Varga Judit: A hazai központi adóigazgatási szervezetrendszer változása a rendszerváltástól napjainkig, s a jelenlegi adóhatósági struktúra kapcsolatrendszere (KJSZ 2016/2., 48-56. o.)

Bevezetés

A 2008-as hitelválság után, ahogy az valamennyi jelentékeny gazdasági válságot követően megfigyelhető, az államok saját szerepükről alkotott felfogásában változás következett be, amely változás iránya az állami szerepvállalás bővülésében nyilvánult meg. Ez hazánkban testet ölt például az állam gazdaságszabályozó funkcióinak erősödésében, az állami megrendelések számának gyarapodásában, az árszabályozásban. Az állami szerepvállalás bővülése manifesztálódhat az állam szociális és jóléti feladatainak bővülésében is, vagy a már meglévő ilyen feladatok "tovább mélyítésében". A növekvő számú, illetve nagyságú állami feladatok egyre több teendőt hárítanak a végrehajtó hatalomra, s nem elhanyagolható módon növekvő mennyiségű forrást is igényelnek.[1] A feladatok ellátásának forrását elő kell teremteni, amelynek természetesen több módja létezik. Amennyiben az állam úgy dönt, hogy a hiányzó anyagi eszközöket a meglévő fizetési kötelezettségek emelésével, vagy újak bevezetésével teremti elő, esetleg az egész adórendszerét megreformálja, akkor ez nyilvánvalóan kihat az állam adóigazgatási rendszerére is, amely szervezetrendszert érintő változásokról a szükségesnél kevesebb szó esik, holott e szervezet megfelelő felépítése, működése legalább olyan fontos adaléka a hatékony adórendszer működésének,[2] mint a fizetési kötelezettségekre vonatkozó anyagi és eljárásjogi rendelkezések.

Hazánkban az adóhatósági szervezetrendszer két szintjét tudjuk megkülönböztetni. Létezik egyrészt egy központi adóigazgatási szervezet (Nemzeti Adó- és Vámhivatal), amely egyszerre lát el adó- és vámhatósági feladatokat. Helyi vagy önkormányzati szinten adóhatósági feladatokat a jogalkotó az önkormányzatok jegyzőire telepített.[3] A központi és helyi szint közül a 2016. január 1-jén hatályba lépett rendelkezések elsődlegesen a központit érintették, amely változások iránya az állami szerepek kiterjesztésével párhuzamba állítható.

A tanulmány célja a rendszerváltáskor felállított központi szinten működő hazai adóigazgatási szervezetrendszert érintő változások áttekintése napjainkig, ám a téma szerteágazósága és a terjedelmi korlátok okán csupán egy áttekintő összefoglalásra vállalkozom, amelyben a kétszintű adóhatósági intézményrendszer belső és külső kapcsolataira is kitérek.

1. Az adóigazgatási intézményrendszer a rendszerváltástól az adó- és vámhatóság integrációjáig

A rendszerváltás éveiben elfogadott, az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény töltötte meg új tartalommal a 14/1987. (V. 13.) MT rendeletben felállított Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalt (APEH), amely a rendszerváltást megelőzően még a Minisztertanács felügyelete alatt álló országos hatáskörű, központi államigazgatási és költségvetési szerv volt. Feladata az adók megállapítása, ellenőrzése, kezelése és nyilvántartása; a hatáskörébe utalt pénzügyi ellenőrzések lefolytatása, a vállalati gazdálkodó szervezetek vonatkozásában adatgyűjtés, és a vállalati törzskönyvi nyilvántartás vezetése volt. Szervezetileg a Hivatal - amely harmadfokú, felülvizsgálati szerv volt - irányítása alatt működtek a fővárosi és megyei adó- és ellenőrzési igazgatóságok mint másodfokú intézmények, amelyek irányították az első fokon eljáró fővárosi és megyei adófelügyelőségeket. A Hivatal irányítása alatt működött az Adóelszámolási Iroda, amely országos hatáskörrel rendelkezett, s fő profiljába nem adóztatási feladatok, hanem azzal összefüggő nyilvántartási, elszámolási, adatfeldolgozói, -értékelési és -összesítési feladatok elvégzése tartozott. Továbbá érdemes megemlíteni, hogy az illetékes tanácsi szervek a Hivatal szervezeteinek működését folyamatosan figyelemmel kísérték, s azok kérésére az igazgatóságok soron kívüli pénzügyi-gazdasági ellenőrzés lefolytatását voltak kötelesek elrendelni az államigazgatási irányítású vállalatoknál, valamint az adóhatósági szervek vezetőinek kinevezéséhez is a tanács előzetes egyetértésére volt szükség.[4] Hazánkban 1991-ig, az 1990. évi XCI. törvény hatálybalépéséig egy nem demokratikusan szervezett államberendezkedést kiszolgáló háromszintű, kizárólag adóigazgatási feladatokat ellátó, területi alapon szervezett adóhatóság működött (1. ábra).

