a konkrét (egyedi) normakontroll eljárás. Az absztrakt normakontroll eljárás lényege, hogy személyes érintettség, egyedi jogvita nélkül kezdeményezhető a jogszabályok alkotmányosságának vizsgálata az Alkotmánybíróság előtt. Ebbe a csoportba tartozik a 2012-t megelőző actio popularis intézménye is. A másik csoportba a konkrét
- 15/16 -
(egyedi), utólagos normakontroll eljárások tartoznak, amely eljárások minden esetben egyedi ügyben felmerült alkalmazandó norma alkotmányossági vizsgálatát jelentik, vagy a már alkotmányellenesnek nyilvánított norma az egyedi ügyben való alkalmazhatóságának kizárását szolgálják.[16]
Annak érdekében, hogy teljes képet kaphassunk az alapjogvédelemről hazánkban a 2012-t megelőző actio popularis átstrukturálását követően, különös tekintettel a hátrányos helyzetű csoportok alkotmányos (alap)jogvédelmére, továbbá, hogy választ kaphassunk a Jelentésben megfogalmazott alkotmányos aggályokra, fontosnak tartom ismertetni az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll eljárásait az Alaptörvény elfogadását követően.
Az Alapjogokért Központ[17] az Alkotmánybíróság hatásköreire vonatkozó 2012-es elemzésében részletesen bemutatja és összehasonlítja az Alkotmánybíróság Alaptörvény elfogadását megelőző, illetve azt követő hatásköreit.[18] Az elemzésből kiderül, hogy az Alaptörvény, valamint az új, Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) nem szűkítette az Alkotmánybíróság hatásköreit, csupán átstrukturálta azokat. A 2012-t megelőző actio popularis nem szűnt meg teljes mértékben, csak módosult, illetve számtalan új hatáskört kapott a testület.[19]
Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja értelmében egy új típusú actio popularis (a továbbiakban: 2012-t követő actio popularis) továbbra is kezdeményezhető az alábbi szervek, személyek által: a kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kúria elnöke, a Közigazgatási Felsőbíróság elnöke, a legfőbb ügyész és az alapvető jogok biztosa által. Ezen szervek, személyek tehát érintettség nélkül kezdeményezhetnek absztrakt, utólagos normakontroll iránti eljárást bármely jogszabály, közjogi szervezetszabályozó eszköz, sőt a jogegységi határozatok tekintetében is az Alkotmánybíróságnál.
Tekintettel arra, hogy az actio popularis nem szűnt meg hazánkban, hiszen ha más tartalommal, de a 2012-t követő actio popularis alapján az ombudsman továbbra is élhet indítvánnyal az Alkotmánybíróság előtt, valamint a jogalkotó a 2012-t követő actio popularis mellett létrehozta a valódi alkotmányjogi panasz (az Alkotmánybíróság egy teljesen új hatásköre) intézményét, mellyel az egyedi jogsérelmek orvoslását kívánta előtérbe helyezni a korábbi absztrakt normakontrollal szemben, az alapjogvédelem jogszabályi szinten nem csökkent hazánkban 2012-t követően.
Az ombudsman 2012 utáni actio popularis alapján történő eljárását bárki kezdeményezheti formai és tartalmi követelmények nélkül, a valódi alkotmányjogi panaszeljárást pedig az érintett közvetlenül az Alkotmánybíróság előtt kezdeményezheti. Az ombudsman előtti eljárás kezdeményezése tehát széles alanyi kört ölel fel, a valódi alkotmányjogi panasz pedig a közvetlen alapjogvédelmet biztosítja az állampolgárok részére az Alkotmánybíróságnál. Így a két új jogintézmény együttesen betölt több, a 2012-t megelőző actio popularis által biztosított fontos funkciót, és alkalmas lehet a korábbi alapjogvédelmi szint biztosítására, annak hátulütői nélkül.
A konkrét vagy egyedi utólagos normakontroll eljárásoknak hazánkban két fő típusát különböztetjük meg az Alaptörvény 24. cikke (2) bekezdése b)-d) pontjai, valamint az Abtv. 25-27. §-ai alapján: a bírói normakontroll eljárás, valamint az alkotmányjogi panasz.
A bírói normakontroll eljárás alapja az Abtv. 25. § (1) bekezdése, amely alapján a bíró, ha az előtte folyamatban lévő ügy elbírálása során azt észleli, hogy az ügyben érintett, alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenes, vagy ha az egyedi ügyben az Alkotmánybíróság előtt korábban már megsemmisített, alaptörvény-ellenes jogszabályt kellene alkalmaznia, akkor az ügyet felfüggeszti (kötelező jelleggel), és kezdeményezi az Alkotmánybíróság előtt az érintett jogszabály, jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, megsemmisítését, vagy a már alaptörvény-ellenesnek kimondott jogszabály egyedi ügyben való alkalmazási tilalmának kimondását. Fontos kiemelni, hogy az egyedi normakontroll eljárást a bíró csak az előtte folyamatban lévő ügyben kezdeményezheti, és csak "azon jogszabály, illetve jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására tehet indítványt, melyet a konkrét ügy elbírálása során kifejezetten alkalmaznia kell(ene). Ebből következően alapvető feltétel a támadott norma és a folyamatban lévő egyedi ügy közötti közvetlen összefüggés".[20]
A bírói egyedi normakontroll eljárásban az Abtv. által bevezetett új jogosultság, hogy a bíró kezdeményezheti az Alkotmánybíróság eljárását a már korábban alaptörvényellenesnek kimondott norma egyedi ügyben való alkalmazhatóságának kizárása érdekében is.[21] Erre akkor kerülhet sor, ha az Alkotmánybíróság az érintett normát nem ex tunc hatállyal semmisítette meg, amely tény kizárja, hogy az Alkotmánybíróság eljárása az egyedi ügyön kívül, más azonos helyzetben lévő, jogsérelmet szenvedett személyek tekintetében is védelmet biztosítson. Szintén új hatáskör, hogy a bíró az általa
- 16/17 -
alkalmazandó norma (jogszabály, vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz) nemzetközi szerződésbe ütközése esetén is fordulhat az Alkotmánybírósághoz utólagos, egyedi normakontroll eljárás céljából. Az új szabályozás szerint továbbá a bíró az alaptörvény-ellenesség (vagy esetleges nemzetközi szerződésbe ütközés) vizsgálatát a bírósági jogegységi határozatok kapcsán is kezdeményezheti az Alkotmánybíróságnál.
Az eljárási szabályok tekintetében elmondható, hogy a bíró az eljárást hivatalból, de a peres fél indítványára is kezdeményezheti. (Ennek a továbbiakban a hátrányos helyzetű csoportok jogvédelme terén a jogvédő szervezetek közérdekű kereseti jogosultsága kapcsán lesz jelentősége.)
A bírói kezdeményezésen alapuló egyedi normakontroll eljárás után áttérek az alkotmányjogi panasz intézményére.
Az alkotmányjogi panasznak három típusa különböztethető meg.
Az Abtv. 27. §-a alapján indítható alkotmányjogi panasz ("valódi alkotmányjogi panasz") egy új hatáskör, melynek lényege, hogy ha az ügy érdemében hozott, vagy az eljárást befejező bírósági döntés a panaszos Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és jogorvoslati lehetőségeit kimerítette, vagy nem áll rendelkezésre jogorvoslat, akkor a bírói döntés felülvizsgálatát kérheti az Alkotmánybíróságtól.
A második csoportba tartozik a már korábban, az Alaptörvény elfogadását megelőzően is létező, az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz, melynek célja a bírósági eljárás során alkalmazandó/alkalmazott jogszabály alaptörvény-ellenességének vizsgálata az egyedi ügyben.
Az utolsó csoportba pedig az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz tartozik ("közvetlen alkotmányjogi panasz"), ami abban az esetben vehető igénybe, ha jogszabály vagy annak valamely rendelkezése az egyedi ügyben való alkalmazása, vagy hatályosulása közvetlenül, bírói döntés nélkül okoz jogsérelmet, és a jogsérelem orvoslására nem áll rendelkezésre jogorvoslat, vagy a kérelmező jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette. Ebben az esetben a panaszos tehát közvetlenül, egyéb közvetítő szerv nélkül (pl. ombudsman vagy rendes bíróságok) fordulhat az Alkotmánybírósághoz. Különösen hasonlít ezért ez az alkotmányjogi panasz a 2012-t megelőző actio popularis intézményére. A két intézmény között a legfontosabb különbség, hogy a közvetlen alkotmányjogi panasz esetében az indítványozó közvetlen érintettségét szükséges igazolnia, míg a 2012-t megelőző actio popularis esetében ez természetesen nem volt feltétel, hiszen az indítványozó a közérdek képviselőjeként járt el.[22]
Mindegyik alkotmányjogi panaszról elmondható tehát, hogy igénybevételének feltétele, hogy a panaszos jogorvoslati lehetőségeit kimerítse, vagy jogorvoslati lehetőség ne álljon a rendelkezésére.[23] Fontos kiemelni azonban, hogy a jogorvoslati kötelezettség kimerítése nem foglalja magában a Kúria előtti felülvizsgálati eljárást. Felülvizsgálati eljárás igénybevétele nélkül is kezdeményezhető az alkotmányjogi panaszeljárás.[24] Újításnak számít az is, hogy az Abtv. értelmében közjogi szervezetszabályozó eszköz és jogegységi határozat ellen is lehet élni alkotmányjogi panasszal.[25] Megjegyzendő, hogy az utólagos, egyedi normakontroll eljárások között lehetséges az átjárás, tehát a bírói döntés felülvizsgálatára irányuló eljárásban az Alkotmánybíróság vizsgálhatja a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját, illetve a régi típusú és a közvetlen alkotmányjogi panasz alapján indított eljárásban a vonatkozó bírói döntés alkotmányosságát is.[26] Végül fontos kiemelni, hogy az alkotmányjogi panasz iránti eljárásokban a jogi képviselő igénybevétele nem kötelező. Ez a szabályozás a szociálisan hátrányos helyzetű csoportok tekintetében bír különös jelentőséggel.