- 48/49 -

1. ábra

Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal szervezeti ábrája 1987-1990 között

Forrás: saját szerkesztés, 14/1987. (V. 13.) MT rendelet, 55/1991. (IV. 11.) Korm. rendelet

Az 1991. január 1-jétől hatályba lépett adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény már nem csupán az APEH-ot, hanem a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnokságát (VPOP) és szerveit, az önkormányzati jegyzőket és az illetékhivatalokat is adóhatóságnak minősítette. Vagyis az adóhatósági feladatok ellátása a rendszerváltást követően több szervezet, illetve több igazgatási szint (lásd helyi önkormányzatok) között oszlott meg. Az APEH, mint elsődleges adóhatóság látta el az államháztartás központi alrendszere javára teljesítendő befizetések, illetve az államháztartás központi alrendszere terhére teljesítendő támogatások, adó-visszaigénylések és adó-visszatérítések megállapítását, beszedését, nyilvántartását, végrehajtását, visszatérítését, kiutalását és ellenőrzését.[5] A VPOP, mint adóhatóság főszabály szerint a termékimport esetén fizetendő általános forgalmi adók és statisztikai illetékek ügyében járt el. A települési önkormányzatok jegyzői, mint helyi adóhatóságok ekkor a helyi adók, az önkormányzat javára más törvényben megállapított adó, továbbá adók módjára behajtható köztartozások ügyében jártak el. Az ekkor felállított illetékhivatalok pedig az illeték kiszabásával, megfizetésével, behajtásával és az illetékfizetés rendjének ellenőrzésével kapcsolatos ügyekben láttak el adóhatósági feladatokat.[6] Az illetékhivatalok felállítását és működtetését is gyakorlatilag önkormányzati hatáskörbe utalták, így a törvényben megjelölt települések jegyzői (helyi adóhatóságok) kötelesek voltak illetékhivatalokat felállítani, s az azokra bízott feladatokat ellátni.[7] Az elsődleges adóhatóság (APEH) szervezeti felépítése a korábbi időszakhoz képest nem változott, mivel a Hivatal irányítása alatt a fővárosi és megyei adó- és ellen­őrzési igazgatóságok, azok irányítása alatt pedig a fővárosi és megyei adófelügyelőségek működtek, illetve a Hivatal irányításával megmaradt az Adóelszámolási Iroda is, amelynek tevékenysége a rendszerváltást követően az adók nyilvántartására és elszámolására terjedt ki. Az Irodát 1991. december végén megszüntették.[8] Az adófelügyelőségek voltak magánszemélyek adóztatásával összefüggésben az első fokú adóhatóságok, míg másodfokon magánszemélyek adóügyeiben az igazgatóságok jártak el, más adózók adóügyeiben az igazgatóságok elsőfokú adóhatósági feladatokat láttak el.[9] Tehát a rendszerváltást követően is még jó darabig háromszintű, kizárólag adóigazgatási feladatokat ellátó, területi alapon szervezett adóhatóság működött hazánkban, amelyen többször hajtottak végre kisebb nagyobb korrekciót, mígnem 2011. január 1-jei hatállyal felállításra került az adó- és vámhatósági feladatokat egyaránt ellátó Nemzeti Adó- és Vámhivatal. A következőkben azokat a lényegi változásokat veszem sorra, amelyek 1991 és 2011 között zajlottak le az APEH vonatkozásában.