Az Alkotmánybíróság 42/2012. (XII. 20.) számú döntése[27] kiemelkedő fontosságú a hátrányos helyzetű csoportok alkotmányos jogvédelme szempontjából. Hivatkozott döntésében az Alkotmánybíróság megsemmisítette a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Jst.) 3. § (3) bekezdés c) pontját, amely alkotmányjogi panasz benyújtása esetében nem tette lehetővé a jogi segítségnyújtás igénybevételét, holott az Abtv. akkor hatályos szabályozása (Abtv. hatályon kívül helyezett 51. §-a) alkotmányjogi panasz esetében ügyvédkényszert írt elő.[28] A határozatban az Alkotmánybíróság több, a hátrányos helyzetű csoportok jogvédelme szempontjából fontos tételt kimondott, így a továbbiakban az ombudsman indítványát, és azzal párhuzamosan az Alkotmánybíróság határozatának legfőbb elemeit ismertetem.
Az Alkotmánybíróság előtti utólagos normakontroll eljárás indítványozója, az akkori ombudsman sérelmezte a Jst. hivatkozott rendelkezését, a szegényebb helyzetben lévő állampolgárok nem megfelelő alkotmányos jogvédelmére, valamint vagyoni helyzet alapján történő diszkriminációjára hivatkozva. Az ombudsman kiemelte indítványában, hogy "az alkotmányjogi panasz igénybevételének tényleges lehetősége, az intézményhez való hozzáférhetőség biztosítása a bárki által, érdekeltség nélküli (actio popularis) utólagos normakontroll indítványozás megszüntetését, illetve a valódi vagy teljes alkotmányjogi panasz intézményesítését követően az egyéni alapjogvédelem szempontjából kulcsfontosságú".[29] Az ombudsman továbbá hangsúlyozta, hogy a költségvetési hatékonyság önmagában nem lehet alapja a hozzáférésben való vagyoni helyzet szerinti megkülönböztetésnek.[30]
- 17/18 -
Az Alkotmánybíróság hivatkozott döntésének indokolásában kimondta, hogy "a bírói út igénybevételének valóságos lehetőségét meg kell teremteni. E valóságos lehetőség abban testesül meg, hogy az egyéni jogérvényesítés nem lehet függvénye az egyén jogi, gyakorlati ismereteinek, illetve anyagi viszonyainak".[31] Az Alkotmánybíróság tehát elfogadta az ombudsman indítványát, és megsemmisítette a Jst. 3. § (3) bekezdés c) pontját.
A fent ismertetett alkotmánybírósági határozatból kitűnik, hogy a Jst. is biztosít egyfajta jogvédelmet, jogi segítségnyújtást az arra rászoruló, szociálisan hátrányos helyzetű személyeknek alkotmányos jogaik érvényesítése érdekében. A tanulmány terjedelmére való tekintettel azonban a Jst. szabályozásának ismertetésére nem térek ki részletesen.
A jogalkotó időközben hatályon kívül helyezte az Abtv. korábbi 51. §-át, amely ügyvédkényszert írt elő az alkotmányjogi panasz igénybevétele során, így annak ellenére azonban, hogy a hatályos szabályozás szerint alkotmányjogi panasz esetében nem szükséges a jogi képviselő igénybevétele, fontos megemlíteni, hogy az Alkotmánybíróság jelenleg az alkotmányjogi panaszt illetően szigorúan vizsgálja a befogadhatóságot, az indítványokkal szemben komoly formai és tartalmi követelményeket támaszt. Az eredményesség érdekében ezért javasolt a jogi képviselő (ügyvéd, jogvédő társadalmi szervezet, jogi segítségnyújtó szolgálat) igénybevétele. A fent ismertetett alkotmánybírósági döntés tehát a jogi segítségnyújtás igénybevételének lehetőségét teremtette meg az alkotmányjogi panasz esetében, amely határozattal az Alkotmánybíróság jelentős mértékben hozzájárult a hátrányos helyzetű csoportok jogvédelméhez.
Ahogy a fentiekben ismertettem, az alkotmányjogi panaszeljárásokban nem szükséges jogi képviselő igénybevétele. Azonban a szigorú befogadhatósági szabályok miatt, ha valaki sikeresen szeretné jogsérelmét orvosoltatni, javasolt a jogvédő szervezet, jogi segítségnyújtó szolgálat vagy ügyvéd segítségének igénybevétele. Az egyik eszköz tehát, amivel a hátrányos helyzetű csoportok jogvédelmét elősegíthetik a jogvédő szervezetek, az az alkotmányjogi panaszeljárásban nyújtott jogi képviselet biztosítása az arra rászoruló személyek részére.
A másik eszköz, melynek segítségével a jogvédő szervezetek bekapcsolódhatnak a hátrányos helyzetű csoportok alapjogvédelmébe, az a közérdekű kereset alapján indított, bíróságok előtti egyedi, utólagos normakontroll eljárás.
A közérdekű igényérvényesítés szintén az actio popularis jellegű jogintézmények egyike, amely hatékony védelmet képes nyújtani a hátrányos helyzetű csoportok jogvédelme terén. A közérdekű kereset fogalma az alábbi módon határozható meg: minden esetben jogszabály által feljogosított szervezet (személy) által alkalmazható, köz- vagy közösségi érdek elősegítése céljából biztosított jogvédelmi eszköz, melynek sikeres érvényesítése esetén, valamennyi perben nem álló, de érdekelt (materiális) félre kiterjedő hatályú döntést eredményez.[32] A definícióból is jól kitűnik az actio popularis jellegű jogintézményekre jellemző legfontosabb két elem: köz- vagy közösségi érdek elősegítése, valamint a valamennyi perben nem álló, de érdekelt félre kiterjedő (erga omnes) hatály.
A hátrányos helyzetű csoportok jogvédelmét Magyarországon elsősorban, az alaptörvényi szinten túl,[33] az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Ebktv.) hivatott biztosítani. Az Ebktv. 14. § (1) bekezdés b) pontja és a 20. § szakasza alapján tehát az Egyenlő Bánásmód Hatóság (a továbbiakban: Hatóság), az ügyész, a civil és érdekképviseleti szervezetek jogosultak az egyenlő bánásmód megsértése miatt bíróság előtt személyiségi jog érvényesítése iránti pert, munkaügyi pert, valamint közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos pert indítani, ha az egyenlő bánásmód követelményének megsértése vagy annak közvetlen veszélye olyan, az Ebktv. 8. §-ban meghatározott valamely tulajdonságon alapul, amely az egyes ember személyiségének lényegi vonása, és a jogsértés vagy annak közvetlen veszélye személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érinti. Megemlítendő továbbá, hogy az Ebktv. 18. § és 20. §-a alapján a fent megnevezett szervezetek az egyenlő bánásmód megsértése okán indított perekben a sérelmet szenvedett fél kérelmére, annak képviseletében, valamint önállóan, saját jogon is eljárhatnak.[34]
Az Ebktv. hatályát illetően a 8. § tartalmazza a törvény által védendő tulajdonságokat. Az Ebktv. 8. § t) pontja a védendő tulajdonságok tekintetében úgy fogalmaz, hogy "Közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek minősül az olyan rendelkezés, amelynek eredményeként egy személy vagy csoport valós vagy vélt egyéb helyzete, tulajdonsága vagy jellemzője (a továbbiakban együtt: tulajdonság) miatt részesül kedvezőtlenebb bánásmódban, mint amelyben más, összehasonlítható helyzetben levő személy vagy csoport részesül, részesült vagy részesülne."[35] Az egyéb helyzet, tulajdonság, vagy jellemző kifejezés arra utal, hogy a 8. §-ban felsorolt tulajdonságok nem alkotnak egy zárt, taxatív felsorolást, hanem a törvény hatálya alá tartozik más, a jogalkalmazó által annak ítélt tulajdonság is. A Kúria is osztja a Hatóság azon álláspontját, miszerint a törvényben foglalt felsorolás nem zárt, de hangsúlyozza,
- 18/19 -
hogy ez azonban "...nem jelenti azt, hogy a törvény egy személy, vagy csoport bármilyen egyéb tulajdonsága, helyzete alapján történő megkülönböztetését diszkriminációnak tekintené."[36] "Az Ebktv. általában olyan tulajdonságokat részesít védelemben, melyek jellemzően veleszületett, állandó, az egyén által megváltoztathatatlan, vagy nehezen megváltoztatható tulajdonságok. Az Ebktv.-ben védett tulajdonságok a nemzetközi gyakorlattal összhangban, jellemzően a személyiség lényegi vonásai, csoportképzésre alkalmasak és előítéletek alapjául szolgálnak, illetve valamilyen hátrányos helyzethez kapcsolódnak."[37] A Hatóság gyakorlata szerint jellemzően védendő tulajdonságnak minősül pl. az állampolgárság, hajléktalanság, lakóhely, a kölcsönzött munkavállalói státusz vagy a sajátos nevelési igény.[38]
A hátrányos helyzetű csoportok alapjogvédelmét tehát részben a már fent részletezett, rendes bíróságok Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti utólagos normakontroll eljárás biztosítja. Ez a gyakorlatban egyfajta közvetett, actio popularis jellegű alapjogvédelmet jelent. Az Ebktv. 20. §-a alapján ugyanis a Hatóság, ügyész, vagy a civil és érdekképviseleti szervezetek közérdekű kereseti jogosultsággal rendelkeznek, így eljárást kezdeményezhetnek az Ebktv. hatálya alá tartozó, sérelmet szenvedett, hátrányos helyzetű személy(ek) jogvédelme érdekében a bíróság előtt. A bíróság pedig az Abtv. 26. § (1) bekezdés alapján, ha indokoltnak tartja, hivatalból, vagy a fél kérelmére kezdeményezheti az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll eljárását. Elmondható tehát, hogy a Hatóság, ügyész, valamint civil- és érdekképviseleti szervek a bíróságok közbeiktatásával, egyfajta kétlépcsős, közvetett actio popularis jellegű jogosítvánnyal rendelkeznek, közérdekű kereseti jogosultságuknak köszönhetően, a hátrányos helyzetű csoportok jogvédelme érdekében.
Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja actio popularis jogkörrel ruházza fel az ombudsmant. Ez a jogkör tekinthető elsősorban a korábbi, 2012-t megelőző actio popularis "jogutódjának", hiszen e két intézmény között lelhető fel a legtöbb hasonlóság. Ennek okán pedig az ombudsman eljárása különös szerepet tölt be a hátrányos helyzetű csoportok jogvédelmében is.
Az ombudsman eljárását a korábbi, 2012-t megelőző actio popularishoz hasonlóan bárki kezdeményezheti,[39] valamint a beadványoknak semmilyen formai kritériumnak nem kell megfelelnie. Az ombudsman actio popularis jellegű jogkörén keresztül a bíróságokhoz hasonlóan csak közvetetten nyújt jogvédelmet, de itt egy egylépcsős közvetett rendszerről van szó, ami közelebb áll a korábbi, 2012-t megelőző actio popularis működéséhez. A biztos ugyanis közvetlenül kezdeményezheti a jogszabályok, vagy közjogi szervezetszabályozó eszközök Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát az Alkotmány-bíróságnál.[40] Az ombudsmanon, mint közvetítő személyen keresztül pedig az érdekeltség nélküli személyek kezdeményezései is eljuthatnak az Alkotmánybírósághoz.[41] Végül pedig elmondható, hogy a 2012-t követő actio popularisszal a gyakorlatban eddig szinte kivétel nélkül, minden esetben az ombudsman élt csak, holott az Alaptörvény több szerv és személy számára teszi lehetővé az eljárás kezdeményezését.[42] Ezek a jellegzetességek egyértelmű hasonlóságot mutatnak a korábbi, 2012-t megelőző actio popularis intézményével.
Az ombudsman szerepének a hátrányos helyzetű csoportok jogvédelmében betöltött fontosságát mutatja az ombudsman által kiadott normatív utasítás is arra vonatkozóan, hogy mely szempontokat veszi figyelembe mérlegelése során annak érdekében, hogy megállapítsa, valóban történt-e alapjogsérelem, vagy sem. A normatív utasításban meghatározott szempontok az alábbiak: "(1.) az Alaptörvényben meghatározott alapvető jogok, alkotmányos elvek és követelmények érvényesülésével kapcsolatos alkotmányossági aggály, (2.) a különösen védendő helyzetben lévő csoportba tartozó személyek alapvető jogainak, illetve az egészséges környezethez való jog sérelme áll fenn, (3.) az alapjogsérelem kirívó súlyú, (4.) a sérelmet szenvedett személyek száma..[43] A mérlegelési tényezők között megjelenik a "különösen védendő helyzetben lévő csoportba tartozó személyek" kifejezés, valamint a "sérelmet szenvedett személyek száma". E két szempont a mérlegelés alapjául szolgáló kritériumok közé sorolása egyértelműen a hátrányos helyzetben lévő, kiszolgáltatott csoportok jogvédelme felé mutat.
Az ismertetett jogszabályi háttér alapján elmondható, hogy a Jelentésben foglalt, a 2012-t megelőző actio popularis megszüntetésével kapcsolatos aggályok nem állják meg a helyüket. Tekintettel az utólagos normakontroll eljárások típusainak a gyarapodására, ezen belül a fórumok hatásköreinek bővülésére, a valódi alkotmányjogi panasz új intézménykénti bevezetésére, valamint az ombudsman 2012-t követő actio popularis alapján indítható eljárására, az alapjogvédelem jogszabályi szinten nem csökkent az Alaptörvény elfogadását követően.
A 2012-t megelőző actio popularis komoly jelentőséggel bírt a rendszerváltás kivitelezésében, széles jogkört biztosítva az Alkotmánybíróságnak. Ez a széles jogkör egyrészt azonban egyre több terhet rótt az Alkotmánybíróságra, hiszen 2010 és 2011-re évente közel 2000 ügy érkezett be a testülethez, amely szám a korábbi években felhalmozott, folyamatban lévő ügyekkel együtt a közel 4000-es nagyságrendet is elérte éves
- 19/20 -
szinten.[44] Továbbá az ügyek körülbelül kétharmadát az Alkotmánybíróság hatáskör hiányában elutasította.[45] Ennek oka a megalapozatlan indítványok gyakorisága volt. A széles jogkör a gyakorlatban tehát kevéssé volt eredményes, ami az idő elteltével még inkább veszített hatékonyságából. 2012-t követően a korábbi évekhez képest jelentősen csökkent a testület ügyterhe, 2013. január 1-én a folyamatban maradt, és 2013. december 31-ig indult ügyek száma összesen 536 volt.[46]
Elmondható továbbá, hogy a 2012-t követő szabályozás szerint az ombudsmannál továbbra is bárki kezdeményezhet eljárást, a panasznak semmilyen formai és tartalmi kritériumoknak nem kell megfelelnie. A változás abban áll, hogy az utólagos normakontroll eljárást nem kezdeményezheti bárki, az ombudsmannak érdemben meg kell vizsgálnia az elé kerülő panaszokat, és határoznia kell arról, hogy megküldi-e azt az Alkotmánybíróságnak utólagos normakontroll eljárásra vagy sem. E tekintetben pedig az éppen hivatalban lévő ombudsman saját szerepfelfogása igencsak meghatározó. 2012-t követően az ombudsman jól láthatóan a széles szerepfelfogás mellett döntött, ami azt jelenti, hogy nem csupán alapjogsérelem esetében fordult az Alkotmánybírósághoz, hanem absztrakt alkotmányos elvek, mint a jogállamiság, vagy a jogbiztonság sérelme esetében is. Ez történt például az átmeneti rendelkezések és a médiatörvény egyes rendelkezéseivel kapcsolatos ombudsmani indítványokban.[47] Jól mutatja továbbá az ombudsman személyének fontosságát az a tény is, hogy míg a 2012-es évben hivatalban lévő ombudsman idején 562 utólagos normakontroll ügy érkezett be a biztoshoz, melyből (megalapozottság hiányában) 20 indítványt küldött meg az Alkotmánybíróságnak utólagos normakontrollra. 2013-ban azonban 359 utólagos normakontroll iránti panaszból csupán két esetben kezdeményezte a biztos az utólagos normakontroll eljárást. Az árnyaltabb képhez azonban fontos tudatában lenni annak is, hogy az ombudsmannak nem csupán az Alkotmánybíróság előtti utólagos normakontroll eljárás áll rendelkezésére az alaptörvény-ellenes helyzet orvoslására, hanem az alaptörvényellenes jogszabályt megküldheti a jogalkotónak is felülvizsgálat céljából, ezzel kiküszöbölve az Alkotmánybíróság előtti utólagos normakontrollt.
A korábbi actio popularis helyébe az ombudsman 2012-t követő actio popularis eljárása mellett, a jogalkotó szándéka szerint, a valódi alkotmányjogi panasz lépett. A valódi alkotmányjogi panasz terén a befogadhatóság, különös tekintettel az érintettség kérdésének mélyrehatóbb vizsgálata, az Alkotmánybíróság e tekintetben hozott állásfoglalásainak elemzése útján lehet érdemi következtetést levonni arra vonatkozóan, hogy mennyire értelmezi tágan az Abtv. 27. §-a szerinti, kivételes eljárás hatáskörét a testület, és ekként milyen mértékben "helyettesíti" a jelenlegi valódi alkotmányjogi panasz a korábbi, 2012-t megelőző actio popularis intézményét. ■
JEGYZETEK
[1] Az indítvány arra irányult, hogy a Tanács állapítsa meg az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikke (1) bekezdésének megfelelően az Unió alapértékeinek Magyarország általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyét. Az indítványt az Európai Parlament 2018. szeptember 12-én elfogadta. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2018-0340&language=HU&ring=A8-2018-0250#BKMD-10
[2] Sargentini-jelentés (8) pont.
[3] Sargentini-jelentés (45)-(60) pont.
[4] Az actio popularis módosítása kifejezést szándékosan használom a tanulmány során, ellenben a Jelentésben megfogalmazott eltörlés szóval. Ennek részletes indokát lásd később a tanulmány 2. pontjában.
[5] Az actio popularis római jogi intézmény, mely a populus, a nép számára lehetséges igényérvényesítési eszköz volt. Bárki élhetett vele, aki keresetet volt jogosult benyújtani. Julesz Máté: Egy modern jogi eszköz a környezet védelmében. In: Magyar Tudomány, 2006/12. sz., 1476. old.
[6] Slavica Chubrikj: Introduction. In: Zaneta Poposka: Use of actio popularis in cases of discrimination. Skopje, Helsinki Committee for Human Rights, 2016, 6. old.
[7] Uo. 6.
[8] A 2012-t követő actio popularis kifejezést az ombudsman által megindítható eljárásra használom.
[9] Noha az európai országokban meghonosodott az utólagos normakontroll, egyedül hazánkban volt lehetőség arra, hogy bárki, bármilyen határidő nélkül fordulhasson az Alkotmánybírósághoz. Csepi Dorottya: Az alkotmánybírósági modellek. In: Soltész István (szerk.): Parlamenti ösztöndíjasok, Parlaments praktikum. Budapest, Parlamenti módszertani iroda, 2012, 100. old.
[10] Balogh Zsolt: Alkotmánybíróság Magyarországon. In: Trócsányi László - Schanda Balázs: Bevezetés az alkotmányjogba. Budapest, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2015, 406. old.
[11] Berkes Lilla: Az ombudsman indítványozási tevékenységének háttere. In: Berkes Lilla - Csink Lóránt: Az ombudsmani rendszer és az alkotmánybíráskodás átalakulása. Tanulmányok az alapjogvédelem köréből. Budapest, Pázmány Press, 2015, 25. old.
[12] A legalitás elvi talaján végbement rendszerváltás lényege, hogy az elfogadásuk idején formálisan jogszerűen elfogadott, de igazságtalan jogszabályok hatályban maradnak, míg az elfogadásuk idején is már jogellenes jogszabályok hatályukat vesztik. Így azonban számtalan, igazságtalan, alkotmányellenes jogszabály maradt hatályban, amely jogszabályok felülvizsgálatában, adott esetben történő megsemmisítésében pedig a 2012-t megelőző actio popularis komoly szerepet játszott. ABH 15/1993. 112.
[13] Például a 4/1998. (III. 1.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megsemmisítette a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 34. § (2) bekezdését, továbbá a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény 100. § (2) bekezdését.
[14] 2010. dec. 31-ei adatok alapján 1886 ügy volt folyamatban az Alkotmánybíróság előtt. Ügyforgalmi és statisztikai adatok. Az Alkotmánybíróság ügyforgalma 2010-ben. Az Alkotmánybíróság ügyforgalma 2010. https://www.alkotmanybirosag.hu/uploads/2017/08/statisztika_2010.pdf
[15] Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pont.
[16] Szabolt Balázs: Az Alkotmánybíróság hatásköreinek módosítása az új Abtv. tekintetében. Ars boni, 2012. http://www.arsboni.hu/dolgozatok/alkotmanyjog/Szalbot_Balazs_Az_Alkotmanybirosag_hataskoreinek_modosulasa.pdf
[17] "Az Alapjogokért Központ budapesti székhelyű, 2013 óta működő jogi elemző- és kutatóintézet. A Központ a nemzeti identitás és szuverenitás, valamint a keresztény társadalmi hagyományok megőrzését tartja elsőrendű feladatának." Alapjogokért Központ, Rólunk c. rovat. http://alapjogokert.hu/rolunk/
[18] Alapjogokért Központ: Nem csökkent az Alkotmánybíróság súlya. http://alapjogokert.hu/wp-content/uploads/2013/11/Nem-cs%C3%B6kkent-az-Alkotm%C3%A1nyb%C3%ADr%C3%B3s%C3%A1g-s%C3%BAlya_Alapjogok%C3%A9rt-K%C3%B6zpont_20131113.pdf
[19] Az Alkotmánybíróság legfontosabb új hatásköre a részben a korábbi actio popularis helyébe lépő valódi, alkotmányjogi panasz. A hatáskör részletes kifejtését lásd az utólagos, egyedi normakontroll eljárások címszó alatt.
[20] 3192/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [14].
[21] Abtv. 25. §
[22] Alapjogokért Központ: Nem csökkent az Alkotmánybíróság súlya. 15. old.
[23] Abtv. 26. § (1) bekezdés.
[24] A felülvizsgálati eljárás és az alkotmányjogi panasz. https://alkotmanybirosag.hu/altalanos-tajekoztato/
[25] Abtv. 37. § (2) bekezdés.
[26] Abtv. 28. §
[27] ABH 2012/297.
[28] AJB 196/2012. 18-22. https://www.ajbh.hu/documents/10180/1210221/Mell%C3%A9klet+6+-+AB+ind%C3%ADtv%C3%A1nyok/91cabfd3-637f-4ed4-9a6b-a4a9541a5484?version=1.0
[29] Uo. 20. old. 2. bekezdés, https://www.ajbh.hu/documents/10180/1210221/Mell%C3%A9klet+6+-+AB+ind%C3%ADtv%C3%A1nyok/91cabfd3-637f-4ed4-9a6b-a4a9541a5484?version=1.0
[30] Uo. 22. old. 2. bekezdés.
[31] ABH 42/2012., Indokolás 14. pont.
[32] Gelencsér Dániel: Közérdekű igényérvényesítés Magyarországon I. - A gyakorlat tükrében. Eljárásjogi Szemle, 2016/3. sz., 32. old. http://eljarasjog.hu/2016-evfolyam/kozerdeku_igenyervenyesites_magyarorszagoni/
[33] Alaptörvény XV. Cikk.
[34] Ebktv. 18. § és 20. § Megjegyzendő, hogy az Ebktv. ezen rendelkezései a személyek közötti, faji vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének végrehajtásáról szóló 2000/43/EK tanácsi irányelv, valamint a foglalkoztatási és munkahelyi egyenlő bánásmód általános kereteinek a létrehozásáról szóló 2000/78/EK tanácsi irányelvbe foglalt civil és érdekképviseleti szervezetek részére kötelezően biztosítandó közérdekű kereseti jogosultságot ültette át a magyar jogrendbe.
[35] Ebktv. 8. § t) pont.
[36] Jogászvilág: Egyéb helyzet, mint védett tulajdonság. 2017. április 25. https://jogaszvilag.hu/szakma/egyeb-helyzet-mint-vedett-tulajdonsag/
[37] Uo.
[38] Uo.
[39] Alaptörvény 30. cikk.
[40] Abtv. 24. § (2) bekezdés.
[42] Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pont.
[43] 3/2015. (XI. 30.) AJB utasítás az alapvető jogok biztosa vizsgálatának szakmai szabályairól és módszereiről, 56. § (2) bekezdés b)-d) pont.
[44] Az Alkotmánybíróság ügyforgalma 1990-2011 https://www.alkotmanybirosag.hu/uploads/2017/08/statisztika_ossz.pdf
[45] Kelemen Roland: Utólagos normakontroll Magyarországon az actio popularis megszüntetése után. 123. old. In: Batthyány Lajos Szakkollégium: Tanulmánykötet 2013. kötet.
https://blszk.sze.hu/images/Dokumentumok/kiadv%C3%A1nyok/tanulm%C3%A1nyk%C3%B6tet/2013/kelemen.pdf
[46] Az Alkotmánybíróság ügyforgalma 2013. https://www.alkotmanybirosag.hu/uploads/2017/08/ab_ugyforgalom_2013_december_31_jav_2014.pdf
[47] Uo. 132. old.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogi szakreferens, Igazságügyi Minisztérium, Jogszabály-előkészítés Összehangolásáért és Közjogi Jogalkotásért Felelős Helyettes Államtitkárság, Alkotmányjogi Főosztály.
Visszaugrás
